II SA/Bd 823/22

II SA/Bd 823/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1239
art. 48a ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 46b pkt 1
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia imprez tanecznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego M. R. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e:
Decyzją z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr 747/20 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Aleksandrowie Kujawskim ("PPIS"), działając na podstawie m.in. art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.") w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1356 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM z dnia 7 sierpnia 2020 r."), wymierzył skarżącemu M. R., zwanemu dalej: "uczestnikiem postępowania" karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia dyskotek (imprez tanecznych) odbywających się w ramach działalności ogródka piwnego przy szachownicy w C., ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji PPIS wskazał, że skarżący nie zastosował się do nałożonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. zakazu organizowania dyskotek (imprez tanecznych), co ustalono w oparciu o wyniki kontroli sanitarnej z dnia 15 sierpnia 2020 r., podczas której stwierdzono, że w ww. ogródku piwnym ludzie tańczą ze sobą. Wyniki przedmiotowej kontroli organ ocenił jako wiarygodne, rzetelne i stanowiące istotne, kluczowe źródło ustalenia stanu faktycznego. Wskazał ponadto, że umożliwianie tańców w lokalach gastronomicznych jest równoznaczne z prowadzeniem dyskoteki, oraz że ustawodawca w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. miał na celu ograniczenie bliskich kontaktów międzyludzkich związanych z tańcami, by chronić zdrowie i życie ludzkie w czasie pandemii.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając naruszenie:
I/ przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej powoływanej jako "kpa") poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie zastosował się do zakazu organizowania dyskotek oraz że umożliwienie tańców w lokalach gastronomicznych jest równoznaczne z prowadzeniem dyskoteki,
- art. 7a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z uwagi na przedmiot postępowania, wszelkie wątpliwości co do zakresu zakazu wynikającego z § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. winny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego,
- art. 48 ust. 1 oraz ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, która nie miała charakteru tematycznego, nie była objęta planem kontroli i została przeprowadzona doraźnie bez jakichkolwiek informacji po stronie organu o podejrzeniu nieprzestrzegania przepisów sanitarnych,
- art. 48 ust. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez brak uzasadnienia w treści protokołu kontroli przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli;
II/ prawa materialnego, tj.:
- art. 22 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. i uznanie, że zgodnie z tym przepisem prowadzenie określonej działalności gospodarczej jest bezwzględnie zakazane, podczas gdy ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy,
- art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie § 7 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., podczas gdy ograniczenie wolności działalności gospodarczej w sytuacjach nadzwyczajnych określa ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r., o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r., nr 62, poz. 558), a kary za przewidziane w tej ustawie naruszenia zakazów i ograniczeń są wielokrotnie niższe niż kara pieniężna nałożona przez organ I instancji;
- § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. poprzez nieprawidłową, szeroką i nieuprawnioną wykładnię, odwołującą się jedynie do celu i pominięcie literalnego brzmienia przepisu oraz błędne przyjęcie, że umożliwienie tańców w lokalu gastronomicznym stanowi o prowadzeniu dyskoteki, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany ściśle, a zakaz obejmować wyłącznie miejsca o charakterze typowo rozrywkowym, gdzie podstawową funkcją jest organizowanie imprezy tanecznej przy muzyce.
