II SA/Bd 819/12

II SA/Bd 819/12 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2012-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Saniewski
Jarosław Wichrowski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 187/13 - Postanowienie NSA z 2013-02-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 143  ust. 4 i  ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782 2003 r. z dnia 29.09.2003 r. ustalający wspólne zasady dla systemów wsparcia w ramach wspólnek polityki rolnej ...(Dz.U. z 2003, 270,1)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: BP w [...]) wydał decyzję
Nr [...], którą odmówił P. B. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Powodem odmowy było wykluczenie z postaci skutecznej wniosku działki rolnej [...] (działka ewidencyjna nr [...]) w stosunku, do której kontrola na miejscu z dnia [...] 2005 r. stwierdziła błąd DR10 (działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.).
Wskutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: ARiMR w [...]) wydał w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję Nr [...] o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, co było powodem wniesienia przez P. B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powyższą skargę WSA oddalił, jednak po wniesieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko skarżącego zasługuje na uwzględnienie i w dniu [...] września 2008 r. uchylił wyrok pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez WSA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżona decyzja w opinii Sądu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). Wobec powyższego, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, w tym z udziałem świadków, w dniu [...] lipca 2009 r. Kierownik BP w [...] wydał decyzję
nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działka rolna [...] była
w roku 2006 użytkowana przez P. B., jednakże z uwagi na stwierdzony podczas kontroli na miejscu w roku 2005 błąd DR10, została wykluczona z postaci skutecznej wniosku. W związku z zaistniałą różnicą między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, która wyniosła [...]% dla JPO oraz [...]% dla UPO, należało w opinii organu odmówić przyznania płatności obszarowych w roku 2006. Decyzja ta została następnie, w dniu [...] listopada 2009 r. podtrzymana przez ARiMR w [...], a wniesioną na rozstrzygnięcie drugoinstancyjne skargę do WSA Sąd, wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu w dniu
[...] września 2011 r. skargi kasacyjnej P. B., uznał że zasługuje ona na uwzględnienie i uchylił wyrok WSA. W ocenie NSA organy ARiMR oparły rozstrzygnięcie na błędnej wykładni materialnej przepisu art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia 1782/2003. Konieczność utrzymywania działki rolnej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. nie stanowi bowiem warunku przyznania płatności obszarowych na rok 2006. Uwzględniając powyższe, WSA wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP w [...].
Mając na uwadze wskazania co do dalszego postępowania, Kierownik BP
w [...], w dniu [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia
18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U.
z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ l instancji wziął pod uwagę wyłącznie wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonych w dniach [...], [...] i [...] 2006 r. oraz dnia [...] 2007 r. W wyniku tych kontroli ustalono, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo w ramach JPO wynosi [...] ha, zaś w ramach UPO [...] ha. Ponieważ różnica między JPO a UPO nie przekroczyła 3%, płatność JPO oraz UPO została przyznana do powierzchni stwierdzonej.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, P. B., w odwołaniu do ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniósł o wypłacenie przynależnych dopłat za 2006 rok w terminie natychmiastowym oraz o przyznanie i wypłacenie odszkodowania w ramach odpowiedzialności Skarbu Państwa za skutki decyzji podjętych niezgodnie z prawem, za opóźnienie wypłaty należnych płatności w minimalnej wartości wyrażonej sumą odsetek ustawowych za okres od dnia [...] 2007 r. do dnia wypłaty, za skutki niezgłaszania spornej nieruchomości w latach 2007-2011 oraz za koszty poniesione przez stronę w długoletnim procesie administracyjnym powstałym w wyniku błędnych decyzji.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], działając jako organ II instancji, po dokonaniu analizy odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ, powołując się na treść art. 2 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy
z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych
i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) wskazał, że o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych może ubiegać się producent rolny, który spełnia łącznie następujące warunki:
1) jest posiadaczem gospodarstwa rolnego (właścicielem, dzierżawcą, użytkownikiem, najemcą, zarządcą, lub w inny sposób wykorzystuje grunty rolne),
2) grunty rolne utrzymuje w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska,
3) łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami nie jest mniejsza od 1 ha.
