II SA/BD 836/23

II SA/Bd 836/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151a par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu M. L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2023 r. nr [...].PJ w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania dokumentacji projektowej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (PINB), działając z urzędu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), w sprawie samowolnego wykonania instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w B. , na działce nr [...], nakazał M. Z. – inwestorowi robót budowlanych, wykonanie w terminie do [...] października 2022 r. dokumentacji projektowej branży sanitarnej (instalacji c.o. i wod.-kan.) oraz konstrukcyjno-budowlanej uwzględniającej:
- pogłębienie posadzki w pomieszczeniu kotłowni o około 29 cm w celu uzyskania wysokości pomieszczenia wynoszącej min. 200 cm w zakresie wskazanym w części rysunkowej ekspertyzy P. T., nr uprawnienia [...]. Projekt pogłębienia winien zawierać ekspertyzę techniczną wskazującą możliwości wykonania pogłębienia, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w zakresie konstrukcyjno-budowlanym bez ograniczeń,
- projekt naprawy komina wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w zakresie konstrukcyjno-budowlanym bez ograniczeń,
- projekt wentylacji nawiewnej, zgodnie z ww. ekspertyzą, wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych,
- projekt wentylacji wywiewnej z pomieszczenia kotłowni zgodnie z ww. ekspertyzą,
- projekt instalacji sanitarnej uwzględniający montaż zaworu bezpieczeństwa, termometru, manometru oraz montażu naczynia wzbiorczego, zgodnie z ww. ekspertyzą, wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył ustalenia kontroli kotłowni w piwnicy przedmiotowego budynku wraz z zeznaniami świadków w osobach inwestora oraz J. D. – właścicielki mieszkania zlokalizowanego przy ul. [...]. Organ stwierdził, że roboty związane z wykonaniem instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni w piwnicy budynku zostały wykonane przed uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc i bez wymaganego pozwolenia na budowę, toteż zasadnym było uprzednie wstrzymanie robót i zlecenie wykonania ekspertyzy technicznej wykonania instalacji c.o. i kotłowni na podstawie art. 50 ust. 3 pr.bud, z której wynika zakres robót koniecznych do przeprowadzenia, celem doprowadzenia wykonanej instalacji do stanu zgodnego z prawem.
Po rozpoznaniu odwołań inwestora oraz M. L. od decyzji z [...] lipca 2022 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), decyzją z [...] września 2022 r. nr [...].PJ, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła M. L. (skarżąca).
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1097/22 uchylono zaskarżoną sprzeciwem decyzję organu odwoławczego, wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sąd zarzucił, że organ odwoławczy rozstrzygając kasacyjnie sprawę z odwołania sprzeciwiającej się nie przeanalizował sprawy w jej całokształcie, tj. z uwzględnieniem chociażby całego zebranego przez PINB materiału dowodowego i nie odniósł się do istotnych okoliczności faktycznych sprawy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...].PJ, ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazał na zarzuty zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z [...] lutego 2023 r. dotyczące braku ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wraz ze wskazaniem obszarów koniecznych do ustalenia. Następnie podał, że znikomy materiał dowodowy wskazuje, że niniejsze postępowanie zostało wyodrębnione z uprzedniego postepowania administracyjnego dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, które zdają się mieć istotny charakter ingerencji w konstrukcje i funkcjonalność budynku. Prawdopodobnie w ramach takich robót, nastąpiły także roboty budowlane związane ze zmianami w zakresie zapewnienia ogrzewania lokalom mieszkalnym, w tym poprowadzenia nowej instalacji centralnego ogrzewania, naruszenie przegród pomiędzy kondygnacjami i zrealizowanie w miejscu dotychczas do tego nieprzeznaczonym (pomieszczeniu piwnicy), kotłowni wraz z zamontowaniem tam pieca. W takiej sytuacji, zainteresowanie organów nadzoru budowlanego musiało stanowić całokształt robot budowlanych, w tym zmieniającym funkcje użytkowe poszczególnych pomieszczeń. Brak jest ustaleń w tym zakresie i wyjaśnienia powodów wyłączenia przedmiotowej sprawy do odrębnego postępowania w 2022 r.