W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, m.in. że prowadzona przez niego działalność obejmuje sprzedaż napojów i posiłków gościom siedzącym przy stolikach na świeżym powietrzu, a muzyka wykonywana na terenie ogródka jest tylko elementem dodatkowym. Wyjaśnił przy tym, że nie ma on uprawnień do zakazywania określonych zachowań, w szczególności spontanicznego tańca na terenie szachownicy, która jest otwartym i ogólnodostępnym terenem. Podkreślił jednocześnie, że nie prowadzi dyskoteki i nie aranżuje zabaw tanecznych. Organowi zarzucił nieustalenie charakteru prowadzonej przez siebie działalności i niewyjaśnienie okoliczności sprawy – w szczególności czy osoby tańczące na terenie szachownicy były klientami ogródka piwnego, czy pojawiły się w tym miejscu z uwagi na organizowanie dyskoteki i czy były zachęcane do tańca przez właściciela lokalu.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy ("PWIS") decyzją z dnia 20 października 2020 r. nr 76/2020/COR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że stwierdzona w dniu 15 sierpnia 2020 r. nieprawidłowość udokumentowana została protokołem kontroli sanitarnej tematycznej nr 432/20, który, jak wskazał, podpisany został przez skarżącego bez uwag, posiada cechy dokumentu urzędowego, stanowi istotny dowód w sprawie i potwierdza w sposób spójny i jednoznaczny wystąpienie w obiekcie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania prawa. Ponadto podkreślił, że stwierdzenie w dniu kontroli w przedmiotowym ogródku piwnym osób tańczących, prowadzi do wniosku, że stworzono tam warunki do tańca. Wyjaśnił również, że zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowej kontroli tematycznej nie było w sprawie konieczne, ponieważ została ona przeprowadzona poza planem kontroli w związku z zagrożeniem zdrowia i życia w kontekście panującego na terenie kraju stanu epidemii. Wskazał przy tym na przepisy stanowiące podstawę jej przeprowadzenia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji organ wskazał, że nie ma upoważnienia do badania prawidłowości wydawanych przez organy władzy państwowej aktów oraz ich zgodności z Konstytucją, a zobligowany jest do stosowania obowiązujących przepisów. Odnośnie wykładni § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., PWIS podniósł, że przepis ten interpretować należy przez prymat ratio legis (tj. w tym przypadku zachowanie dystansu społecznego) i że obejmuje on wszelkie imprezy podczas których poza konsumpcją potencjalnie jest możliwe organizowanie tańców, nawet jeśli lokal oferuje również inne usługi – co miało miejsce w sprawie. Odnosząc się do podniesionej w toku postępowania przez skarżącego kwestii zmiany przepisów dotyczących zakazów prowadzenia określonych działalności gospodarczych, poprzez rozszerzenie zakresu ich regulacji - organ wskazał, że niezależnie od intencji ustawodawcy, stan faktyczny w niniejszej sprawie (tj. stwierdzenie osób tańczących) świadczy o braku zachowania dystansu społecznego, który przy tańcu jest wykluczony.
Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i podnosząc zarzuty wraz z argumentacją w istocie tożsame treścią z podniesionymi już na gruncie odwołania. Skarżący wskazał też na wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r., które zastąpiło dotychczasowe rozporządzenie RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. i które rozszerzyło zakaz określony w § 7 ust. 1 dotychczasowego rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., zakazując także prowadzenia działalności polegającej na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. W ocenie skarżącego świadczy to o tym, że dotychczasowa regulacja obejmowała jedynie dyskoteki sensu stricto, a nie wszelkie miejsca gdzie odbywa się taniec.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1220/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 18 sierpnia 2020 r. i zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego kwotę 4017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy stwierdzono, że nie dokonano w sprawie niezbędnych ustaleń faktycznych, które ograniczyły się do sporządzenia protokołu z kontroli sanitarnej, w którym stwierdzono, że w ogródku piwnym cyt. "osoby tańczą ze sobą", co nie pozwala na przyjęcie, że ustalenie takie może być podstawą do zastosowania norm sankcyjnych (art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r.) normy z § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. Uznano, że dane zawarte w ww. protokole nie mogą być podstawą do zakwalifikowania działań uczestnika, jako prowadzenie dyskoteki.
Wskazano też, że późniejsza zmiana stanu prawnego, tj. zastąpienie rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. – rozporządzaniem Rady Ministrów z 6 października 2020 r., w którym poszerzono uprzednią regulację zakazującą prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, także o prowadzenie działalności polegającej na udostępnieniu miejsca do tańczenia i to jedynie w zamkniętej przestrzeni, jednoznacznie wskazuje że zakres znaczeniowy pojęcia dyskoteka, zawartego w akcie prawnym obowiązującym w dniu kontroli (rozporządzeniu RM z 7 sierpnia 2020 r.), nie obejmował sytuacji polegającej wyłącznie na udostępnieniu miejsca do tańczenia. Podkreślono, że ze swej istoty przepisy wprowadzające zakazy i ograniczenia, które są obwarowane sankcją administracyjną powinny być interpretowane literalnie, a nie rozszerzająco, a więc w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania wprowadzonych zakazów i ograniczeń, a tym samym zakresu odpowiedzialności administracyjnej danych podmiotów.
