II SA/Bd 811/06

II SA/Bd 811/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-11-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Ewa Kruppik-Świetlicka
Grażyna Malinowska-Wasik /sprawozdawca/
Krzysztof Gruszecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 520/07 - Wyrok NSA z 2008-05-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 23 listopada 2006r. sprawy ze skargi Towarzystwa S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Bd 811/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] 2001 r., nr [...] Zarząd Miasta i Gminy S., powołując się na art. 144 ust.1, 145 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r., nr 46 poz. 543) oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] 1999 r. orzekł o ustaleniu od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę B. – właściciela gruntów położonych przy ul. T. stanowiących działki nr [...]opłaty adiacenckiej w wysokości 734.564,00 zł.
W dniu [...] 2003 r. (data pisma) Starosta B. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S.. z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją, uzasadniając go ujawnieniem nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który ją wydał. We wniosku tym Starosta wskazał bowiem, że w dniu [...] 2003 r. do Starostwa wpłynęła opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych dotycząca sporządzonego przez rzeczoznawcę Daniela R. operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Z opinii tej wynika, że operat szacunkowy określający, w celu naliczenia opłaty adiacenckiej, wzrost wartości rynkowej nieruchomości gruntowych położonych w S. spowodowanej wybudowaniem kolektora ściekowego, został sporządzony przez rzeczoznawcę nieprawidłowo – z odstępstwem od przepisów prawa oraz standardów zawodowych i nie może stanowić podstawy do ustalenia opłat adiacenckich na rzecz gminy.
Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej od Skarbu Państwa – właściciela położonych w S. przy ul. [...] wymienionych w decyzji z dnia [...] 2001 r. gruntów. W motywach decyzji organ stwierdził, iż wniosek Starosty B. o wznowienie postępowania wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w S. w dniu [...] 2003 r., zaś wadliwość operatu szacunkowego mająca być nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania podnoszona była przez wnioskodawcę już w skardze z dnia 23 grudnia 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką, a więc w tym czasie była już Staroście znana. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu wymienionego w art. 148 § 1 K.p.a. Organ wskazał również, że ustawodawca nie wymaga, by strona powołująca się na nowe okoliczności faktyczne jako podstawę wznowienia postępowania, dysponowała dowodami potwierdzającymi te okoliczności.
W odwołaniu od powyższej decyzji Starosta Bydgoski podniósł, iż ocena Komisji Arbitrażowej, którą otrzymał w dniu 10 lipca 2003 r. jest nową okolicznością w sprawie. Biorąc pod uwagę zatem, że wniosek o wznowienie postępowania został nadany w Urzędzie Pocztowym w B. w dniu [..] 2003 r., termin do jego złożenia został zachowany. Odwołujący się zakwestionował przy tym działania Burmistrza Miasta i Gminy S., wymagającego od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień, co przyczyniło się do długotrwałego rozpatrywania wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, iż ocena operatu szacunkowego sporządzonego przez Komisję Arbitrażową działającą przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych jest oceną miarodajną. Dopiero taka ocena, a nie subiektywna opinia Starosty B., może stanowić podstawę do uznania, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo i nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. O tym fakcie Starosta B. dowiedział się właśnie z tej opinii doręczonej mu w dniu [...] 2003 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym Towarzystwo S, zarzucając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nieprawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, co przyczyniło się do wadliwości wydanej decyzji. W szczególności organ II instancji błędnie uznał, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania była opinia Komisji Arbitrażowej. Sam Starosta B. stwierdził bowiem, iż podstawę wniosku o wznowienie postępowania upatruje w tym, że operat szacunkowy został sporządzony wadliwie. Mimo obowiązku ponownego merytorycznego zbadania sprawy organ II instancji nie przeprowadził czynności wyjaśniających co do okoliczności wznowienia postępowania, co przekreśliło możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżące Towarzystwo nie zgodziło się ponadto z twierdzeniem organu II instancji, iż negowanie przez Starostę operatu szacunkowego w trakcie postępowania nie może być uznane za ocenę prawidłowości sporządzenia tego dokumentu. Jego zdaniem bowiem, to, że okoliczność wadliwości operatu szacunkowego podnoszona była wyraźnie przez Starostę Bydgoskiego w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej świadczy o pełnej świadomości strony co do istnienia tej okoliczności. Dlatego za błędne i niezgodne z zebranym materiałem dowodowym jest przyjęcie przez organ II instancji, iż dopiero otrzymanie opinii Komisji Arbitrażowej było momentem dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.
