II SA/BD 80/24

II SA/Bd 80/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Koncesje
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 198/25 - Wyrok NSA z 2025-03-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu [...] maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu T. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia O. z siedzibą w M. (dalej określane jako Stowarzyszenie) od decyzji Starosty T. z dnia [...] października 2023 r. znak: [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta T. po rozpatrzeniu wniosku T. K. (dalej określany jako Skarżący) zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2023 r. udzielił mu koncesji Nr [...] na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "M." na pow. [...] ha położonego w miejscowości M., gmina L. na terenie części działki nr [...].
Odwołanie od ww. decyzji złożyło Stowarzyszenie, wskazując, że postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wstrzymało wykonanie decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. sygn. akt [...], przez co obecnie nie ma wykonalnej decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia wymaganej przepisem art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, dalej powoływana jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). Stowarzyszenie zarzuciło również, że zaskarżona decyzja jest nieważna, gdyż wbrew prawidłowej wykładni przepisu art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze zaskarżony akt wydał Starosta T. pomimo, że uprawnionym organem był Marszałek Województwa [...], gdyż łączny obszar rozpoznanego na działce złoża wynosi [...] ha.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 86g ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 cyt. ustawy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 cyt. ustawy, z którego wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, koncesji na podziemne składowanie odpadów oraz koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie SKO odwołanie spełnia wymóg wynikający z art. 86g ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., tj. wskazuje, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień oraz zawiera uzasadnienie. Tym samym odwołanie podmiotowo jak i przedmiotowo jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.) działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż - może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Wydanie decyzji koncesyjnej poprzedza uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dla przedmiotowej decyzji Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] określił warunki korzystania z środowiska. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. sygn. [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wstrzymało wykonanie zaskarżonej do sądu decyzji.
Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wydanie i uzyskanie koncesji dla zaplanowanego zamierzenia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei z art. 86f ust. 6 tej ustawy wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję zawiesza postępowanie w całości albo w części w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 97 § 2 kpa stosuje się odpowiednio. Wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja, jak i postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostały wydane w tym samym dniu, tj. [...] października 2023 r. Niemniej, z uwagi na wniesione odwołanie decyzja Starosty T. nie uzyskała waloru ostateczności. Z kolei rozpatrując je, należało uwzględnić okoliczność wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To doprowadziło z kolei do przekonania, że w związku z niespełnieniem wymogu wynikającego z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydana decyzja udzielająca koncesję nie może ostać się w obrocie prawnym.
Nadto, Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa lub o uchylenie decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Doszło w związku z tym do zbiegu wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze - podanie strony zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i odwołanie. Należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte również w stosunku do decyzji nieostatecznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują jednak kwestii pierwszeństwa w przypadku zbiegu postępowania odwoławczego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadkach złożenia odwołania (w terminie) i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (nieostatecznej), wybór trybu postępowania powinien należeć do strony. Pierwszeństwo ma postępowanie odwoławcze tylko w tych sytuacjach, kiedy strona jasno i jednoznacznie nie opowie się co do trybu postępowania, bądź pozostawi wybór w tym zakresie organowi (zob. wyroki NSA w sprawach II OSK 161/15 i II OSK 632/06).
Pismo Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2021 r. zostało zatytułowane wyraźnie jako "odwołanie" i złożone w trybie art. 129 § 1 kpa (odwoławczym) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W odwołaniu Stowarzyszenia wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został sformułowany alternatywnie. Strona wniosła jednocześnie bowiem o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji - a więc w trybie odwoławczym. Mając na uwadze powyższe, SKO uznało za zasadne rozpatrzenie wniosku w trybie odwoławczym.
Wyjaśnić należy, że zarzuty dotyczące właściwości organu nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym wskazanym w art. 86g ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie ma też podstaw, aby uwzględnić je z urzędu, gdyż przedmiotowe postępowanie zasadnie prowadzone jest przez Starostę T. Wniosek o wydanie koncesji dotyczy obszaru udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie przekraczającego 2 ha. Działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków strzałowych a wydobycie kopaliny ze złoża w roku kalendarzowym nie przekroczy [...] m3. Tym samym zamierzenie inwestycyjne wypełnia kryteria przewidziane w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazujące na właściwość Starosty T.
Z uwagi na powyższe, zgodnie z art. 138 § 2 kpa należało zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który ponownie prowadząc postępowanie, winien je zawiesić.
Sprzeciw od ww. decyzji złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie:
1. art. 7 w zw. z 75 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez brak podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że wydana decyzja udzielająca koncesję nie może ostać się w obrocie prawnym, w związku z czym należało zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który ponownie prowadząc postępowanie, winien je zawiesić, podczas gdy dochodząc do powyższego przekonania, SKO oparło się na tym, że obecnie nie ma wykonalnej decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia wymaganej przepisem art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przy czym SKO wydało postanowienie z dnia [...] października 2023 r. bez de facto podjęcia stosownych czynności zmierzających do ustalenia, na jakiej podstawie zostało wstrzymane wykonanie decyzji, a w szczególności czy Skarżący jakkolwiek wykazał, czy też uzasadnił zasadność tego wstrzymania wykonania;
2. art. 129 § 1 w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez uznanie pisma Stowarzyszenia z [...].11.2023 r. za odwołanie, podczas gdy wniosek taki organ mógłby wyprowadzić jedynie z tytułu pisma, a o rodzaju roszczenia strony rozstrzyga jego treść, a nie tytuł pisma, co organ winien był zweryfikować, wzywając Stowarzyszenie do złożenia stosownych wyjaśnień w wyznaczonym terminie, czego de facto nie uczynił i podjął decyzję w tym przedmiocie w sposób arbitralny oraz z naruszeniem przepisów prawa, w sytuacji gdy brak było podstaw do uznania przez organ pisma strony za odwołanie;
3. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że pismo Stowarzyszenia z [...].11.2023 r. zostało złożone w trybie odwoławczym, co doprowadziło do działania organu sprzecznego z przepisami prawa i zasadami praworządności oraz prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw jako bezzasadny podlegał oddaleniu.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa).
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728).
W świetle powyższego sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa. Tym samym w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 ppsa, status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 611/21).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 kpa.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2023 r. Starosta T. udzielił Skarżącemu koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego. Wcześniej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] Wójt Gminy L. (utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. sygn. akt [...]) ustalił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia wymagane przepisem art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z nim, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, koncesji na podziemne składowanie odpadów oraz koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wstrzymało wykonanie ww. wykonanie decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2023 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. Skoro zatem ww. decyzje stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego nie są aktualnie wykonalne z uwagi na wstrzymanie ich wykonalności, w takiej sytuacji zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania skutkującym koniecznością jej uchylenia. Wydanie decyzji w przedmiocie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego musi być bowiem poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy jest ona wymagana i wstrzymanie jej wykonalności powoduje taki skutek, jakby ona nie obowiązywała w dacie wydania decyzji koncesyjnej.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że mając na uwadze treść pisma Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2023 r. zatytułowanego jaki odwołanie, słusznie zostało ono zakwalifikowane właśnie jako odwołanie. Pośrednio świadczy o tym dodatkowo, że jego autor (Stowarzyszenie) nie kwestionowało rozpatrzenia sprawy właśnie w postępowaniu odwoławczym.
Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać trzeba, że w tym postępowaniu zarówno organ, jak i Sąd, nie byli władni do oceny decyzji w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że sprzeciw był bezzasadny i w oparciu art. 151 w zw. z art. 64b § 1 ppsa podlegał on oddaleniu.