II SA/Bd 8/25

II SA/Bd 8/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1592
art. 14
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2024 r. [...], Starosta I. odmówił [...] sp. z o.o. w [...] (skarżącej spółce) zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielonego decyzją własną organu z [...] lipca 2015 r., nr [...], na działce o numerze ewid. [...] w [...], gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy stan sprawy. Wskazał, że wniosek skarżącej spółki z [...] marca 2020 r. został złożony w związku z art. 42 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej "u.o") i art. 14 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 – dalej "nowelizacja u.o."). Przywołał, że po uzupełnieniu braków formalnych wniosku wszczęte z tego wniosku postępowanie zostało zawieszone na wniosek spółki (postanowienie z 21 sierpnia 2021 r.), które na wniosek spółki z 15 kwietnia 2024 r. Spółka przedłożyła zaktualizowany wniosek o zmianę zezwolenia, uwzględniający zmiany w ilości zbieranych odpadów oraz miejsca i sposoby ich magazynowania; wyjaśniła, że w zw. z powyższym przygotowywany jest operat przeciwpożarowy. Wraz z postanowieniem z 22 kwietnia 2024 r. o podjęciu zawieszonego postępowania organ wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień do wniosku, który pomimo odpowiedzi spółki wciąż pozostawał niekompletny. Organ wskazał, że pełnomocnik spółki w piśmie z 28 maja 2024 r. oświadczył o braku możliwości wykonania wszystkich czynności określonych w wezwaniu, w terminie tam wskazanym, w związku z czym wniósł o ponowne zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na powyższe organ, pismem z 17 czerwca 2024 r., wezwał pełnomocnika skarżącej spółki do złożenia wyjaśnień dotyczących wniosku o zmianę zezwolenia. W odpowiedzi na to pełnomocnik wyjaśnił, że spółka nie jest w stanie ani złożyć, ani też przygotować w tak krótkim terminie oczekiwanych danych, informacji oraz dokumentów, oraz że z tego powodu spółka wniosła o zawieszenie postępowania, którego organ nie rozpatrzył. W reakcji na to pismo organ zapytał spółkę, w jakim terminie strona będzie mogła przedstawić wskazane dokumenty, na co ta odpowiedziała, że nie jest w stanie wskazać żadnego, nawet przybliżonego terminu wykonania czynności. Postanowieniem z 22 lipca 2024 r. Starosta odmówił zawieszenia postępowania (vide: postanowienie tut. Sądu o sygn. II SA/Bd 973/24, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl – przyp. Sądu). Pismem z 6 sierpnia 2024 r. Starosta poinformował spółkę o niezałatwieniu w terminie sprawy z wniosku o zmianę zezwolenia, podając nowy termin załatwienia tej sprawy. Następnie, na podstawie art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. zawiadomiono skarżącą spółkę, że nie zostały spełnione przesłanki świadczące o możliwości zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pouczono o prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów na okoliczność wykazania spełnienia koniecznych przesłanek. Uwzględniając powyższy stan faktyczny Starosta stwierdził, że spółka, zobowiązana z mocy prawa do złożenia wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów do 5 marca 2020 r., pomimo trzyletniego okresu zawieszenia postępowania na jej wniosek, nie zgromadziła kompletu dokumentów niezbędnych do prowadzenia postępowania i nie przedstawiła ich organowi w toku podjętego postępowania, pomimo wezwań w tym zakresie. Spółka nie potrafiła przy tym wskazać nawet przybliżonego terminu, w jakim będzie mogła przedłożyć wymagane dokumenty. Starosta wskazał, że przedłużenie postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia nie leży w interesie społecznym, bowiem działalność spółki bez spełnienia aktualnych wymagań może generować poważne zagrożenia dla środowiska i stanowić nieuzasadnione uprzywilejowanie spółki względem innych podmiotów prowadzących analogiczną działalność.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka podniosła, że nie była w stanie wykonać wezwań organu w określonych w tych wezwaniach terminach. Z uwagi na powyższe spółka wniosła o zawieszenie postępowania, który został załatwiony przez organ odmownie, co z kolei spowodowało naruszenie prawa spółki do czynnego udziału w postępowaniu, zasady pogłębiania zaufania do obywateli, oraz wynikającego z art. 79a obowiązku poinformowania strony o rygorze wydania decyzji negatywnej.
Decyzją z [...] listopada 2024 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji.
W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy, treści art. 14 nowelizacji u.o. oraz wynikających z projektu tej nowelizacji powodów dokonanych zmian legislacyjnych w ustawie o odpadach, SKO podniosło, że tolerowanie przedsiębiorcy, który nie dostosowuje się do obowiązujących rozwiązań prawnych i prowadzi swoją działalność w sposób niezgodny z przepisami prawa oznaczałoby uprzywilejowanie w stosunku do podmiotów prowadzących analogiczną działalność zgodnie z prawem.
W odniesieniu do zarzutów odwołania SKO wskazało, że Starosta uwzględnił pierwszy wniosek o zawieszenie postępowania, z kolei po trzech latach, po podjęciu postępowania, spółka nadal nie potrafiła uzupełnić wniosku zgodnie z wezwaniami, pomimo wystarczającego w ocenie SKO okresu na skompletowanie potrzebnych dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, że określanie terminu do wykonania wymienionych w wezwaniach czynności nie jest przejawem zbytniego rygoryzmu, a wynika bezpośrednio z art. 64 § 2 k.p.a. SKO poparło pogląd organu I instancji co do tego, że przedłużanie przedmiotowego postępowania nie leży w interesie społecznym.
