II SA/BD 83/06

II SA/Bd 83/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grażyna Malinowska-Wasik /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Gruszecki
Wiesław Czerwiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. nr [...] z dnia [...] 2005 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] Wójt Gminy Ś. odmówił J. A. Ł. wydania nowych warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrakowej na działce nr [...] w miejscowości Ś. W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie istnieje możliwość zmiany ostatecznej decyzji z dnia 11 czerwca 2004 r. w trybie art. 155 kpa., jednakże warunkiem jest niezmieniona podstawa prawna. Tymczasem zmianie uległy przepisy odrębne mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozporządzenie nr 12 Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urzęd. Woj. Kuj. – Pom. Nr 72, poz. 1376) w znacznym stopniu ograniczyło możliwość realizacji inwestycji na obszarach chronionych prawem, w tym w [...], na terenie, którego znajdują się działki gruntu inwestora. W § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627, z późn. zm.), a do takich zalicza się siłownie wiatrowe o wysokości nie mniejszej niż 30,0 m (rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 6). Z kolei § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia przewiduje zakaz lokalizowania podobnych inwestycji z uwagi na 100-metrowy pas strefy ochronnej rzeki L.
Wydając zaś decyzję w przedmiocie warunków zabudowy nie można pominąć faktu, iż realizacja inwestycji jest zakazana w/w rozporządzeniem Wojewody [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji Jan A. Ł. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy prawo ochrony środowiska.
Odwołujący się podniósł, że Wójt Gminy Ś. nie określił w sposób jednoznaczny, na czym ma polegać inwestycja, co może mieć znaczenie dla sklasyfikowania jej ze względu na przepisy dotyczące ochrony środowiska, a także nie wskazał, czy wykonał w toku nowego postępowania czynności wymienione w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego jego nieruchomość, wbrew twierdzeniom organu, nie leży nad rzeką L., a nad kanałem doprowadzającym wodę do młyna, zaś inwestycja nie mieści się również w 100-metrowej strefie ochronnej tej rzeki. Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, oraz uzasadnienie decyzji w sposób nie odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W podstawie prawnej decyzji nie powołano również przepisów odrębnych ustaw, które uwzględniono przy rozstrzyganiu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2005 r., [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż wniosek J. A. Ł. z dnia [...] 2005 r. należało potraktować jako żądanie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] 2004 r. w trybie przepisu art. 155 kpa. Zgodnie z powyższym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpatrywanej sprawie nie istnieje możliwość zmiany wydanego rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony z uwagi na zaistniałą zmianę w obowiązujących przepisach prawnych, w świetle których istnieje obecnie zakaz lokalizowania na terenie planowanego przedsięwzięcia inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a należą do nich instalacje wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m. Decyzja administracyjna wydana zgodnie z żądaniem strony byłaby zatem sprzeczna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody [...], co stanowi negatywną przesłankę materialną umożliwiającą wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto organ stwierdził, iż nie zasługują na uwzględnienie podniesione w odwołaniu argumenty dotyczące obowiązku zastosowania przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzenie postępowań opiniujących doprowadziłoby do znacznego przedłużenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i nie miałoby wpływu na merytoryczną treść wydanej decyzji, gdyż zakaz lokalizacji inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, które nie mogą być zmienione w drodze aktu administracyjnego.
Na powyższą decyzję J. A. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił organowi II instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia nr 12 Wojewody [...] (cyt. wyżej). Przepis ten dotyczy realizacji nowych lub rozbudowy i modernizacji istniejących przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowa inwestycja powstała już wcześniej, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 2004 r., przy czym skarżący nie chce jej rozbudowywać, ani modernizować, a jedynie dostosować parametry istniejącego przedsięwzięcia do obowiązujących norm.
Poza tym cytowane rozporządzenie nie wyłącza możliwości lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o ile wykaże się brak niekorzystnego wpływu inwestycji na środowisko. Według skarżącego zatem organy obu instancji nie wyjaśniły wyczerpująco sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, iż zmiana parametrów dotyczy nowej inwestycji, która nie podlega ocenie co do zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa miejscowego, do których należy rozporządzenia nr 12 Wojewody [...] z dnia 9 czerwca 2005 r.
Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący dodatkowo podniósł, iż organ II instancji w sposób niewyczerpujący odniósł się do twierdzeń zawartych w odwołaniu – nie ustosunkował się do argumentu, iż inwestycja leży poza obszarem chronionego krajobrazu oraz nie ustalił, czy wolą strony była zmiana decyzji w trybie art. 155 lub 146 kpa i czy zgodnie z obowiązującymi przepisami taka możliwość istniała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Sprawując stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem Sąd w trakcie rozpatrywania skargi ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego oraz czy stwierdzone naruszenie prawa mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym podstawą orzekania są akta sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Art. 16 kpa ustanawia ochronę decyzji ostatecznych poprzez przyznanie im cechy trwałości. Wynikająca z powyższego przepisu zasada ogólna postępowania administracyjnego – trwałość decyzji ostatecznych, mająca istotne znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych oznacza, iż decyzja ostateczna może być wzruszona poprzez uchylenie lub zmianę, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w kpa oraz ustawach szczególnych.
Wniosek J. A. Ł. z dnia 20 lipca 2005 r. o zmianę warunków zabudowy dla wiatraka do produkcji energii elektrycznej zainicjował, stosownie do art. 61§ 3 kpa, z datą jego wpływu, postępowanie administracyjne zmierzające do dostosowania warunków w powyższym przedmiocie ustalonych decyzja ostateczną nr [...] Wójta Gminy Ś. z dnia [...] 2004 r. do zmienionych samowolnie w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego parametrów wieży wiatraka z wysokością 21,0 m do 22,5 m i trzech elementów konstrukcji stałej z wysokości 7,0 m do wysokości 7,5 m każdy, w związku z czym wysokość całej konstrukcji wraz ze śmigłem (½ śmigła – 8,5 m) przekroczyła 30 m, wobec projektowanej wynoszącej 29,5 m.
Następstwem powyższego odstępstwa przez inwestora od projektu budowlanego było uchylenie przez Starostę Powiatu G. na podstawie art. 36 a prawa budowlanego wydanego w dniu 22 października 2004 r. pozwolenia na budowę wskazanego obiektu.
Organy obydwu instancji trafnie przyjęły (jakkolwiek nie znalazło to odzwierciedlenia w podstawie prawnej decyzji I instancji), iż wniosek J. A. Ł., którego jasna treść nie mogła budzić żadnych wątpliwości, winien być rozpatrzony na gruncie art. 155 kpa. W niniejszym przypadku nie zachodziły bowiem przesłanki do wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 156 kpa), jak i do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 kpa), związane z wadliwością decyzji, a także zmierzającego do zmiany decyzji z dnia [...] 2004 r. w trybie art. 154 kpa, jako że przepis ten dotyczy wyłącznie decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa.
Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawa, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub prze organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Jakkolwiek decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia to jednak wybór taki nie może być dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania.
Poza tym przewidziane w cyt. przepisie uznanie, jak wynika z jego treści, obwarowana jest wymogami, od których spełnienia zależy możliwość podjęcia decyzji korygującej, czyli zmieniającej dotychczasową decyzję ostateczną. Wymogi te, to uzyskanie na zmianę zgody strony, ustalenie, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a przede wszystkim – brak sprzeczności (nie sprzeciwianie się zmianie) z przepisami szczególnymi.
Nie budzi wątpliwości, że interes skarżącego przemawia za zmianą posiadanej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wówczas będzie miał możliwość ubiegania się o zatwierdzenie nowego projektu budowlanego i zezwolenie na wznowienie robót budowlanych, a fakt wystąpienia w dniu 20 lipca 2005 r. z wnioskiem jest równoznaczny ze zgodą na zmianę decyzji.
Rozważenia natomiast wymaga, czy przeszkodą w uwzględnieniu powyższego wniosku skarżącego mogły być przepisy szczególne, a konkretnie akt prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie nr 12 Wojewody [...] z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urzęd. Woj. Kuj. – Pom. Nr 72, poz. 1376) ustanawiająca na terenie gmin G., R., Ł., Ś. i J. oraz wprowadzające w § 3 ust. 1 pkt 2 zakaz realizacji w jego obrębie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627, ze zm.), a w punkcie 8 ust. 1 – zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej rolnej, leśnej lub rybackiej.
Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądowego, do spraw wszczętych w trybie nadzwyczajnym (w celu wzruszenia decyzji ostatecznych), jako nowych w stosunku do spraw już wcześniej zakończonych w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, należy stosować aktualny stan prawny za wyjątkiem przypadku, gdy w ramach wznowionego postępowania lub postępowania nieważnościowego konieczna jest ocena legalności decyzji według unormowań obowiązujących w dacie jej wydania. Tego rodzaju powrotu do stanu prawnego obowiązującego przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, nie ma zatem przy jej uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa – chodzi tu wyłącznie o aktualny stan faktyczny sprawy i obowiązujące aktualnie prawne warunki uchylania lub zmiany decyzji.
Tak więc prawidłowe było odniesienie się przy wydawaniu przez organy I i II instancji w niniejszej sprawie rozstrzygnięć do przepisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 9 czerwca 2005 r.
Jednak niekorzystna dla skarżącego decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego wydane zostały w wyniku ustaleń co do mających zastosowanie wobec inwestycji skarżącego zakazów rozstrzygnięcia, dokonanych z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa obligujących organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego.
W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że w aktach administracyjnych brak jest udokumentowania w ewidentny sposób (np. przy pomocy odpowiednio oznaczonej mapy), że część terenu gminy Ś., na której umiejscowiona jest inwestycja polegająca, jak wynika z wniosku J. A. Ł. z dnia [...] 2003 r. na budowie elektrowni wiatrowej składającej się z betonowej podstawy, stalowej wieży kratowej, urządzenia prądotwórczego w postaci generatora, położona jest w [...].
Tymczasem wskazanie w powyższym kontekście dokładnego usytuowania inwestycji miało decydujące w sprawie znaczenie.
Nie tylko na organie I instancji lecz również na organie odwoławczym, jak wyżej wskazano, ciąży obowiązek wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Organ ten rozpoznaje bowiem sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to konieczność rozpatrzenia przezeń wszystkich żądań i wniosków strony, zwłaszcza zawartych w złożonym przez nią odwołaniu , a wstępnie ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Wobec tego, iż Wójt Gminy Ś. w decyzji z dnia [...] 2005 r. powołał się między innymi na niezgodność lokalnej inwestycji z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 12 Wojewody [...], zakazującym sytuowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, J. A. Ł. w odwołaniu od niej zakwestionował ustalenie organu, iż elektrownia wiatrowa znajduje się w 100-metrowej strefie ochronnej rzeki L. podając jednocześnie, iż odległość od rzeki wynosi co najmniej 250 metrów, przy czym nieruchomość nie leży nad wskazaną rzeką, lecz nad kanałem doprowadzającym wodę do młyna.
Powyższego zarzutu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło, pomijając go jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji.
Dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych nie pozwala w ocenie Sądu na jednoznaczne określenie odległości inwestycji od wymienionej rzeki i wymaga odpowiedniego uzupełnienia, w razie potrzeby po dokonaniu ustaleń w terenie. SKO nie odniosło się do zarzutu odwołania dotyczącego nie zapewnienia stronie przez organ I instancji czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa.
Wnioskując, iż inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.), to znaczy jest inwestycją sile wiatru do produkcji energii o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m, niewymieniona w § 2 ust. 1 pkt 5, a w konsekwencji ma zastosowanie do jej realizacji na działce nr [...] także zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody [...], organy obydwu instancji pominęły zawarte w ust 2 § 3 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów unormowanie, zgodnie z którym powyższy zakaz nie dotyczy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona procedura oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu. Dlatego za trafny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 rozporządzenia Wojewody [...] poprzez niezastosowanie przepisu ust. 2, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia przewidzianej w nim procedury. Treść ust 2 § 3 wskazuje, iż dotyczy on zarówno nowych, jak i istniejących przedsięwzięć (ich rozbudowy i modernizacji). Podkreślić należy przy tym stanowisko SKO zajęte w odpowiedzi na skargę, iż inwestycja na działce nr [...] jest nową w rozumieniu cyt. przepisu.
Uruchomienie procedury oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowej celowe będzie po wykluczeniu przeszkody do wydania decyzji zmieniającej dotychczasowe warunki zabudowy wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody.
Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są uchybieniami przepisom procedury mogącymi mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, przy czym po części związanymi z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.