Ponadto ARiMR w [...] uznało, że organ l instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych jak i prawnych, a wniosek o przyznanie płatności na rok 2006
z dnia [...] maja 2006 r. został rozpoznany w całości na podstawie obowiązujących
w sprawie przepisów prawa krajowego jak i unijnego, przy uwzględnieniu zapadłych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych. Wskazano, że zarówno przedmiot rozstrzygnięcia jak i ramy prowadzonego postępowania administracyjnego wyznacza treść wniosku o przyznanie płatności, w związku z czym w zaskarżonej decyzji mogło znaleźć się jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich za rok 2006.
Odnośnie żądania natychmiastowego wypłacenia przyznanych zaskarżoną decyzją płatności, organ odwoławczy poinformował, iż płatność w łącznej wysokości [...] zł została zrealizowana na konto producenta w dniu [...] maja 2012 r.
W zakresie żądania wypłaty ustawowych odsetek za okres od dnia [...] 2007 r. do dnia realizacji płatności, wskazano, że w zakresie stosunków administracyjnoprawnych odsetki należą się wówczas, gdy konkretny przepis tak stanowi lub odsyła w kwestiach nieuregulowanych do stosowania w takim przypadku przepisów Kodeksu cywilnego. Tymczasem żaden z przepisów ustawy
o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru nie wskazuje, że w razie opóźnienia w realizacji płatności osobie uprawnionej do jej otrzymania przysługuje roszczenie o odsetki. Ustawa nie odsyła również do odpowiedniego stosowania w tym zakresie Kodeksu cywilnego.
W odniesieniu do zgłoszonego żądania przyznania i wypłacenia odszkodowania z tytułu braku zgłaszania działki ewidencyjnej nr [...] w latach 2007-2011 do płatności bezpośrednich organ II instancji wyjaśnił, iż prowadzone postępowanie w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2006 nie jest postępowaniem właściwym dla zgłaszania roszczeń odszkodowawczych. Powyższe zastrzeżone jest dla kognicji sądów powszechnych w trybie postępowania cywilnoprawnego. Organ odwoławczy nie uznał się również być zobligowanym do poinformowania skarżącego o przysługujących mu środkach prawnych dla uzyskania odszkodowania. Wynikający z art. 9 kpa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony dotyczy bowiem wyłącznie okoliczności faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Poza granicami niniejszego postępowania pozostaje także w ocenie organu podnoszona przez skarżącego kwestia zasadności nadania działce nr [...] kodu DR10 podczas kontroli na miejscu w [...] 2005 roku oraz jej wpisania do wykazu działek trwale wykluczonych z płatności bezpośrednich.
Po przeanalizowaniu okoliczności mogących mieć wpływ na rozpatrzenie odwołania, wobec ustalenia w toku postępowania odwoławczego, że stan faktyczny został właściwie wyjaśniony i ustalony przy użyciu przeprowadzonych w sprawie kontroli przewidzianych przepisami prawa unijnego oraz wobec braku uchybień formalnych i merytorycznych w procesie wydawania decyzji, organ odwoławczy stwierdził zatem, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] została wydana prawidłowo i orzekł jak wskazano wyżej.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej pismem z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wniósł o jej uchylenie, uznanie, że decyzja nie rozstrzygnęła w poprawny sposób wszystkich zagadnień i skutków wywołanych uchylonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzjami administracyjnymi, dotyczącymi dopłat za 2006 rok, o uznanie, że z winy organu nastąpiło opóźnienie realizacji dopłat bezpośrednich za 2006 rok o okres nakreślony datą [...] 2007 (prawny termin dopłat za 2006 rok) i datą jej realizacji, tj. datą [...] 2012 roku, a także o uznanie, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ dokonał bezprawnej manipulacji, wskazując na żądanie przez skarżącego ustawowych odsetek za opóźnione dopłaty z 2006 roku (prawnie nie należne) w sytuacji wnioskowania o zgodne z prawem odszkodowanie. Prawnie zasadny wniosek skarżącego o uznanie zasadności odszkodowania nie został natomiast przez organ rozpatrzony.
