II SA/BD 83/07

II SA/Bd 83/07 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2007-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Grażyna Malinowska-Wasik /przewodniczący/
Małgorzata Włodarska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 135,  art. 152,  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 15, 7, 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 20 marca 2007r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie wysokości zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z [...] 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 26 (dwadzieścia sześć ) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2006 r. nr 3573/9/06 działający z upoważnienia Prezydenta G. - Starszy Inspektor w Powiatowym Urzędzie Pracy w G., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a, ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z późno zm.), orzekł o uznaniu Bogusławy S. z dniem [...] 2006 r. za osobę bez robotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 9 września 2006 r. w wysokości 532,90 zł miesięcznie, stanowiącej 100 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu rejestracji strona spełniała określone w cyt. wyżej ustawie warunki do uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku, jednocześnie zastrzegając, iż prawo do zasiłku przysługuje pod warunkiem, że nie zaistnieją okoliczności powodujące jego utratę.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Bogusława S. i wniosła od niego odwołanie. Zasadnicza treść kwestionującego orzeczenie organu I instancji środka zaskarżenia skupia się na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, skutkującym obliczeniem stażu pracy odwołującej w sposób uniemożliwiający przyznanie jej zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120 % podstawowej kwoty. Według odwołującej dokumentacja zawarta w aktach sprawy wskazuje, że jej staż pracy wynosi 20 lat, 2 miesiące i 9 dni, w związku z czym nieuzasadnione jest wydanie decyzji określającej wysokość przysługującego jej zasiłku w podstawowej wysokości, pomimo przekroczonego, dwudziestoletniego stażu pracy.
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż z przedłożonych w dniu rejestracji świadectw pracy i innych dokumentów wynika, że Bogusława S. była zatrudniona łącznie przez okres 20 lat, 2 miesięcy i 16 dni. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, okres uprawniający do zasiłku winien zostać pomniejszony o okres urlopu bezpłatnego, który został stronie udzielony podczas zatrudnienia w Urzędzie Gminy w Ś. Wskazano, że odwołująca przebywała na tym urlopie od dnia 5 września 1990 r. do dnia 31 grudnia 1990 r., tj. przez 3 miesiące i 26 dni, a z wyjaśnień nadesłanych przez pracodawcę wynika, iż nie był to urlop udzielony w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, na które ze względu na stan fizyczny, psychiczny lub psychofizyczny przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, bowiem z takiego typu urlopu strona skorzystała już wcześniej, tj. w okresie od dnia 25 kwietnia 1987 r. do dnia 26 sierpnia 1990 r., sprawując opiekę nad chorą córką Agnieszką. W związku z tym organ wyjaśnił, że urlop bezpłatny udzielony w celu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem, został stronie zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku na podstawie art. 72 ust. 4 cyt. ustawy. Wskazano także, że zgodnie z tym przepisem, obliczając okres uprawniający do zasiłku nie uwzględniono urlopu bezpłatnego odwołującej w okresie od dnia 5 września 1990 r. do dnia 31 grudnia 1990 r. Ponadto wskazano, że Bogusława S. świadcząc pracę w Zakładzie Usługowym Służby [...] w okresie od 15 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2006 r., w miesiącu październiku 2005 r. i w sierpniu 2006 r. nie uzyskała wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, w związku z czym okres uprawniający do zasiłku w przypadku strony został pomniejszony o kolejne 2 miesiące.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Bogusława S. wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody [...]. