II SA/GD 661/22

II SA/Gd 661/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1145/23 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/239/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej H. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/239/22, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z 20 grudnia 2021 r., nr 000969/525/ŚP/12/2021, wydaną z upoważnienia Burmistrza D., o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
H. K. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką J. G.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej, J. G. (ur. 27 maja 1947 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z 10 lipca 2017 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od 49-go roku życia. W orzeczeniu wskazano także, że J. G. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Jak ustalił organ I instancji, matka skarżącej choruje na przewlekłą obturacyjną chorobę płuc z obturacją w stopniu ciężkim, niewydolność serca, refluksowe zapalenie żołądka, zapalenie dwunastnicy, miażdżycę, nadciśnienie. J.G. jest wdową, poza skarżącą ma jeszcze troje dzieci: córkę R. O., która mieszka w E. i pracuje, córkę B. Ż. - mieszkającą w E. i poszukującą pracy, oraz syna M. G.zamieszkałego w G. i pracującego.
W trakcie przeprowadzonego w dniu 6 maja 2021 r. wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z matką. Czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki to: pomoc przy wstawaniu z łóżka i ubieraniu się, przygotowywanie posiłków (śniadania, obiady i kolacje), podawanie leków po każdym posiłku, pomoc przy wykonywaniu ćwiczeń rehabilitacyjnych, podłączanie matki do koncentratora tlenu (na 20 godzin dziennie z przerwami na wyjścia do toalety i spożycie posiłków), pomoc przy kąpieli (2 - 3 razy w tygodniu), pomoc przy codziennej higienie osobistej, dbanie o prawidłową eksploatację koncentratora tlenu. W trakcie wywiadu skarżąca wskazała, że pracowała zarobkowo w okresie od dnia 1 września 1982 r. do dnia 16 sierpnia 1990 r. najpierw jako ekspedientka, później jako salowa, a następnie jako pomoc kuchenna. Od 1 maja 2017 r. skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, przy czym do złożonego wniosku dołączyła oświadczenie, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W oparciu o dane wynikające z Aplikacji Centralnej Rynku Pracy organ I instancji ustalił ponadto, że skarżąca w 2012 r. figurowała w rejestrze bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w S. i odmówiła wówczas bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie, a ponadto nie posiada żadnego stażu pracy.
W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego, decyzją z 12 maja 2021 r., nr 000310/525/ŚP/05/2021, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Burmistrza D., odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej przez skarżącą i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. W ocenie organu I instancji, w sprawie nie zaistniała zatem przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ponadto za negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia organ uznał datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Na skutek wniesionego odwołania, powyższa decyzja organu I instancji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 18 listopada 2021 r., nr SKO Gd/3022/21, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że wedle orzecznictwa sądów administracyjnych powyższa przesłanka, wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinna być stosowana, mimo że ustawodawca nie zadbał o stosowną modyfikację przepisów. Jednocześnie Kolegium wskazało organowi I instancji, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia o informacje dotyczące aktywności zawodowej skarżącej.
W dniu 14 grudnia 2021 r. organ I instancji, na podstawie art. 86 k.p.a., przesłuchał stronę. Ze sporządzonego protokołu przesłuchania wynika, że skarżąca w latach 1990 - 2017 była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Podejmowała prace, do których była kierowana przez Powiatowy Urząd Pracy. Po 1990 r. podejmowała tylko prace dorywcze, których nie była w stanie potwierdzić żadnymi dokumentami. Obecnie nie może podjąć pracy, pomimo szczerych chęci, z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji, decyzją z 20 grudnia 2021 r. ponownie odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, wskazując na niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej przez skarżącą i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem przez nią opieki nad matką) oraz z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki).
