II SA/Bd 824/04

II SA/Bd 824/04 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2004-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący/
Mirella Łent
Wiesław Czerwiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 12  ust. 1, 2 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Asesor WSA Mirella Łent Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. P., S. P., A. P., M. P. na uchwałę Rady Gminy Białe Błota z dnia 29 kwietnia 2004 roku, nr XVIII/246/2004 w przedmiocie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Na oryginale właściwe podpisy
Uzasadnienie
II SA/Bd 824/04
UZASADNIENIE
Rada Gminy Białe Błota w dniu 29 kwietnia 2004 r. podjęła uchwałę nr XVIII/246/2004 w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/52/99 Rady Gminy Białe Błota z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy Białe Błota.
Uchwalono, że w § 1 uchwały nr VIII/52/99 Rady Gminy Białe Błota z dnia 1 kwietnia 1999 r. po słowie "zatwierdzonego" dodać słowa "uchwałą Gminnej Rady Narodowej Białe Błota nr XIX/113/87 z dnia 19.12.1987 r. (Dz. U. W.R.N. nr 24, poz. 206 z dnia 30.12.1988 r.) i zmienionego, zaś na końcu zdania dodać słowa "w zakresie wskazanym na załącznikach graficznych do uchwały o numerach 2a, 2b, 2c, 2d, 2e, 2f, 2g, 2h, 2i, 2j, 2k, 2l, 2ł".
W uchwale nr VIII/52/99 Rady Gminy Białe Błota z dnia 1 kwietnia 1999 r. dodano załączniki o numerach 2a, 2b, 2c, 2d, 2e, 2f, 2g, 2h, 2i, 2j, 2k, 2l, 2ł o treści graficznej odpowiednio jak w załącznikach o numerach 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13 do niniejszej uchwały.
W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz.139 ze zm.) oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zmiana treści uchwały nr VIII/52/99 Rady Gminy Białe Błota z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Białe Błota wynika z konieczności sporządzenia na etapie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odrębnego opracowania w skali 1:2000 dla terenów wsi Łochowice, Łochowo, Lisi Ogon oraz odrębnych dla opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących tereny we wsiach: Białe Błota, Drzewce, Kruszyn Krajeński, Murowaniec, Przyłęki, Prądki, Trzciniec, Zielonka, Ciele na mapach w skali 1:5000. Dla terenów części wsi Białe Błota, Drzewce, Kruszyn Krajeński, Murowaniec, Przyłęki, Prądki, Trzciniec, Zielonka, Ciele należało ograniczyć zakres opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze względu na zaleganie gruntów pochodzenia organicznego. Wykonane przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Bydgoszczy opracowanie "Ustalenie pochodzenia i składu mechanicznego gleb" z 2000 r. wykazało konieczność ograniczenia terenów inwestycyjnych, na których zalegają gleby pochodzenia organicznego. W uchwalonym studium zagospodarowania przestrzennego i kierunków rozwoju ustalono obszary z zakazem lub ograniczeniem zabudowy. Przyczyny te ograniczają możliwość wykonania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w wymienionych wsiach gminy Białe Błota do zakresu uwidocznionego w załącznikach od 1 do 13. Zakres opracowania jest spójny z uchwalonym w 2001 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Białe Błota.
Skargę na powyższą uchwałę złożyła B. P., która działa także w imieniu S. P., A. P. i M. P.
W ocenie skarżących zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości oznaczonych na mapie [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych we wsi P. gmina B. polegający na możliwości dysponowania nieruchomością, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj możliwości przekwalifikowania gruntów rolnych na grunty przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, które to zmiany zostały uwzględnione, zgodnie z ich wnioskiem w projekcie planu zagospodarowania wyłożonym w lipcu 2003 r. do publicznego wglądu i usankcjonowane uchwałami Rady Gminy Białe Błota z dnia 23 listopada 2003 r. nr XII/135-139 o odrzuceniu wniesionych w stosunku do tych terenów protestów. W uzasadnieniu tych uchwał odrzucających protesty wskazano, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy Białe Błota dla przedmiotowego terenu uwzględniono tereny inwestycyjne, a więc wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi jest zgodne z jego założeniami także, że na przedmiotowym terenie nie wyznaczono obszarów chronionych ekologicznie.