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podnosi, że nie zgadza się z przyjętymi przez organy administracji ustaleniami, na których podstawie obliczono jej staż pracy, nie uwzględniając okresu od dnia 5 września 1990 r. do dnia 31 grudnia 1990 r. Skarżąca jednoznacznie oświadczyła, że korzystanie przez nią z urlopu w tym okresie wynikało z konieczności sprawowania osobistej opieki nad chorą córką, która do dnia dzisiejszego jest pod stałą opieką dermatologa, alergologa i lekarza pierwszego kontaktu, a także posiada ustalony stopień niepełnosprawności orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] 2002 r. Zdaniem skarżącej okoliczność zaliczenia wskazanego wyżej okresu urlopu jako urlopu bezpłatnego zwykłego jest niedostatecznie wyjaśniona i winna być poddana pełnej analizie. Podobnie też strona zakwestionowała prawidłowość ustalenia jej stażu pracy w okresie zatrudnienia w Zakładzie Usługowym w G. poprzez nie zaliczenie miesiąca sierpnia 2006 r., pomimo dostarczonego zestawienia o wysokości otrzymywanych wynagrodzeń w tym okresie, uwzględniającym także miesiąc sierpień 2006 r. z wynagrodzeniem w wysokości 1037,61 zł brutto.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny organ podkreślił, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do stwierdzenia, iż zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku podlegają także okresy, o których mowa wart. 72 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a więc okresy urlopu bezpłatnego, jednakże jedynie takie, które udzielone zostały przez pracodawcę na podstawie przepisów w sprawie bezpłatnych urlopów dla matek opiekujących się małymi dziećmi oraz innych udzielonych w tym celu urlopów bezpłatnych. Podkreślono więc, że nie każdy okres urlopu bezpłatnego może być zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku w oparciu o ww. przepis, a jedynie taki, który udzielono w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Organ przyznał też rację skarżącej, stwierdzając, że nie ma podstaw do pominięcia miesiąca sierpnia 2006 r. w łącznym okresie uprawniającym do zasiłku. Wskazał jednocześnie, że nawet gdy uwzględni się ten miesiąc, łączny okres uprawniający do zasiłku, po pomniejszeniu o okres urlopu bezpłatnego udzielonego w dniach 5 września 1990 r. do dnia 31 grudnia 1990 r. oraz zatrudnienia w miesiącu październiku 2005 r., wynosi w przypadku skarżącej poniżej wymaganych ustawą 20 lat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został art. 7 K.p.a., ponieważ niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z dyrektywy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu, przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, że uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło także na skutek uchybień stwierdzonych przez Sąd z urzędu, zgodnie bowiem z unormowaniem zawartym wart. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych, ich wysokość oraz tryb przyznawania reguluje obecnie ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (cyt. na wstępie). Przepisy tego aktu prawnego mając charakter bezwzględnie obowiązujący, nie dają organom administracyjnym uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności odnieść należy do art. 71 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, ponadto gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub też wykonywał inną działalność zarobkową, wymienioną w pkt 2 powołanego przepisu.
O ile jednak okoliczność spełniania przez skarżącą przesłanek nabycia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych jest bezsporna, to bliższego wyjaśnienia wymaga kwestia tzw. okresu uprawniającego do zasiłku, ustalenie którego bezpośrednio wpływa na wysokość przyznanego zasiłku. Stosownie bowiem do regulacji zawartej wart. 72 ust. 1 - 3 cyt. ustawy, w przypadku okresu uprawniającego do zasiłku o długości do 5 lat - zasiłek dla bezrobotnych wynosi 80 % kwoty zasiłku podstawowego, od 5 lat do 20 lat - 100 % kwoty zasiłku podstawowego, zaś powyżej 20 lat - 120 % kwoty zasiłku podstawowego. Specyfika rozpatrywanej sprawy wymaga także podkreślenia, iż skarżąca w okresie pozostawania w zatrudnieniu urodziła dwoje dzieci, w związku z czym należy dokonać prawidłowej kwalifikacji okresów przerw w świadczeniu pracy z tytułu sprawowanego macierzyństwa, w zakresie ustalania okresu uprawniającego do zasiłku. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w swym szczególnym unormowaniu zawartym wart. 72 ust. 4, do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, zalicza m.in. okres urlopu bezpłatnego udzielonego na podstawie przepisów w sprawie bezpłatnych urlopów dla matek opiekujących się małymi dziećmi, innych udzielonych w tym celu urlopów bezpłatnych, a także okresy niewykonywania pracy przed dniem 8 czerwca 1968 r. stanowiące przerwę w zatrudnieniu spowodowaną opieką nad dzieckiem:
1) w wieku do 4 lat - w granicach do 3 lat na każde dziecko oraz łącznie z okresami, urlopów wychowawczych, o których mowa wart. 71 ust. 2 pkt 2, bez względu na liczbę dzieci - do 6 lat;
2)na które, ze względu na jego stan fizyczny, psychiczny lub psychofizyczny, przysługuje zasiłek pielęgnacyjny - dodatkowo do 3 lat na każde dziecko.