Ponadto strona wniosła o uznanie, że uchylone decyzje, jak również wszystkie decyzje organów I i II instancji dotyczące dopłat za 2006 rok, swoimi rozstrzygnięciami i uzasadnieniami niezgodnymi z obowiązującym prawem, spowodowały, że przedmiotowa działka o obszarze [...] ha znalazła się w wykazie działek nieuprawnionych do dopłat. Skutkowały również wymuszonymi groźbą sankcji na pozostałe grunty skarżącego stratami, wynikającymi z niezgłaszania spornej działki do dopłat w latach 2007-2012.
Proces przyznania dopłat skarżoną decyzją przebiegał w opinii skarżącego
z rażącym naruszeniem prawa, co strona obszernie umotywowała w uzasadnieniu skargi.
Uchylone przez sądy decyzje dotyczące dopłat za 2006 rok i wszystkie decyzje je poprzedzające argumentowały swoje rozstrzygnięcia skutkami kodu wykluczającego DR10, co spowodowało trwałe wykluczenie z dopłat. To skarżony organ wprowadził do decyzji te kwestie, które obecnie uważa za niezwiązane ze sprawą. Tymczasem, jak podniósł skarżący, odnosiły się one do tego samego wniosku o dopłaty, który teraz zdaniem organu wyznaczył skarżącemu zmniejszone ramy postępowania. W ocenie strony argumentacja wydanych bezprawnie decyzji problematyką trwałego wykluczenia podjętego na bazie nieistniejących przepisów, w połączeniu z odmową rozwiązania ich skutków nie jest zgodna z zasadą równości wobec prawa.
Uzasadnienia uchylonych decyzji wytworzyły u skarżącego obawy przed corocznymi sankcjami i dlatego działka do dopłat nie była zgłaszana. Nie było to
w opinii strony zgodne z obowiązującym prawem, a uchylone decyzje o dopłatach za 2006 rok usankcjonowały w praktyce nieobowiązujący i uciążliwy dla skarżącego obowiązek utrzymania gruntu w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 roku. Skarżony organ zmusił skarżącego groźbą corocznych sankcji do niezgłaszania spornej działki do dopłat w latach następnych, mimo, że w latach 2007-2009 obowiązywały te same przepisy unijne i krajowe, które pozwoliły organowi wypłacić skarżoną decyzją dopłaty za 2006 rok. Grunt w dalszym ciągu nie jest zgłaszany do dopłat, mimo, że nowowprowadzony przepis europejski nr 73/2009 w artykule 33-m sankcjonuje prawo do dopłat, które uzyskano na bazie poprzedniego dokumentu unijnego tj. rozporządzenia 1782/2003. Uzasadnienia Sądów w wyrokach uchylających bezprawne decyzje skarżonego organu i zawartość rozstrzygająca skarżonej decyzji dowodzą, że działka taki status posiada. Dlatego brak odniesienia organu do tej kluczowej kwestii nie pozwala utrzymać decyzji w mocy.
Strona zwróciła uwagę Sądu na fakt, że skarżony organ argumentuje, iż przestrzega orzeczeń sądów administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie,
a jednocześnie uważa, że rozpatrywanie zasadności nadania kodu DR10 jest poza zasięgiem sprawy. Załączona do skargi korespondencja z organem wykazuje natomiast, że kod wykluczający nadal obowiązuje i działka nadal znajduje się na wykazie działek nieuprawnionych do dopłat.
Ponadto skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zobowiązany był do przeprowadzenia faktycznej i prawnej analizy wpływu stosownych wyroków Sądów Administracyjnych na prawne usankcjonowanie wykluczającego kodu DR10, a także prawnych podstaw ich nadania, tak bowiem wynika z wyroków Naczelnego Sądu administracyjnego z [...] września 2011 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2011 r., które wskazują, że wykluczenia z powodu braku kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku nie miały podstawy prawnej, a następnie to nadany kod zadecydował o braku dopłat za 2006 rok usankcjonowanych uchylonymi decyzjami.