Odnosząc się do oświadczenia Starosty B., że jego wniosek o wznowienie postępowania został nadany w dniu [...] 2003 r. i doręczony organowi I instancji w dniu [...] 2003 r., Towarzystwo S. wskazało, iż nawet przyjmując, że miesięczny termin należy liczyć od dnia otrzymania opinii Komisji Arbitrażowej tj. od 10 lipca 2003 r., to także nie został on zachowany. Zgodnie bowiem z art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a więc zakreślony w art. 148 k.p.a. termin upłynął 10 sierpnia 2003 r. W konsekwencji Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, wywodząc, iż Towarzystwu S. nie przysługują prawa strony w postępowaniu o ustalenie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. opłaty adiacenckiej od Starosty B. (a nie jak błędnie podano "dla" Starosty) z tytułu wzrostu wartości gruntów spowodowanej budową kanalizacji sanitarnej. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, SKO wskazało, iż bez wątpienia Starosta stawiał wcześniej zarzuty pod adresem wyceny, jednakże zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano było dotknięte wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a.
Rozpatrując podanie o wznowienie postępowania organ – oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych – winien zbadać, czy zachowano określony w art. 148 § 1 k.p.a. termin do złożenia podania nie oceniając, czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły.
W myśl art. 148 § 1 k.p.a. strona ze skutkiem prawnym może wnieść o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Wniosek z dnia [...] 2003 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Zarządu Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2001 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej Starosta B. oparł na przesłance przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
Termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. w wymienionym przypadku rozpoczyna więc bieg od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o nowej istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej.
We wniosku swym, uzupełnionym pismem z dnia [...] 2004 r., Starosta B. jednoznacznie wskazał, iż nowa okoliczność faktyczna stanowiąca podstawę żądania wznowienia postępowania, to wadliwość sporządzonego przez rzeczoznawcę D. R. operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem kolektora ściekowego, przy czym o okoliczności tej dowiedział się w momencie zapoznania się ze stanowiskiem Komisji Arbitrażowej.
Nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona opinią Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie z dnia 25 maja 2003 r. wadliwość operatu szacunkowego D. R. rzutująca na wyliczenie wartości nieruchomości przed i po realizacji inwestycji jest okolicznością istotną – mogącą mieć wpływ na wysokość nałożonej na Starostę opłaty.
Z akt administracyjnych jednak wynika, co podnoszone jest w skardze, iż konkretne zarzuty dotyczące wskazanego operatu szacunkowego Starosta B. zgłaszał już wcześniej, w rozpoznawanej przez NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy w wyniku jego skargi z dnia 23 grudnia 2002 r. sprawie sygn. SA/Bd 886/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przezeń decyzji Zarządu Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2001 r., wywodząc, że zawarta w nim wycena rzeczoznawcy budzi wątpliwości.
W związku z powyższym wymagało rozważenia, czy termin do złożenia przez Starostę B. wniosku o wznowienie postępowania zaczął biec od otrzymania przezeń opinii Komisji Arbitrażowej negującej operat D. R. jako podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej na rzecz Gminy S., czy też biegł już co najmniej od daty sporządzenia przez Starostę skargi w sprawie SA/Bd 886/03.
W ocenie Sądu trafne jest zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowisko, że wcześniejsze subiektywne odczucia Starosty co do wadliwości operatu szacunkowego znajdujące odzwierciedlenie w skardze do Sądu z 23 grudnia 2002 r. nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż już wówczas automatycznie wiedział, że dokument ten nie może służyć do nałożenia opłaty adiacenckiej. Prawidłowość powyższego rozumowania potwierdza prezentowany w orzecznictwie sądowym, akceptowany przez orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu pogląd, że okoliczności faktyczne wyprowadzane z dokonanej przez stronę czy organ oceny dowodów znanych organowi nie są okolicznościami nowymi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. natomiast w orzecznictwie tym przyjmuje się, iż ujawnienie nowych okoliczności faktycznych może być rezultatem przeprowadzenia dowodów także po wydaniu decyzji, w tym między innymi – wydania opinii (vide m.in. wyroki NSA z 27 października 1998 r. III SA 1165/97, WSA z 13 marca 2004 r. IV SA 3505/02 i SN z 13 stycznia 2000 r. III RN 125/99).