Ponadto stwierdził, że pierwszym dokumentem w sprawie jest protokół z kontroli obiektu budowlanego z dnia [...] [...] 2022 r., z którego wynika obecność między innymi skarżącej współwłaścicielki M. L., której faktyczny udział w tej czynności został znacząco ograniczony. Dalej znajdują się "protokoły z przesłuchania świadków": J. T. D. z [...] kwietnia 2022 r. i M. D. Z. z [...] maja 2022 r. Protokoły te odnoszą się ewidentnie do innej (nieokreślonej tu) sprawy administracyjnej, na co wskazuje wskazany na nich znak sprawy "PINB.440.8.MS". Nie można przy tym jednoznacznie stwierdzić, w jakim charakterze organ przesłuchiwał [...] D. Z. tj. świadka, czy jako pełnomocnika brata [...] Z. (jego pełnomocnictwo – bez wskazania daty – zalega za protokołem z przesłuchania).
Co więcej, organ zwrócił uwagę, że Sąd podkreślił, że po formalnym wszczęciu postępowania, nie przeprowadzono żadnych czynności z udziałem stron postepowania, w szczególności środka dowodowego w postaci oględzin i nie umożliwiono skarżącej wypowiedzenia się, nie przesłuchano jej w charakterze świadka, nie przesłuchano prawidłowo innych osób związanych z wykonywaniem przedmiotowych robót budowlanych – zgodnie z wymogami przepisów rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ograniczył się do zlecenia ekspertyzy technicznej.
Brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów pozwalających na weryfikację, czy o tak istotnych czynnościach powiadomiono wszystkie strony postępowania administracyjnego, w którym te czynności przeprowadzono i czy mogły one skutecznie brać w nich udział. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego - PINB naruszył art. 79 § 1 i § 2 k.p.a.
W konsekwencji zalecono, aby organ przeprowadził ponowne oględziny nieruchomości i ponownie przesłuchał świadków, zawiadamiając o tym strony postępowania i umożliwiając realizację uprawnienia z art. 79 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy podkreślił również, że ekspertyza znajdująca się w aktach sprawy, datowana jest na maj 2022 r., podczas gdy z jej treści wynika, iż sporządzona została na podstawie wizji lokalnej z [...] czerwca 2022 r. (pkt 4 ekspertyzy). Ww. nieścisłość organ I instancji winien wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodał, że tak jak każdy element materiału dowodowego, również ww. ekspertyza winna zostać udostępniona stronom, celem zapoznania się z nią, a czego w sprawie nie uczyniono. Ponadto, z treści przedłożonej ekspertyzy m.in. wynika, iż brak jest studni zbiorczej w pomieszczeniu kotłowni, drzwi wejściowe są z materiałów palnych (nie zabezpieczone ogniowo), pomieszczenie kotłowni jest niższe od wymogów technicznych o około 29 cm. Nadto, z treści ekspertyzy (opinia kominiarska z dnia [...].06.2022 r.) wynika, że nie została wszechstronnie dotychczas zweryfikowana kwestia szczelności i podłączenia instalacji i urządzeń do przewodów kominowych. Z uwagi na powyższe, Sąd w treści opisanego wyroku wskazał także na możliwość zagrożenia mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez naruszenie przepisów techniczno-budowlanych i bezpieczeństwa pożarowego przez samowolną przebudowę pomieszczenia piwnicy na kotłownię, bez zachowania zasadniczych wymogów dla tego typu instalacji i funkcji pomieszczeń.