Całkowita nieczytelność dołączonych załączników, brak klasyfikacji gruntów uniemożliwia zakwalifikowanie gruntów do określonego rodzaju i klasy, tym samym teza o konieczności dokonania ograniczenia opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadna, a ustalenie, które z gruntów są organicznymi, a które mineralnymi jest całkowicie niemożliwe. Tym samym więc powoływanie się na konieczność dołączenia do uchwały VIII/52/99 załączników graficznych oraz uzasadnienie konieczności zmiany uchwały VIII/52/99 jest bezprzedmiotowe. W załączniku nr 7 do wskazanej uchwały nieruchomości skarżących wyłączono z możliwości przekwalifikowania na działki budowlane ze względu na zaleganie gruntów pochodzenia organicznego. Ta fałszywa przesłanka, która nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego, legła u podstaw dokonanej zmiany.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy Białe Błota stwierdziła, że zarzut naruszenia prawa nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, nadmieniając, że zmiana klasy lub rodzaju użytku nie miałaby znaczenia przy opracowaniu projektu planu zagospodarowania. Stwierdzenie to jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Białe Błota, bowiem zapis, dotyczący strefy "4" - ekologicznej doliny Noteci, obejmujący częściowo wieś Prądki, zakazujący budowy, dotyczy wyłącznie określonych w punkcie c) gruntów pochodzenia organicznego i ochrony łąk nadnoteckich. Nie dotyczy to gruntów skarżących, które zgodnie z wypisem z rejestru gruntów są zaliczone do gruntów rolnych klasy V. Są to grunty mineralne a nie organiczne. Zaskarżona uchwała jest sprzeczna z ustaleniami studium, gdyż zakaz budowy dotyczy wyłącznie gruntów organicznych oraz łąk nadnoteckich, i nie istnieje w nich żaden zakaz zakazujący przekształcania gruntów rolnych na grunty budowlane. Wskazano, że zaskarżona uchwała jest również niezgodna z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która w art. 6 ust. 1 stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty przeznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Określenie rodzaju i klasy gruntów w świetle tej ustawy ma zasadnicze znaczenie dla możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Rada Gminy Białe Błota w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Wskazano, że dokonane zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na etapie jego opracowania w postaci wyłączenia z opracowania niektórych obszarów w m. Ciele i Prądki, wynikały z konieczności pominięcia obszarów pozbawionych faktycznego dostępu do drogi publicznej (m. Prądki) i części obszarów w miejscowości Prądki, dla których, w projekcie planu założono zgodnie z wnioskami do planu, przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, co okazało się niezgodne z ustaleniami Studium. Wskazano na dalsze czynności proceduralne związane z uchwaleniem planu w wyłączonej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd miał na uwadze przede wszystkim następujące okoliczności:
- podstawy prawne uchwały,
- charakter i treść podjętej uchwały,
- możliwości rozstrzygnięć sądowych w tego rodzaju sprawach.
Zaskarżona uchwała w podstawie prawnej decyzji wskazuje na treść art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717). Ten ostatni przepis stanowi m.in., że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, co wskazuje, że odwołanie się do przepisów ustawy poprzedniej, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) jest trafne.
Z kolei art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. wskazuje, że o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały i przedmiot jego ustaleń. Rozstrzygnięcie w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmuje rada gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek. Powołane przepisy ustawy samorządowej (art. 18 ust. 2 pkt 15) dają kompetencje radzie gminy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To gmina jest prawnym gestorem przestrzeni.