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Oceniając decyzję organu I instancji w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych, Kolegium doszło do wniosku, że prawidłowo odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia wskazana w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą przyznanie świadczenia uzależnione jest od okoliczności rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania go z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z przepisu tego wynika zatem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które zmuszone zostały do zrezygnowania z pracy zarobkowej, jak również nie są w stanie jej podjąć, ponieważ zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest tak rozległy, że pogodzenie pracy zarobkowej ze sprawowaniem opieki jest niemożliwe. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie w związku ze sprawowaniem opieki, ale w związku z koniecznością rezygnacji z aktywności zawodowej z uwagi na sprawowana opiekę. W przypadku zaś skarżącej, zdaniem Kolegium, nie zaszła wskazana wyżej sytuacja uzasadniająca przyznanie świadczenia, albowiem skarżąca nie została zmuszona do zrezygnowania z pracy zarobkowej, jak również do jej niepodejmowania z powodu sprawowanej opieki. Zatrudnienie skarżącej w okresie przed podjęciem się sprawowania opieki nad matką, czyli przed 2017 r., nie zostało w żaden sposób potwierdzone, ani przez dane Powiatowego Urzędu Pracy, ani przez samą skarżącą. Dodatkowo dane znajdujące się w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy w M. i D. wskazują na to, że skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna tylko w 2012 r., a nie jak podała - w latach 1990 - 2017. Dodatkowo, skarżąca miała, bez uzasadnionej przyczyny, nie przyjąć propozycji przedstawionej jej przez PUP. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o wykonywaniu pracy zarobkowej, zarówno w latach 1986 - 1990, jak i w latach 1990 - 2017. Poza zadeklarowaniem chęci do podjęcia pracy, nie przedstawiła też żadnych dowodów świadczących o tym, że przed podjęciem się sprawowania opieki nad matką podejmowała próby zdobycia zatrudnienia.
Powyższe okoliczności, w ocenie Kolegium, świadczą o tym, że skarżąca, podejmując się w 2017 r. sprawowania opieki nad matką, nie była zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej, jak i z jej poszukiwania. Brak bowiem dowodów na aktywność zawodową skarżącej przed 2017 r., rozumianą także jako aktywne poszukiwanie zatrudnienia. Kolegium uznało, że organy rozpatrujące sprawę o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i badające, czy w przypadku wnioskodawcy zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania go, nie mogą opierać się wyłącznie na zapewnieniach strony o wykonywaniu pracy zarobkowej lub o chęci podjęcia pracy. Wnioskodawca ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi bowiem wykazać, że podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, był zmuszony do zaprzestania aktywności zawodowej. Powinien zatem przedstawić dokument wystawiony przez pracodawcę, z którego wynikać będzie, jaki był okres zatrudnienia i z jakiej przyczyny stosunek pracy ustał. Z kolei starania o podjęcie pracy powinny być udokumentowane chociażby poprzez informacje z Powiatowego Urzędu Pracy o zarejestrowaniu się jako osoba bezrobotna, zainteresowaniu przedstawianymi ofertami pracy, korzystaniu z poradnictwa zawodowego, podnoszeniu kwalifikacji zawodowych. Związek pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a rezygnacją z zatrudnienia i niepodejmowaniem go musi być bezpośredni i ścisły i nie może wzbudzać jakichkolwiek wątpliwości. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje bowiem w związku ze sprawowaniem opieki, ale w związku z koniecznością zaprzestania aktywności zawodowej z powodu sprawowania opieki. Brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających zatrudnienie, ewentualnie poszukiwanie zatrudnienia, nie pozwala na ustalenie, że z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wnioskodawca został zmuszony do rezygnacji z pracy i do niepodejmowania jej.
W konsekwencji, Kolegium uznało, że skarżąca nie wykazała, że pracowała zarobkowo lub poszukiwała pracy przed podjęciem się sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, zatem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką nie występuje.
