II SA/Bd 818/20

II SA/Bd 818/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Janiszewska-Ziołek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1372/21 - Wyrok NSA z 2024-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Wójt Gminy [...] po rozpoznaniu wniosku W. B. (dalej jako: skarżący), działając na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1, art. 63 ust.2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2000 r., poz. 293 ze zm), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na legalizacji punktu handlowo-usługowego na terenie działek nr [...] w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...].
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2020 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w wyniku prawidłowo przeprowadzonej analizy ustalono w szczególności, że średnia powierzchnia zabudowy w analizowanym terenie wynosi [...]%, zaś wnioskowanej inwestycji [...]%. Szerokość elewacji frontowej w granicach obszaru analizowanego wynosi [...]m, zaś wielkość przedmiotowego wskaźnika w przypadku wnioskowanej inwestycji wynosi [...]m, co znacznie odbiega od wartości średniej w obszarze analizowanym i nie mieści się w zakresie 20% tolerancji, wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy wskazał także, że z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi [...] m, a w przypadku wnioskowanej inwestycji wskaźnik ten jest nieznacznie wyższy i wynosi od [...] m do [...] m.
W ocenie SKO, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa nie jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi co prawda kontynuację funkcji istniejącej w analizowanym obszarze, jednak w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie parametrów oraz gabarytów, cech i wskaźników kształtowania obiektu budowlanego zgodnym z parametrami budynku objętego wnioskiem. Brak spełnienia przez inwestycję warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., obligował organ I instancji do negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Organ odwoławczy zakwestionował przy tym twierdzenia skarżącego, że art. 61 ust. 1 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję W. B. zarzucił:
- naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na braku kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu słusznego interesu odwołującego;
- naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym wadliwe przyjęcie, że analiza dokonana dla wskazania wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej inwestycji i zagospodarowania terenu, jest pełna, jasna i wewnętrznej niesprzeczna;
- naruszenie art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że przedmiotowy teren nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem.
W uzasadnieniu skargi strona zwróciła uwagę, że jej zamiarem jest zmiana sposobu użytkowania istniejącego już budynku. Podkreślił również, że organy powinny mieć z urzędu wiedzę o istnieniu przedmiotowego obiektu. Stwierdził także, że z uwagi na to, że nadal nie jest wiadome, jaki rodzaj działalności będzie prowadzony w przedmiotowym obiekcie, nie można mówić o naruszeniu "zasady dobrego sąsiedztwa". W ocenie skarżącego, przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, a zatem organ winien był uwzględnić wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na legalizacji punktu handlowo-usługowego na terenie działek nr [...] w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...].
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W świetle natomiast art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Pierwszą przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art 2 pkt 1 u.p.z.p., jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjna – estetyczne. Dla jej stwierdzenia konieczne jest ustalenie określonych ustawą oraz przepisami wykonawczymi wymagań, których niejako suma daje gwarancję jej zachowania. Podstawą jej ustalenia stanowi wyznaczony obszar analizowany, w obrębie którego inwestycja ma wpisywać się w ukształtowany już obraz architektoniczny.
W niniejszej sprawie obszar został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Analizie poddane zostały wszystkie znajdujące się w obszarze budynki czyniąc ją wszechstronną i wyczerpującą.
Właśnie wyniki tejże analizy stanowiły przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak wskazały bowiem organy, inwestycja ta co prawda stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji – zabudowy handlowo-usługowej, jednak w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie parametrów oraz gabarytów, cech i wskaźników kształtowania obiektu budowlanego zgodnych z parametrami istniejącego już budynku objętego wnioskiem.
Z niebudzących zastrzeżeń Sądu ustaleń organu wynika, że średnia powierzchnia zabudowy w granicach obszaru analizowanego wynosi 30,09 %, określona zaś przez wnioskodawcę powierzchnia zabudowy inwestycji odbiega od tej średniej i wynosi 38,5 %.
Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest co prawda określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). Oznacza to, że treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego.
Jak trafnie stwierdziły organy obu instancji, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady określania omawianego wskaźnika na podstawie średniej powierzchni zabudowy. Skarżący kwestionując przedmiotową decyzję, również nie wskazał na istnienie okoliczności uzasadniających zastosowanie w sprawie § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Jak wynika z ustaleń organu, kolejnym wskaźnikiem inwestycji odbiegającym od występujących w obszarze analizowanym jest szerokość elewacji frontowej. Dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik powyższy wynosi 5 m, zaś średnia szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 14,81m. Również w przypadku powyższego wskaźnika istnieje możliwość odstąpienia od wyliczonej średniej w przypadku, gdy wynika to z analizy (§6 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie organów orzekających, w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające zastosowanie powyższego wyjątku natomiast sam skarżący w żaden sposób nie zakwestionował powyższych ustaleń organu. Argumentacja użyta przez skarżącego wskazuje na to, że uzasadnieniem dla określenia wskaźników dla inwestycji w sposób odbiegający od zasad określonych w rozporządzeniu ma być fakt, że przedmiotowy obiekt już istnieje.
W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że organy ustalające warunki zabudowy dla inwestycji zobligowane są kierowaniem się wymaganiami ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z ustawy nie wynika, by fakt realizacji inwestycji i dążenia do jej legalizacji powodował, że organy mogą odstąpić od kierowania się powyższą zasadą i ustalać warunki realizacji inwestycji w sposób sprzeczny z ładem przestrzennym. Organy nie mogą dążyć za wszelką cenę do zalegalizowania samowolnie zrealizowanej inwestycji, której parametry odbiegają od średnich parametrów dla inwestycji znajdujących się w obszarze analizowanym. Takie działanie stawiałoby bowiem osoby, które nielegalnie zrealizowały inwestycję w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do tych, które dopiero planują realizację inwestycji i w związku z tym występują o ustalenie warunków zabudowy.
W ocenie Sądu lakoniczne zarzuty podnoszone w skardze nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. W szczególności nie są zasadne twierdzenia o braku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i o wadliwości przeprowadzonej analizy. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący odniosły się do istotnych dla sprawy okoliczności, a także do podnoszonych przez stronę zarzutów.
Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, z późn. zm.).