Wskazano na naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego – "w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa". Zobowiązano organy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do dokonania ustaleń faktycznych w zakresie szczegółowych ustaleń pozwalających na dokonanie oceny, jaki charakter miała sytuacja, stwierdzona w protokole z kontroli z dnia 15 sierpnia 2020 r., korzystając np. z takich środków dowodowych jak zeznania świadków (np. ewentualnych pracowników ogródka piwnego, świadków dokonanych czynności kontrolnych wymienionych w protokole z kontroli tj. wskazanych w nim funkcjonariuszy policji) czy przesłuchanie strony".
Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 222/22, uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy i odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, że sąd administracyjny winien - między innymi - ocenić przebieg i rezultaty postępowania dowodowego, kierując się ustawową dyrektywą kontroli działalności administracji publicznej, zgodnie z którą kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wskazana dyrektywa umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu wzięcie pod rozwagę okoliczności faktycznych i dowodów, które zostały przez organy administracji pominięte, pomimo tego, że mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazano, że sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, iż zachodzi konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń oraz przeprowadzenia uzupełniających dowodów na okoliczności wskazane przez WSA, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie – co trzeba szczególnie podkreślić – WSA nie odniósł się do zasadniczych okoliczności ustalonych przez organy administracji, uchylając się tym samym od przedstawienia własnego stanowiska w tym zakresie, co uzasadnił brakiem ustaleń faktycznych w sprawie. Tym samym sąd pierwszej instancji uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia.
Stwierdzono, że całkowicie niezrozumiałe było przyjęcie przez WSA, jakoby organy administracji sanitarnej obu instancji poczyniły "rażąco znikome i fragmentaryczne" ustalenia faktyczne, a okoliczności - których wyjaśnienia domaga się od organów sąd pierwszej instancji - jakkolwiek mają związek faktyczny ze sprawą, jednak nie dotyczą jej istoty i z tego względu są obojętne z punktu widzenia celu postępowania administracyjnego, jak i wymogów sądowej kontroli spornego rozstrzygnięcia. Podkreślono, że kluczowym w sprawie zagadnieniem jest podleganie - w ustalonych okolicznościach faktycznych - przez skarżącego, jako przedsiębiorcy, karze administracyjnej za naruszenie zakazu "prowadzenia" działalności polegającej na "prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych". Wywodzono, że skoro naruszenie tego zakazu miało być skutkiem wystąpienia okoliczności opisanych w protokole kontroli sanitarnej z 15 sierpnia 2020 r. (podczas której stwierdzono, że w ogródku piwnym skarżącego "ludzie tańczą ze sobą"), sąd pierwszej instancji winien ustalić, czy fakty stwierdzone protokołem kontroli prawidłowo zostały zakwalifikowane jako spełniające przesłanki deliktu administracyjnego, polegającego na niezastosowaniu się do zakazu prowadzenia dyskoteki w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii.
Stwierdzono, że w ponownie prowadzonym postępowaniu sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do kwestii znaczenia ustalonych przez organ okoliczności faktycznych sprawy dla odpowiedzialności skarżącego za przypisane mu naruszenie zakazu wynikającego z § 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skarga okazała się zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.
Przedmiotowa sprawa rozpoznawana jest ponownie, po uchyleniu poprzednio wydanego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten w istotny sposób determinuje zakres ocen prawnych możliwych do dokonywania przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., wydanym w sprawie o sygn.. akt II GSK 222/22, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji.
Materialnoprawną podstawą do wydania przez organy administracji sanitarnej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej były przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46 b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Według art. art. 48a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Stosownie do art. 46b pkt 1 i 2 ww. ustawy Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).
Rozporządzenie RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., wydane zostało z powołaniem się na podstawę wynikającą z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. W § 7 pkt 1 ww. rozporządzenia ustanowiono do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.
Z artykułu 31 ust. 3 Konstytucji, wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podobna dyrektywa dotycząca ograniczenie wolności działalności gospodarczej zawarta jest w art. 22 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenie wolności i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).
W niniejszej zaś sprawie ograniczenie to zostało wprowadzone rozporządzeniem, które jednak zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W konsekwencji w rozporządzeniu nie może dojść do ograniczania konstytucyjnych praw i wolności. Zagadnienie to było wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36. Ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie, jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego, nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.