Oceniając zatem legalność zaskarżonej uchwały z punktu widzenia powołanych w niej przepisów prawnych, a do tego sądy administracyjne są powołane, należy dojść do wniosku, że uchwała ta znajduje swoje uzasadnienie w przywołanych przepisach prawnych. Taka konstatacja nie zawsze może mieć decydujące znaczenie dla oceny legalności uchwały albowiem w grę mogą wchodzić także inne przepisy i reguły wykładni, nie mniej jednak w rozpatrywanej sprawie jest to istotne.
Sąd administracyjny w stosunku do uchwały rady gminy może stwierdzić tylko jej nieważność (lub niezgodność z prawem, co nie ma zastosowania w sprawie). Oznacza to, że należy wykazać, że uchwała ta rażąco narusza prawo lub została wydana bez podstawy prawnej. Tymczasem zaskarżona uchwała ma swoją podstawę prawną.
Przechodząc z kolei do omówienia charakteru tej uchwały należy podkreślić, że jej treścią jest przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta ma charakter inicjujący. Jest początkiem dość skomplikowanej procedury planistycznej. Jest pierwszym i niezbędnym elementem tej procedury.
Uchwała o przystąpieniu do sporządzania - zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie rodzi praw i obowiązków dla obywatela. Rodzi takie obowiązki dla organu sporządzającego plan (art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.)
Mając na uwadze inicjujący charakter tej uchwały, nie można stwierdzić, że jest ona sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), ponieważ uchwała ta nie ma żadnego odniesienia do tej ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne i nierolne dokonuje się dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (także uchwała SN CZP 36/67, OSNCP 1968 nr 2, OSPiKA 1968 nr 3, poz. 54).
W istocie rzeczy celem działania skarżących jest uzyskanie uprawnienia, które możnaby określić jako roszczenie o przyjęcie określonych rozwiązań planistycznych. Chcą oni bowiem, aby ich tereny zostały potraktowane jako tereny pod budownictwo mieszkaniowe, co wiążą zapewne ze wzrostem wartości ich gruntów.
Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują roszczenia poszczególnych obywateli co do przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych. O ile natomiast ich tereny objęte byłyby planem zagospodarowania przestrzennego, to wówczas mogli skorzystać z instytucji protestu lub zarzutu. Może to nastąpić na określonym etapie procedury planistycznej.
Władztwo planistyczne przysługuje gminie. Wynika to z treści art. 4 ust. 1 ustawy - ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Czynności te może podjąć gmina z własnej inicjatywy lub na wniosek. Z wnioskiem o sporządzenie planu może wystąpić każdy (art. 12 ust. 2 ustawy). Na etapie wszczęcia postępowania (podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w sprawie uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego inicjatywa należy także do obywateli. O tym, czy wniosek zostanie uwzględniony rozstrzyga rada gminy. W toku prac planistycznych istnieje obowiązek powiadamiania osób, które złożyły wnioski do planu, lecz wniosków tych nie uwzględniono (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy). Brak jest w ustawie szczegółowych unormowań, które dotyczyłyby w szczególności procedury rozpatrywania takiego wniosku, a także rozstrzygnięcia, czy od odmowy uwzględnienia takiego wniosku przysługują środki prawne (W. Szwajdler: Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna Comer 1995 str. 80).
Podjęcie uchwały o przystąpieniu do uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza przyjęcia określonych, konkretnych rozwiązań. Jak to już wyżej wskazano, uchwała ta ma charakter inicjujący.
Sąd rozważał, czy skarżąca ma w ogóle interes prawny we wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przeciwieństwem interesu prawnego jest interes faktyczny. Naruszenie interesu faktycznego nie może być podstawą do skutecznego kwestionowania zaskarżonej uchwały. Wątpliwości w tym zakresie Sąd rozstrzygnął jednak na korzyść skarżących, mając na uwadze konstytucyjne prawo do sądu oraz to, że cała działalność administracji publicznej podlega kontroli sądowej (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 27.9.1994 r. W 10/94, OTK 1994 cz. II, poz. 46).
W świetle podniesionych okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, co uzasadnia, na mocy art. 151 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.