Kolegium zauważyło również, że skarżąca posiada rodzeństwo, które tak samo jak ona jest zobowiązane do opieki nad niepełnosprawną matką. Opieka nad niepełnosprawnym rodzicem jest bowiem obowiązkiem dziecka - z prawnego i moralnego punktu widzenia. Jeżeli nawet rodzeństwo skarżącej, z uwagi na odległość od miejsca zamieszkania matki oraz obowiązki zawodowe nie jest w stanie osobiście sprawować opieki nad matką, powinno rozważyć sfinansowanie profesjonalnej opieki. W ocenie Kolegium, nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłaby bowiem sytuacja, w której świadczenie pielęgnacyjne zostałoby przyznane jednemu z dzieci osoby niepełnosprawnej, podczas gdy pozostałe dzieci uchylałby się od udziału w opiece nad tą osobą.
W skardze na powyższą decyzje skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
2. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez pozostałe dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że z normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie sposób zatem przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego argument, iż rodzeństwo wnioskodawcy winno wspierać wnioskodawcę w opiece nad osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w przypadku gdy jest kilka osób zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Tym samym jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Skarżąca ma prawo wyboru czy podejmie zatrudnienie i będzie dzieliła się obowiązkiem alimentacyjnym względem matki z pozostałym rodzeństwem czy też będzie czyniła osobiste starania poprzez osobistą opiekę. Organy administracyjne nie mogą decydować za stronę w jaki sposób będzie wywiązywała się ona z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 czerwca 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z 20 grudnia 2021 r., o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz że matka skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest też kwestionowane, że matka skarżącej jest osobą bardzo schorowaną i wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życiowych. Ponadto, orzekające w sprawie organy zgodnie przyznały, że takie wsparcie matce zapewnia skarżąca.
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było wystąpienie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na fakt, iż niepełnosprawność wymagającej opieki J.G. powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Za przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia organ I instancji uznał także brak związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodziło się natomiast, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, ponieważ skarżąca nie wykazała, że pracowała zarobkowo lub poszukiwała pracy przed podjęciem się sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Za podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium uznało również okoliczność, że wymagająca opieki J. G. ma poza skarżącą także troje innych dzieci, które w ocenie organu odwoławczego są w równym stopniu, co skarżąca, zobowiązane do opieki nad niepełnosprawną matką.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko organów co do braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaakcentował przede wszystkim, że przyczyny niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ brak jest dowodów na aktywność zawodową skarżącej przed 2017 r. (tj. przed podjęciem się sprawowania opieki nad matką), rozumianą także jako aktywne poszukiwanie zatrudnienia.
Zdaniem Sądu, argumentacja organu II instancji na tle okoliczności faktycznych sprawy jest wadliwa, a wydane rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane. Z przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia powyższego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu, jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu tego świadczenia, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma istotnego znaczenia to, że skarżąca nie udokumentowała wcześniejszego zatrudnienia, a także że brak jest dowodów potwierdzających poszukiwanie przez nią zatrudnienia. W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, czynienie zatem rozważań na temat bierności zawodowej skarżącej jawi się jako całkowicie zbędne oraz noszące znamiona nieuprawnionego poszerzania katalogu przesłanek, od których zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/Gl 504/21, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. III SA/Rz 1781/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce ona wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Nie można również podważać prawa do uzyskania świadczenia w sytuacji, gdy strona wnioskująca wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) jest na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. W toku postępowania żaden z organów nie podważył zdolności skarżącej do podjęcia zatrudnienia i nie udokumentował tego w materiale dowodowym.