Przedstawiony stan prawny skłania do uznania, że obok okresów urlopu wychowawczego zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku podlegają również okresy, o których mowa wart. 72 ust. 4 cyt. ustawy, a więc okresy urlopu bezpłatnego, które udzielone zostały przez pracodawcę na podstawie przepisów w sprawie bezpłatnych urlopów dla matek opiekujących się małymi dziećmi oraz innych udzielonych w tym celu urlopów bezpłatnych. Stosunkowo szerokie ujęcie przez ustawodawcę okresów sprawowania opieki nad dzieckiem podlegających zaliczeniu do łącznego okresu uprawniającego do zasiłku, implikuje konieczność rozważenia przez orzekające w sprawie organy administracji korzystnego dla skarżącej sposobu naliczenia stażu pracy wpływającego na wysokość przyznanego zasiłku.
Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, iż skarżąca jest matką dwójki dzieci, co uzasadnia uwzględnienie jej uprawnień do skorzystania z możliwości zwolnienia od świadczenia pracy w pełnym wymiarze wynikającym z obowiązujących przepisów na każde dziecko z osobna. Wchodzące w skład materiału dowodowego informacyjne pismo Urzędu Gminy w Ś. z dnia [...] 1991 r. nr [...] przedstawiając okresy wykorzystanych przez skarżącą urlopów, nie zwiera jednak jakiegokolwiek wskazania, którego dziecka poszczególny okres dotyczy, jak również brakuje zestawienia długości wykorzystanych urlopów i części niewykorzystanej, w świetle obowiązujących przepisów. Uwzględniając zatem możliwość zaliczenia skarżącej wszystkich okresów możliwych zwolnień od pracy z tytułu macierzyństwa okazuje się, że okres faktycznie wykorzystanych urlopów jest krótszy, w związku z czym. wyjaśnienia wymaga stanowisko organu odmawiające zaliczenia konkretnego okresu nie świadczenia pracy jako okresu nie związanego z opieką nad dzieckiem (dotyczy okresu od 5 września 1990 r. do 31 grudnia 1990 r.).
Powyższe odnieść też należy do lakonicznego w swej treści zaświadczenia Urzędu Gminy w Ś. z dnia [...] 2006 r. nr [...] potwierdzającego przebywanie skarżącej w okresie od 25 kwietnia 1987 r. do 26 sierpnia 1990 r. na urlopie wychowawczym bezpłatnym w celu sprawowania opieki nad dzieckiem przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż od 5 września 1990 r. do 31 grudnia 1990 r. skarżąca przebywała na urlopie bezpłatnym, bez bliższego określenia okoliczności jego udzielenia. Twierdzenia skarżącej wskazujące jednoznacznie, że powodem skorzystania w okresie od 5 września 1990 r. do 31 grudnia 1990 r. z urlopu była choroba córki oraz wchodzące w skład materiału dowodowego zaświadczenia lekarskie, orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności córki, wymagają wyjaśnienia w kontekście przyjętej przez organy kwalifikacji tego urlopu. W sytuacji tak istotnego wpływu rozważonej okoliczności na rozstrzygnięcie w sprawie, jej wyjaśnienie oparte być musi na szczególnie wnikliwym rozpatrzeniu materiału dowodowego.
Podkreślić w tym miejscu należy, że podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne prowadzone przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - OZ.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) - art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pominięcie czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Zawarta w treści przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego, winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy.
Warto również zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest by rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie podjął w tej materii żadnych czynności. Zobligowany zaś, w świetle art. 15 K.p.a., do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ ten podtrzymał argumentację oraz rozstrzygnięcie Prezydenta Grudziądza, które ze wskazanych wcześniej powodów było błędne.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy orzekające organy winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. oraz przesłanek wpływających na ustalenie okresu uprawniającego do zasiłku, który bezpośrednio wpływa na jego wysokość, stosownie do regulacji zawartej wart. 72 ust. 1 - 4 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.