Zgodnie z art. 107 kpa organ w uzasadnieniu decyzji zobowiązany jest wyjaśnić stronie szczegółowo wszystkie przesłanki dokonanych rozstrzygnięć, faktycznie i prawnie je dokumentując, zapewniając tym samym stronie wiedzę, służącą skutecznej obronie. Zarówno uzasadnienie skarżonej decyzji, jak i załączona do skargi korespondencja, w opinii skarżącego dokumentuje, że tak nie jest.
W oparciu o argumentację, zawartą w uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł zatem jak wskazano wyżej.
ARiMR w [...], w udzielonej odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że przedmiot rozstrzygnięcia i zakres ramowy rozpatrywanej sprawy określiła treść wniosku beneficjenta, a skarżącego w niniejszej sprawie, złożonego
w dniu [...] maja 2006 r. W toku postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego uchylenie decyzji organów nie niweczy tego, że organ rozpatruje sprawę w granicach zakreślonych wnioskiem. Wniosek dotyczył przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności
z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006, co skutkowało tym, że decyzja mogła dotyczyć wyłącznie tej kwestii.
Przyznanie racji skarżącemu przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny oznacza, że w zakresie poprzednich decyzji sąd administracyjny dopatrzył się uchybień organów skutkujących uchyleniem decyzji. W rozpatrywanej sprawie skarżona decyzja ostateczna wprawdzie może doczekać się oceny, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz nowy wyrok nie może zawierać oceny dotyczącej poprzednich postępowań sądowoadministracyjnych, bowiem podlegały one już ocenie przez inne składy sądów administracyjnych. Prawomocne wyroki sądów administracyjnych obu instancji w danej sprawie, które nie zawierały oceny, że skarżone decyzje były wydane z rażącym naruszeniem prawa, nie pozwalają sądowi administracyjnemu, rozpatrującemu niniejszą sprawę, na zmianę poprzednich wyroków poprzez uznanie, że proces przyznania dopłat skarżoną decyzją przebiegał z rażącym naruszeniem prawa.
W kwestii przyznania odszkodowania oraz uznania, że na skutek decyzji organów obu instancji przedmiotowa działka znalazła się w wykazie działek nieuprawnionych do dopłat, co skutkowało tym, że z obawy na sankcje, skarżący nie zgłaszał spornej działki do dopłat w latach 2007–2012 organ podniósł, że przedmiotem zaskarżonej decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. było tylko
i wyłącznie rozstrzygnięcie kwestii istnienia uprawnienia do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ nie był uprawniony do rozstrzygania
w toku niniejszego postępowania słuszności żądania przyznania odszkodowania, zasadności nadania działce nr [...] kodu DR10 podczas kontroli na miejscu z [...] 2005 roku oraz jej wpisania do wykazu działek trwale wykluczonych z płatności bezpośrednich. W odniesieniu do zgłoszonego żądania przyznania i wypłacenia odszkodowania z tytułu braku zgłaszania działki ewidencyjnej nr [...] w latach 2007-2011 do płatności bezpośrednich organ wyjaśnił ponadto, że prowadzone postępowanie w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2006 nie jest postępowaniem właściwym dla zgłaszania roszczeń odszkodowawczych. Powyższe zastrzeżone jest dla kognicji sądów powszechnych.
W odniesieniu do zarzutu braku zawarcia w odwołaniu żądania odsetek organ przyznał, że odwołujący rzeczywiście żądał w pkt. 2a odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej odszkodowania w wysokości ustawowych odsetek, wobec tego fragment uzasadnienia decyzji drugiej instancji, dotyczący kwestii odsetek, należy uznać za nietrafny. Nie wywarło to jednak wpływu na rozstrzygnięcie zawarte
w zaskarżonej decyzji.