Co jest również istotne w niniejszej sprawie, przedmiotowy budynek zlokalizowany przy ul. [...] w B., ujęty jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków i stanowi element tworzący zabytkowy układ miasta wpisany do rejestru zabytków, wobec czego w niniejszym postępowaniu powinien brać udział Wojewódzki Konserwator Zabytków. Jego obecność jest niezbędna w ocenie wykonanych robót budowlanych ingerujących w substancję zabytkową. Powyższe zatem winien uwzględnić organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Ponadto, kolejnym uchybieniem procedury administracyjnej, naruszającym art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest ustalenie przez organ I instancji stron postępowania administracyjnego, które nie znajduje uzasadnienia w żadnym zgromadzonym w niniejszych aktach sprawy dokumencie. Samo wypisanie w "wykazie stron postępowania" (datowane na dzień [...].05.2022 r.) imion, nazwisk, adresów i pełnomocników tych osób - jest niewystarczające. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalenie stron niniejszego postępowania winno być zgodnie z przepisami procedury administracyjnej i znaleźć odzwierciedlenie w dokumentach, załączonych do akt prowadzonej sprawy.
Organ nadzoru budowlanego II instancji nie może uzupełnić postępowania w ww. zakresie, ponieważ w tej istotnej części postępowanie byłoby tylko jednoinstancyjne, co sprzeczne jest z art. 15 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Dodać należy, że do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy, rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Regułą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego - stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe oraz podniesione w odwołaniach zarzuty, ze względu na brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, a także brak wniosków co do dokonanej analizy przedłożonej dokumentacji powoduje, iż decyzja organu I instancji z dnia [...].07.2022 r. nie może pozostać w obowiązującym porządku prawnym ze względu na naruszenie przepisów art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Przedmiotową sprawę należy zatem przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ ten winien dokonać szczegółowego i wnikliwego dowodu potwierdzającego stan faktyczny (w tym charakteru i wykonawcy robót budowalnych), na podstawie którego dokona właściwej analizy wykonanych robót budowlanych i ich wpływu na bezpieczeństwo mieszkańców przedmiotowego budynku mieszkalnego objętego ochroną konserwatorską. Ponadto, prawidłowo prowadzone postępowanie winno zostać poprzedzone właściwym określeniem przedmiotu zainteresowania organu administracji publicznej, o którym organ winien zawiadomić wszystkie strony, ustalone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a których udział winien być poparty dokumentacją znajdującą się w aktach niniejszej sprawy.
Natomiast odnośnie pisma z dnia [...].05.2023 r. Pani M. L., w którym wnioskodawczyni podnosi m.in. brak wyłączenia kotłowni z użytkowania, organ wyjaśnił, że mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ nadzoru budowalnego I instancji winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes prawny i słuszny interes obywateli. Natomiast na tym etapie sprawy brak w ustawie Prawo budowlane podstawy prawnej do wydania zakazu użytkowania kotłowni. Zatem organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zobligował organ nadzoru szczebla powiatowego do zebrania i dokładnego zweryfikowania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, umożliwiający wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Niemniej, zgodnie z przepisami prawa budowlanego (art. 61, art. 62, art. 70 Prawa budowlanego), to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz związanych z nim urządzeń budowlanych jest zobowiązany zapewnić bezpieczne ich użytkowanie. Zatem uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie zwalnia współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, do zachowania szczególnej staranności i zabezpieczenia obiektu, w celu wyeliminowania ewentualnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.
W złożonym sprzeciwie M. L. zauważyła, iż K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na "oględziny centralnego ogrzewania, instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz kotłowni w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w B." dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...].03.3022 r., natomiast w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów potwierdzających ów fakt. tj. oględzin w dniu [...].03.2022 r. Jest jedynie protokół z kontroli z dnia [...].03.2022 r.
Wnosząca sprzeciw podkreśliła, iż ów protokół z kontroli obiektu budowlanego powstał w związku wezwaniem na kontrolę użytkowanego obiektu budowlanego w sprawie prowadzonej pod numerem [...], dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu centralnego ogrzewania, instalacji wod. - kan. oraz kotłowni w piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. na działce nr [...].