Stosownie do art. 46a ww. ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Z powyższego wynika, że obydwa te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na zakazaniu działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia dyskotek i klubów nocnych, co przyjęto w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. Tym samym przekroczono granice ustawowego upoważnienia, które uprawniało do ograniczenia (a nie zakazu) prowadzenia działalności gospodarczej i to wyłącznie czasowo. Nie dawały one natomiast podstawy do zakazania przedmiotowej działalności i to bez ścisłego określenia przedziału czasowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 33/21). Wobec powyższego naruszenie w ww. rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.
Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10 (CBOSA), NSA stwierdził, że "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet, jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących.
Wobec powyższego, w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi, że rozporządzenie zostało wprowadzone do porządku prawnego z naruszeniem prawa, może odmówić jego stosowania. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, co albowiem, po pierwsze ww. regulacja rozporządzenia ingerowała w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a po wtóre wprowadzony ww. regulacją zakaz prowadzenia działalności gospodarczej został wydany z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP, a także, wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Uprawniało Sąd do odmowy zastosowania rozporządzenia ze względu na jego sprzeczność z Konstytucją. Wobec wadliwości wprowadzenia zakazu, o którym mowa w § 7 rozporządzenia, a co za tym idzie braku podstaw do wymierzenia kary, postępowanie administracyjne, przy braku podstaw prawnych do jego kontynuowania, powinno zostać umorzone.
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w dacie zdarzenia z 15 sierpnia 2020 r., będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.
Należy jednakże zauważyć, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są bowiem związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd administracyjny. Z przedstawionych wyżej powodów brak jest podstaw do kontynuowania w sprawie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Należy bowiem wyjaśnić, że art. 145 § 3 p.p.s.a. stanowi przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 kpa, instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd, wyjątkowo wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje wówczas obowiązek przypisany temu organowi. Orzeczenie sądowe zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por.: komentarz do art. 145 P.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwił sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej.
W świetle powyższych rozważań, należało uznać zasadność wskazanych w skardze zarzutów naruszenia art. 22 oraz art. 233 ust. 3 Konstytucji RP.
Co się tyczy zawartego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., to należy zauważyć, że zarzut ten odnosi się do zagadnienia wykładni tego przepisu, który jak już to wyjaśniono w ogóle nie ma zastosowania. Z uwagi jednak na okoliczność, że organy nie dysponują prawem odmowy zastosowania tej regulacji, należy poczynić kilka uwag, co do sposobu dokonanej interpretacji tego przepisu. W ocenie Sądu i w tym przypadku należy uznać za zasadny zarzut skargi o naruszeniu tej normy, poprzez nieprawidłową, szeroką i nieuprawnioną wykładnię, odwołującą się jedynie do celu i pominięcie literalnego brzmienia przepisu oraz błędne przyjęcie, że umożliwienie tańców w lokalu gastronomicznym stanowi o prowadzeniu dyskoteki, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany ściśle. Stwierdzić bowiem należy, że swej istoty przepisy wprowadzające zakazy i ograniczenia, które są obwarowane sankcją administracyjną powinny być interpretowane literalnie, a nie rozszerzająco, a więc w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania wprowadzonych zakazów i ograniczeń, a tym samym zakresu odpowiedzialności administracyjnej danych podmiotów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, organy nie mając jakichkolwiek podstaw faktycznych – nie stwierdzono pozwolenia na prowadzenie dyskoteki, ani faktu prowadzenia dyskoteki lub klubu nocnego przez uczestnika postępowania – uznały, że opisane w protokole kontroli sanitarnej z dnia 15 sierpnia 2020 r., zdarzenie, tj. "w ww. ogródku piwnym ludzie tańczą ze sobą", jako tożsame z prowadzeniem dyskoteki lub klubu nocnego. Tym samym dokonały rażąco wadliwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego, tj. § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r.
Powyższy zarzutu skargi, omówiono niejako na marginesie poczynionych rozważań w sprawie, ponieważ, to nie wadliwa wykładnia zastosowanych przez organy regulacji stała się przyczyną uwzględnienia skargi, lecz brak materialnoprawnej podstawy prawnej do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dlatego też pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa procesowego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie Sądu.
Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy, wynagrodzenie radcy prawnego i opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).