Nie zaszła zatem w ocenie organu żadna z przesłanek określonych w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym ARiMR w [...] wniosła jak wyżej.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2012 r. skarżący m.in. ponownie podniósł, że organ rażąco naruszył prawo, nie likwidując kodu wykluczającego DR10 nałożonego na działkę. Ponadto, w kwestii wskazania przez organ w odpowiedzi na skargę zakresu kognicji Sądu w przedmiotowej sprawie oraz tego, co jest z niej wyłączone z uwagi na wcześniej zapadłe rozstrzygnięcia sądowe, skarżący wskazał, że rozpatrywanie niniejszej skargi będzie pierwszym wykładnikiem stanu prawnego po ustanowieniu wykładni prawa przez NSA wyrokiem z dnia [...] września 2011 r., wywody organu w tym zakresie uznał więc za nietrafne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] września 2011 r., uwzględniając skargę kasacyjną skarżącego uchylił wyrok WSA z dnia [...] kwietnia 2010 r.
Sąd kasacyjny w pierwszej kolejności ustosunkował się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przejawiającego się w błędnej wykładni art. 143b ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE)
nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE)
nr 1254/199, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, jako mającego zasadniczy wpływ na ocenę zarzutów proceduralnych.
NSA uznał za nieuzasadnione stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym z treści przepisu art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, iż beneficjent pomocy ze środków unijnych ponosi konsekwencje nieutrzymywania zgłoszonej we wniosku w 2006 r. działki w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.
Stanowisko NSA oparł na tym, że tytuł IV A omawianego rozporządzenia reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich, zgodnie z harmonogramem określonym w art. 143a oraz system jednolitej płatności obszarowej dla tych Państw zgodnie z art. 143b.
Przepis art. 143b ust. 2 rozporządzenia stanowi, że jednolita płatność obszarowa jest wypłacana raz w roku. Jest ona obliczana poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego z nowych Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4. Natomiast z ust. 3 art. 143b rozporządzenia wynikają zasady ustalania rocznej koperty finansowej dla każdego z nowych Państw Członkowskich jako sumy funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym nowym Państwie Członkowskim. Następnie roczną kopertę finansową dzieli się przez obszar użytków rolnych każdego z nowych Państw Członkowskich ustalony zgodnie z ust. 4, czyli obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Przepis ten odnosi się zatem do obszaru użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objętych systemem jednolitej płatności obszarowej. Z tego wynika, że art. 143b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 odnosi się do Państwa Członkowskiego, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasady: przyznawania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowania systemu jednolitej płatności oraz rolę Komisji w tym zakresie. Treść art. 143 b ust. 13 wskazuje, że nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu, a w szczególności o środkach podjętych zgodnie z ust. 7.
Sąd kasacyjny zwrócił również uwagę na to, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy
z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych
i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, że "osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej producentem rolnym, przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej gruntami rolnymi. Z uregulowania tego nie wynika, że przepis art. 2 cytowanej ustawy stanowi podstawę do przyjęcia stanowiska, że do płatności obszarowych w 2006 r. niezbędne jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanej działki na dzień 30 czerwca 2003 r.
NSA przyjął, że w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie także, oprócz ww. rozporządzenia 1782/2003, także rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004
z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i VI a tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców i rozporządzenie Komisji (WE)
nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003. Regulacje te mówiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych podkreślają, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności.
Zdaniem NSA, w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma powierzchnia gruntów rolnych objęta wnioskiem i utrzymywanie ich
w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Te okoliczności zgodnie z ustawą mogą być wykazane protokołem
z czynności kontrolnych (por. wyroki NSA : z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 199/10, z 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 500/10 ). Bowiem z przytoczonych wyżej regulacji krajowych i unijnych jednoznacznie wynika, że wymagania jakie powinny spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, muszą pozostawać w dobrej kulturze rolnej w roku, który obejmuje wniosek o przyznanie płatności.