M. L. oświadczyła, że jako strona skorzystała z możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dokumentów i udała się w podróż do siedziby PINB-u w W. (120 km w obie strony). Po zapoznaniu się z dokumentami w sporządzonym piśmie przedstawiła swoje żądania. Do dnia [...].06.2023 r. (przeszło jeden rok) PINB w W. nie wydał decyzji w sprawie prowadzonej pod numerem [...].MS., ani żadnym pismem nie poinformował, kiedy sprawa będzie załatwiona.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawach ze sprzeciwu na decyzje kasacyjne organów odwoławczych określony został w art. 64e ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (decyzji kasacyjnej).
W myśl przepisu art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).
Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ustawowo znacząco ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z konstrukcji art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a. kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 k.p.a.
Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest sytuacja, gdy organ I instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym, wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 1957/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem sprawy administracyjnej, w której WINB wydał zakwestionowaną decyzję, jest nakaz wykonania dokumentacji projektowej w celu wykonania określonych robót budowlanych, wydany w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej ). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Nim to jednak nastąpi wymagane jest szczegółowe badanie zakresu wykonanych robót i ustalenia czy ta podstawa prawna w warunkach dokonanych ustaleń będzie prawidłowa. Na znikomość zgromadzonego materiału dowodowego wskazywał już uprzednio Sąd w wyroku z 15. 02.2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1097/22. Dodatkowe braki i uchybienia stwierdził organ II Instancji, których jako organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności nie był w stanie ich usunąć.
Jak wskazał uprzednio Sąd, zasadniczo zgodzić należy się z organem odwoławczym co do tego, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane odnosi się do robót budowlanych jeszcze nie zakończonych. W niniejszej sprawie, na podstawie analizy jedynie znikomych akt administracyjnych sprawy nie można jednak jednoznacznie ocenić, jaki zakres robót budowlanych, kiedy i przez kogo wykonanych, doprowadziły do zrealizowania w spornym miejscu w piwnicy budynku przy ul. [...] w B. instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni. Pośrednio z wypowiedzi organów zdaje się wynikać, że chodzi o szerszy zakres być może samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych w istocie także ze zmianą funkcjonalną pomieszczenia piwnicy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Być może organom i stronie z urzędu znane są okoliczności z tym związane i pierwotne w stosunku do niniejszego postępowania administracyjnego, wyjaśnienie tej kwestii winno jednak nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięć administracyjnych.
Z jednej strony Sąd zarzucił organowi odwoławczemu zaniechania w postaci braku oceny zebranego materiału dowodowego ale jednocześnie wskazał na braki w zgromadzonym materiale dowodowym i stwierdzone nieprawidłowości jak:
- znikomy materiał dowodowy. Niniejsze postepowanie zostało wyodrębnione z uprzedniego postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, które zdają się mieć istotny charakter ingerencji w konstrukcje i funkcjonalność budynku. Prawdopodobnie w ramach takich robót nastąpiły także roboty budowlane związane ze zmianami w zakresie zapewnienia ogrzewania lokalom mieszkalnym, w tym poprowadzenia nowej instalacji centralnego ogrzewania, naruszenie przegród pomiędzy kondygnacjami i zrealizowanie w miejscu dotychczas do tego nieprzeznaczonym (pomieszczeniu piwnicy) kotłowni wraz z zamontowaniem tam pieca. W takiej sytuacji zainteresowanie organów nadzoru budowlanego musiało stanowić całokształt robot budowlanych, w tym zmieniającym funkcje użytkowe poszczególnych pomieszczeń. Brak w uzasadnieniach decyzji organów II i I instancji ustaleń w tym zakresie i wyjaśnienia powodów wyłączenia przedmiotowej sprawy do odrębnego postępowania w 2022 r,
- pierwszym dokumentem w sprawie jest protokół z kontroli obiektu budowlanego z dnia [...] [...] 2022 r. z którego wynika obecność między innymi skarżącej współwłaścicielki M. L., której faktyczny udział w tej czynności został znacząco ograniczony. Dalej znajdują się "protokoły z przesłuchania świadków": J. T. D.
z [...] kwietnia 2022 r. i [...] D. Z. z [...] maja 2022 r. Stwierdzić należy, że protokoły te odnoszą się ewidentnie do innej (nieokreślonej tu) sprawy administracyjnej, na co wskazuje podany na nich znak sprawy "PINB.440.8.MS". Nie można przy tym jednoznacznie stwierdzić, w jakim charakterze organ przesłuchiwał [...] D. Z. tj. świadka, czy jako pełnomocnika brata [...] [...] (jego pełnomocnictwo – bez wskazania daty – znajduje się za protokołem z przesłuchania.
- brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów pozwalających na weryfikację czy
o tak istotnych czynnościach powiadomiono wszystkie strony postępowania administracyjnego, w którym te czynności przeprowadzono i czy mogły one skutecznie brać w nich udział – w tym skarżącą.
- po formalnym wszczęciu postępowania, nie przeprowadzono żadnych czynności z udziałem stron postepowania, w szczególności środka dowodowego w postaci oględzin i nie umożliwiono skarżącej wypowiedzenia się, nie przesłuchano jej w charakterze świadka, nie przesłuchano prawidłowo innych osób związanych z wykonywaniem przedmiotowych robót budowlanych – zgodnie z wymogami przepisów rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ograniczył się do zlecenia ekspertyzy technicznej.
W konsekwencji organ odwoławczy zalecił, aby organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny nieruchomości i ponownie przesłuchał świadków, zawiadamiając o tym strony postępowania i umożliwiając realizację uprawnienia z art. 79 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy podkreślił, że ekspertyza znajdująca się w aktach sprawy datowana jest na maj 2022 r., podczas gdy z jej treści wynika, iż sporządzona została na podstawie wizji lokalnej z [...] czerwca 2022 r. (pkt 4 ekspertyzy). Ww. nieścisłość organ I instancji winien wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodał, że tak jak każdy element materiału dowodowego, również ekspertyza winna zostać udostępniona stronom celem zapoznania się z nią, a czego w sprawie nie uczyniono. Ponadto, z treści przedłożonej ekspertyzy m.in. wynika, iż brak jest studni zbiorczej w pomieszczeniu kotłowni, drzwi wejściowe są z materiałów palnych (nie zabezpieczone ogniowo), pomieszczenie kotłowni jest niższe od wymogów technicznych o około 29 cm. Nadto, z treści ekspertyzy (opinia kominiarska z dnia [...].06.2022 r.) wynika, że nie została wszechstronnie dotychczas zweryfikowana kwestia szczelności i podłączenia instalacji i urządzeń do przewodów kominowych.
Co jest również istotne w niniejszej sprawie, przedmiotowy budynek zlokalizowany przy ul. [...] w B., ujęty jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków i stanowi element tworzący zabytkowy układ miasta wpisany do rejestru zabytków, wobec czego w postępowaniu powinien brać udział Wojewódzki Konserwator Zabytków. Jego obecność jest niezbędna w ocenie wykonanych robót budowlanych ingerujących w substancję zabytkową. Powyższe zatem winien uwzględnić organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Zwrócono też uwagę, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalenie stron niniejszego postępowania było zgodne z przepisami procedury administracyjnej i powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt prowadzonej sprawy.
Tak zakreślony zakres wymagający uzupełnienia materiału dowodowego i poprawy naruszeń procedury, w ocenie Sądu słusznie został uznany za przekraczający możliwości uzupełnienia postępowania przez organ odwoławczy we własnym zakresie określonym w art. 136 k.p.a. Przy tak zakreślonym zakresie okoliczności wymagających wyjaśnienia wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Jednocześnie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż w istotnej części postępowanie byłoby tylko jednoinstancyjne, co sprzeczne jest z art. 15 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Biorąc zatem pod uwagę wskazany już przez Sąd zakres niewyjaśnionych okoliczności, jak i stwierdzony przez organ odwoławczy, należy podzielić stanowisko tego organu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, począwszy od wskazania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tym samym spełnione są przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., z którego wynika uprawnienie kasacyjne organu odwoławczego
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.