Obiektywna, miarodajna ocena nieprzydatności operatu szacunkowego sporządzonego w trakcie postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej, będącego podstawą wydania w dniu [...] 2001 r. decyzji o ustaleniu takiej opłaty, dokonana została przez Komisję Arbitrażową w przekazanej Staroście B. w lipcu 2003 r. opinii.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie, jako organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych jest w świetle art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) uprawniona do oceny prawidłowości wycen, wartości nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawców w trybie przepisów tej ustawy.
Tak, więc przyjąć należało, że o okoliczności faktycznej istniejącej w dacie wydania decyzji w przedmiocie opłaty – wadliwości operatu strona dowiedziała się z chwilą otrzymania opinii wymienionej Komisji, co miało miejsce w dniu 10 lipca 2003 r.
Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. przy obliczaniu biegu terminu nie uwzględnia się dnia w którym zdarzenie nastąpiło. Tego rodzaju zdarzeniem jest doręczenie Staroście B. opinii.
Z kolei przepis § 3 art. 57 k.p.a. stanowi, że terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca.
W świetle wskazanych przepisów, przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. jednomiesięczny termin do złożenia przez Starostę B. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2001 r. zaczął biec w dniu [...] 2003 r., a upłynął z dniem [...] 2003 r.
Skoro wyekspediowanie wniosku miało miejsce w dniu [...] 2003 r., nastąpiło to z zachowaniem wskazanego wyżej ustawowego terminu.
Chybiony jest w związku z tym zawarty w skardze zarzut, że nawet w razie przyjęcia, iż strona dowiedziała się o okoliczności faktycznej stanowiącej podstawę wznowienia postępowania w dniu [...] 2003 r., to i tak złożyła wniosek o wznowienie z uchybieniem wymaganego terminu.
Wbrew stanowisku skarżącego wydanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie decyzji nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego co do wskazywanej przez Starostę B. podstawy wznowienia postępowania.
Podstawa ta, jak stwierdzono już wyżej, została dokładnie przez stronę określona. Jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji SKO w części przedstawiającej dotychczasowy przebieg postępowania znalazło się, istotnie stwierdzenie, iż okolicznością uzasadniającą wniosek o wznowienie postępowania jest, według strony, opinia Komisji Arbitrażowej, to powyższe stwierdzenie stanowiło tylko powtórzenie niefortunnego fragmentu odwołania, a nie własne stanowisko organu, o czym świadczy fragment końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Odniesienie się zaś SKO w uzasadnieniu decyzji do innego postępowania – dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu od Starosty B. opłaty adiacenckiej – w aspekcie braku zgodności z przepisami sporządzonego operatu nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia skoro się weźmie pod uwagę, że w wymienionym postępowaniu kwestionowano podstawę do obciążenia Starosty jako reprezentanta Skarbu Państwa omawianą opłatą. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzeka w oparciu o materiał zawarty w aktach sprawy i niezależnie od tego jak skarżący zinterpretował uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z akt tych bezsprzecznie zdaniem Sądu wynika, jaka jest treść podstawy zgłoszonego przez Starostę żądania wznowienia postępowania, co ma istotne znaczenie w zakresie badania na kolejnym etapie postępowania, po jego wznowieniu, czy zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Z przedstawionych wyżej względów uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2006 r. odmawiającej wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez stronę ustawowego terminu nie naruszyło prawa, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd na mocy art. 151 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej oddaleniu.
Ustosunkowując się do wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w udzielonej na skargę odpowiedzi stwierdzić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legitymacji Towarzystwa S. do zaskarżenia na podstawie art. 50 § 1 cyt. ustawy decyzji tego organu. Wskazane stowarzyszenie dopuszczone zostało do udziału w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji, a treść statutu, w oparciu o który działa, obejmuje między innymi popieranie wszechstronnego rozwoju Miasta i Gminy S., w tym podejmowanie z własnej inicjatywy i popieranie wszelkich akcji zmierzających do gospodarczego rozwoju Miasta i Gminy, a rozwój ten niewątpliwie po części wiąże się z wpływem środków finansowych, w tym z opłat adiacenckich, które mają rekompensować poczynione przez Gminę na inwestycję w postaci budowy kolektora ściekowego nakłady.
Nadto badanie legitymacji do wniesienia skargi przez podmiot, który przy spełnianiu ustawowych warunków może inicjować postępowanie przed sądem administracyjnym, pociąga za sobą – w przypadku stwierdzenia braku takiej legitymacji – oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie, jak wniosło SKO.