W sytuacji, gdy przepis art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1782/2003 jest adresowany do nowego Państwa Członkowskiego, a przepis art. 2 ustawy
o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, zawiera postanowienia, że producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, to pogląd Sądu I instancji, że kontrola działki na miejscu przeprowadzona w [...] 2005 r. oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów na tę okoliczność, mogą stanowić podstawę faktyczną decyzji dotyczących płatności obszarowych na rok 2006 r. jest nieprawidłowy. Protokół sporządzony w związku z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych powinien stwierdzać dobrą kulturę rolną gruntów w tym roku, w którym beneficjent płatności obszarowych ubiega się o przyznanie tej płatności. Organ zatem powinien stwierdzić na podstawie kontroli stan gruntu w 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i wobec tego na podstawie art. 185 § 1 ustawy uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, w celu zbadania czy zadeklarowana we wniosku działka rolna [...]
o powierzchni [...] ha, położona na działce ewidencyjnej nr [...], spełniała warunki do przyznania płatności obszarowych na rok 2006 na podstawie przepisów krajowych
i unijnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r., rozpoznając sprawę ponownie, będąc na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uznał ustalenie faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie za nieprawidłowe i nieodpowiednie dla jej rozpoznania. Dla rozpatrzenia wniosku skarżącego o płatności bezpośrednie z [...] maja 2006 r. bez znaczenia zdaniem WSA okazały się, zwłaszcza wynik kontroli działki rolnej [...] na miejscu z [...] 2005 r. i wykonana wtedy dokumentacja fotograficzna tej działki. WSA w powyższym wyroku uwzględniającym skargę skarżącego uchylił decyzje organów obu instancji jako naruszające przepisy prawa materialnego (wymieniane powyżej) przez błędną ich wykładnię, jak i przepisów postępowania administracyjnego dotyczących zasad prowadzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązał organy do stwierdzenia stanu gruntów zadeklarowanych przez skarżącego do płatności bezpośrednich na 2006 r., korzystając z posiadanych dokumentów (np. zdjęcie działki rolnej [...], protokół z kontroli przeprowadzonej
w 2006 r.) oraz na podstawie nowo pozyskanych dokumentów, jeżeli zajdzie taka konieczność. Na podstawie ustaleń faktycznych dotyczących 2006 r. i w oparciu
o obowiązujące przepisy prawa krajowego i unijnego z uwzględnieniem wykładni tych przepisów dokonanej przez NSA w wyroku z dnia [...] września 2011 r., zobowiązano organ do wydania nowej decyzji administracyjnej dotyczącej wniosku skarżącego
z dnia [...] maja 2006 r. o płatności bezpośrednie.
W świetle powyższego, ocenie Sądu podlegają decyzje organów, które są następstwem wykładni i zaleceń co do dalszego postępowania zawartych
w wyrokach Sądów administracyjnych I i II instancji.
Kontroli sądu poddane zostało stanowisko organu zawarte w wydanych decyzjach po ponownym rozpoznaniu, podjęte w oparciu o zalecenia i wskazania
w powyższych wyrokach sądów administracyjnych. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że organy przy ponownym orzekaniu nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego.
Płatności zostały obliczone w oparciu o stan faktyczny ustalony w trakcie kontroli na miejscu z [...], [...] i [...] 2006 r. oraz [...] 2007 r.
Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2006 r. wyniosła 276,28 zł. Powierzchnia deklarowana do płatności bezpośrednich za 2006 rok wynosiła [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej oraz na miejscu wyniosła [...]. Różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wyniosła [...] % stwierdzonej powierzchni.
Powierzchnia, co do której została zaliczona płatność wyniosła [...] ha. Zgodnie
z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych
w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18
ze zm.) w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia
29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych
w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r.,
str. 1 ze zm.) w przypadku, gdy różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wynosi <3% płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.
Natomiast stawka uzupełniającej płatności obszarowej do 1 ha uprawy
w 2006 r. wyniosła 313,45 zł. Powierzchnia deklarowana do płatności bezpośrednich za 2006 rok wynosiła [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej oraz na miejscu wyniosła [...] ha. Różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wyniosła [...] % stwierdzonej powierzchni.