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21 (dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl), podkreślił, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 229/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym zwłaszcza spostrzeżenia pracownika socjalnego poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego, potwierdzają, że zaangażowanie skarżącej w opiekę nad matką jest przeszkodą w podjęciu aktywności zawodowej.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że sam fakt, iż brak jest dowodów na aktywność zawodową skarżącej przed 2017 r. oraz poszukiwanie przez nią pracy będące wyrazem woli podjęcia zatrudnienia, wyklucza możliwość stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Powyższy błąd spowodował zaś, że Kolegium nie oceniło należycie istotnych w tej sprawie okoliczności mający wpływ na wyjaśnienie, czy taki związek przyczynowy występuje, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Przeprowadzone w toku niniejszego postępowania dowody wyraźnie wskazują, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ma ścisły związek z opieką sprawowaną nad matką. Matka skarżącej jest osobą bardzo schorowaną, dotkniętą m.in. przewlekłą obturacyjną chorobą płuc z obturacją w stopniu ciężkim (co wymaga prawie całodobowego podłączenia do koncentratora tlenu), niewydolnością serca, refluksowym zapaleniem żołądka, zapaleniem dwunastnicy, miażdżycą i nadciśnieniem. Pracownik socjalny w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania skarżącej i podopiecznej odnotował: "Ustalenia poczynione podczas wywiadu środowiskowego potwierdzają, że opieka sprawowana przez p. H. K. nad matką, p. J.G. zaspokaja wszystkie niezbędne potrzeby niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki, jest troskliwa i sprawowana w sposób należyty, całodobowa, w znacznej części związana ze stanem zdrowia matki, wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia przez p. H. K., nawet w niepełnym wymiarze godzin". Z powyższego wynika w sposób niewątpliwy, że sprawowana przez skarżącą opieka stanowi przeszkodę do podjęcia przez nią zatrudnienia, czego nie podważono w toku postępowania dowodami przeciwnymi. Z akt sprawy nie wynika, aby istniały obiektywne przeszkody, np. zdrowotne, które uniemożliwiałyby skarżącej podjęcie zatrudnienia. Przeszkód tych nie może stanowić wiek (55 lat) ani kwalifikacje skarżącej. Nie sposób zatem dopatrzeć się okoliczności, które negowałyby istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Za nieuzasadnione należy uznać zatem twierdzenie organu odwoławczego, który wskazał, że wątpliwym jest, by skarżąca aktualnie była zainteresowana rozpoczęciem aktywności zawodowej. Skarżąca wszak konsekwentnie twierdziła (m.in. w trakcie przesłuchania strony w dniu 14 grudnia 2021 r.), że podjęłaby pracę zawodową, gdyby nie musiała sprawować opieki nad matką, a akta sprawy nie dostarczają podstaw do kwestionowania tego oświadczenia.
Sąd nie podzielił również stanowiska Kolegium, które za podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia uznało również okoliczność, że wymagająca opieki J. G. ma poza skarżącą także troje innych dzieci, które, zdaniem organu odwoławczego, są w równym stopniu, co skarżąca, zobowiązane do opieki nad niepełnosprawną matką.
W niniejszej sprawie nie było bowiem podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia J. G. niezbędnej opieki przez pozostałe osoby zobowiązane względem niej do alimentacji, tj. dwie córki i syna, w sytuacji, gdy to skarżąca pozostaje w pełnej dyspozycji niepełnosprawnej matki, udzielając jej wszechstronnej pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Wielość osób, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną nie daje podstawy do podważania faktu sprawowania opieki przez osobę, która w sposób niejako zinstytucjonalizowany się jej podjęła, rezygnując bądź nie podejmując z tego powodu z aktywności zawodowej i ubiegając się o świadczenie z tego tytułu.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadniczo nie określa, która z osób zobowiązanych alimentacyjnie powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W sytuacji, gdy jedna z nich, która w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę i z tego tytułu zrezygnowała z pracy (bądź nie podejmuje zatrudnienia), ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania jej tego prawa z tego powodu, że są jeszcze inne osoby, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia (por. wyrok NSA z 28 lipca 2022, I OSK 1867/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Ponadto, w razie potrzeby, uwzględniając prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., Kolegium dokładnie poinformuje skarżącą o jej sytuacji prawnej w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego od tego, które pobiera oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Dopiero przedsięwzięcie właściwych czynności procesowych zabezpieczających sytuację skarżącej umożliwi organowi prawidłowe rozpoznanie sprawy jej wniosku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.