Powierzchnia, co do której została zaliczona płatność wyniosła [...] ha. Zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) w przypadku, gdy różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wynosi <3% lub 2 ha płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.
Stan faktyczny sprawy potwierdza, że producent na działce rolnej [...] uprawiał jęczmień na powierzchni deklarowanej [...] ha.
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40) w art. 1 pkt 1, w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach
w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008, Nr 170, poz. 1051) określa warunki i tryb udzielenia producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określonych w przepisach art. 143b i art. 143c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej
i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE)
nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE)
nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270
z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3,
t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwanych dalej "płatnościami".
Organy zatem stosując się do rygorów powyższej ustawy są związane wnioskiem producenta rolnego z dnia [...] maja 2006 r., ponieważ stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy płatność (jednolita płatność obszarowa oraz płatność uzupełniająca do powierzchni uprawy) przyznawana jest na wniosek producenta rolnego, w drodze decyzji administracyjnej.
Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że organy związane są granicami złożonego wniosku i nie mają kompetencji zgodnie z trybem ustawowym do działania z urzędu w przedmiocie przyznawania płatności na podstawie powyższej ustawy. Nawet, gdy decyzje wydane w sprawie o przyznanie płatności były wielokrotnie uchylane przez sądy administracyjne wskutek wniesionych środków zaskarżenia, stan ten nie powoduje, że organ ma podstawy do zwolnienia producenta rolnego
z obowiązku złożenia wniosku za kolejne lata, w których nie starał się on
o przyznanie płatności z obawy o sankcje, gdyby wniosek taki został złożony.
Z treści skargi wynika, że skarżący w rozpoznanej sprawie żąda wypłaty odsetek z tytułu "opóźnienia płatności" bezpośrednich od gruntów rolnych za rok 2006.
Zasadnicze znaczenie dla rozpoznanej sprawy ma art. 3 ust. 1 ustawy
o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, który stanowi, że płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przyznanie płatności następuje w drodze decyzji administracyjnej. W obrocie prawnym musi zatem istnieć decyzja, mocą której płatność została przyznana. Tylko ona stanowi podstawę wypłaty płatności. Podstawą płatności nie jest wniosek złożony przez producenta rolnego. Płatności nie są bowiem dokonywane "automatycznie" w wyniku przeliczenia deklarowanej powierzchni upraw i wysokości płatności przysługujących w danym roku na 1 ha - nie jest to czynność materialno-techniczna. W każdej sprawie musi zostać wydana decyzja administracyjna przyznająca płatności w określonej wysokości.
W rozpoznanej sprawie uprawnione organy przeprowadziły kontrolę na miejscu w dniu [...], [...], [...] 2006 r. oraz [...] 2007 r. Należności płatności zostały ustalone w oparciu o stan faktyczny ustalony w trakcie ww. kontroli, w wyniku czego wydana została decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r., w której na podstawie wykładni dokonanej przez NSA w wyroku wiążącym w przedmiotowej sprawie uznano, że działka [...] nie powinna zostać wykluczona. Nie ma zatem wpływu na wynik sprawy to, że działce zgłoszonej we wniosku do dopłat za 2006 r. nadany został kod DR10, który oznacza, że cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003. Kod DR10 jest kodem sankcjonującym, skutkującym trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności. NSA wyraźnie w dokonanej wykładni art. 143b ww. rozporządzenia wskazał, że wykluczenie nie dotyczy indywidualnych producentów rolnych.
Skarżenie natomiast przez stronę wcześniejszych decyzji wydawanych
w niniejszej sprawie o odmowie przyznania płatności świadczy, że od dnia złożenia wniosku ([...] maja 2006 r.) postępowanie dotyczące przedmiotowych płatności cały czas się toczyło. Dopiero decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatności w pełnej wysokości.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że art. 5a ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, który stanowi, że agencja wypłaca płatności w terminach określonych w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, czyli w okresie od 1 grudnia do 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego, jest przepisem systemowym. Zakreśla on ogólny termin przekazywania płatności, które jednakże zostały przyznane w drodze decyzji administracyjnej.
W decyzji organu I instancji zawarto informację, że płatność w przyznanej skarżącemu wysokości zostanie przekazana na rachunek bankowy wskazany przez niego we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Realizacja natomiast płatności będzie dokonana w terminie wynikającym z art. 28 ust. 2 rozporządzenia
nr 1782/2003, czyli w okresie od 1 grudnia do 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro płatność została przyznana od dnia decyzji z [...] kwietnia 2012 r., to nie ma podstaw do żądania odsetek od niewypłaconej płatności przed powyższą datą.
Podkreślić należy, że decyzja administracyjna jest aktem konstytuującym
w obrocie prawnym prawo producenta rolnego do otrzymania żądanych płatności do gruntów rolnych. Decyzja taka określa jednocześnie kwotę przyznanej płatności. Innymi słowy, do czasu wydania decyzji administracyjnej określającej sumę dofinansowania przyznaną określonemu wnioskodawcy, nie posiada on tytułu prawnego do otrzymania takiej płatności. Nie ma zatem podstawy prawnej do dochodzenia ewentualnych odsetek od tej kwoty. Należy podkreślić, że dopiero wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich o ściśle określonej wysokości, czyni z wnioskodawcy beneficjenta takiej płatności. Podobnie jak sama dopłata, choć wynikająca z przepisów prawa, do czasu jej konkretyzacji i przyznania w drodze decyzji administracyjnej, ma jedynie charakter potencjalny.
Na gruncie przepisów prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną adresata decyzji administracyjnej w sprawach z zakresu płatności obszarowych, nie istnieje norma prawna upoważniająca organ administracji do wydania decyzji
o przyznaniu odsetek za "opóźnioną wypłatę" dofinansowania. Przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie nie zostały naruszone, ponieważ prawo nie przewiduje możliwości kształtowania relacji między organem, a adresatem decyzji w ten sposób, aby dawało to organowi uprawnienie do orzekania o należności z tytułu jakichkolwiek dodatkowych kwot, poza samą wysokością płatności bezpośrednich do gruntu. Nie istnieje także podstawa do rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym, zarówno o samym uprawnieniu, jak i o ewentualnej wysokości odsetek należnych producentowi rolnemu. Podobne stanowisko zajął NSA wyroku z dnia 15 października 2009 r. II GSK 134/09, (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Pomimo, że sprawa dotyczyła innego stanu prawnego (płatności obszarowych), zasada wyrażona w powyższym wyroku ma zastosowanie do rozpoznawanej sprawy, a którą skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela.
Po uzyskaniu korzystnych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego - wnioskodawca otrzymał przysługującą mu zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa administracyjnego płatność. Okoliczność, że w tym postępowaniu brak było podstaw do orzeczenia
o żądanych odsetkach nie może być (niejako automatycznie) uznawana za przejaw naruszania europejskich standardów w tym zakresie.
Płatności bezpośrednie są przyznawane producentom rolnym w ramach systemu dopłat przewidzianych przepisami Unii Europejskiej w ramach realizacji Wspólnej Polityki Rolnej. Dopłata ma na celu wyrównanie poziomu polskich gospodarstw rolnych w stosunku do gospodarstw rolnych znajdujących się na terenie Unii Europejskiej. Dopłaty do powierzchni gruntów rolnych nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz dotacyjno-subwencyjny.
W ocenie Sądu w sprawie nie może mieć zastosowania art. 481 §1 Kodeksu cywilnego dotyczący odsetek za opóźnienie. Prawo regulujące dopłaty bezpośrednie nie jest częścią prawa cywilnego. Przepisy prawa cywilnego mogłyby mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdyby istniało wyraźne ustawowe odesłanie, którego jednak nie ma.
Decyzja w przedmiotowej sprawie o przyznaniu płatności została wydana dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r. Wcześniejszymi decyzjami, które skutecznie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek orzeczeń sądów administracyjnych, organ odmawiał przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich dla gruntów rolnych.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.