Spółka [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów dotyczących prawidłowości kierowanych do spółki wezwań, oraz że rozpoznając sprawę na podstawie art. 14 nowelizacji u.o. organ jest zobowiązany do wzywania strony o uzupełnienie wniosku, jeżeli wniosek ten nie spełnia któregoś z opisanych w tym przepisie wymogów. Spółka wskazała, że niezłożenie wniosku o podjęcie zawieszonego na jej prośbę postępowania skutkowałoby wygaszeniem dotychczasowego zezwolenia. Podniosła, że organ odwoławczy pominął, iż zakres wezwań sprzed zawieszenia różnił się od tych po podjęciu zawieszonego postępowania, spółka nie mogła zatem w okresie zawieszenia kompletować dokumentów, których wymóg przedłożenia pojawił się dopiero po podjęciu postępowania. Spółka wyraziła też wątpliwość, czy żądane po podjęciu postępowania dane, dokumenty i informacje mogą być kwalifikowane jako braki formalne wniosku. Przywołała, że w związku z niemożliwym do dochowania wskazanym w wezwaniu terminem wykonania tego wezwania wniosła o zawieszenie postępowania, czego organ nieprawidłowo odmówił (spółka z ostrożności procesowej przedstawiła argumentację na rzecz swojego stanowiska o wadliwości postanowienia SKO o uznaniu za niedopuszczalne zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania). Wskazując, że nie kwestionuje zasadności wskazywanych w wezwaniach dokumentów, danych i informacji oczekiwanych przez organ, podkreśliła daleko idące negatywne dla niej skutki odmowy aktualizacji zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponownie rozpoznanie sprawy, a nie kontrola zasadności zarzutów odwołania i nie musi on odnosić się do tych z nich, które dotyczą kwestii niemających istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy.
Na rozprawie w dniu 15 lipca 2025 r. pełnomocnik podtrzymał skargę wskazując jednocześnie, że niniejsza sprawa służy w zasadzie poddaniu kontroli prawidłowości postanowienia organu o odmowie zawieszenia postępowania. Wskazał, że treść wezwań sprzed zawieszenia postępowania i wezwań kierowanych po jego podjęciu różni się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych powodów niż w niej wskazane.
Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] i o odmowie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielonego decyzją organu I instancji z [...] lipca 2015 r., nr [...], na działce o numerze ewid. [...] w [...], gm. [...]. Skarżąca spółka ubiegała się o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku
z obowiązkiem wynikającym z art. 14 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 – dalej "nowelizacja u.o.") w brzmieniu zmienionym przez art. 8 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 września 2019 r.
Przepis ten stanowił, w ust. 1 że posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku:
1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku;
2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
4) proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a ustawy zmienianej w art. 1.
2. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, posiadacz odpadów dołącza:
1) operat przeciwpożarowy, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1;
2) zaświadczenia o niekaralności, o których mowa w art. 42 ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy zmienianej w art. 1;
3) oświadczenie o niekaralności, o którym mowa w art. 42 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1;
4) oświadczenie, że w stosunku do posiadacza odpadów będącego osobą:
a) fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą,
b) prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo wspólnika, prokurenta, członka zarządu lub członka rady nadzorczej tego posiadacza odpadów prowadzącego działalność gospodarczą jako osoba fizyczna
- nie wydano, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 tej ustawy, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł;
5) oświadczenie, że wspólnik, prokurent, członek zarządu lub członek rady nadzorczej posiadacza odpadów nie jest lub nie był wspólnikiem, prokurentem, członkiem rady nadzorczej lub członkiem zarządu innego przedsiębiorcy:
a) w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub
b) któremu wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194 ustawy zmienianej w art. 1, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł
- za naruszenia popełnione w czasie, gdy jest lub był wspólnikiem, prokurentem, członkiem rady nadzorczej lub członkiem zarządu tego innego przedsiębiorcy;
6) postanowienie, o którym mowa w art. 42 ust. 4c ustawy zmienianej w art. 1;
7) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane.
Oświadczenia, o których mowa w ust. 2 pkt 3-5, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 3).
4.Jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa.
5. Do określenia i ustanowienia zabezpieczenia roszczeń stosuje się odpowiednio art. 48a ustawy zmienianej w art. 1.
W myśl ust. 6 art. 14 w razie stwierdzenia, że zabezpieczenie roszczeń nie zostało ustanowione lub zostało ustanowione niezgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 48a ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, w szczególności w wysokości niższej niż wymagana, właściwy organ cofa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1.
W ust. 7 ustawodawca określił wprost zakres przedmiotowej zmiany, mającej na celu realizacje celów ww. nowelizacji. Właściwy organ zmienia decyzje, o których mowa w ust. 1, wskazując:
1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku;
2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
4) wymagania wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów.
W myśl art. 14 ust. 8 ww. nowelizacji ustawy o odpadach, jeżeli właściwy organ odmówi zmiany decyzji, o której mowa w ust. 1, na podstawie art. 41a ust. 4a lub art. 46 ust. 1-1f ustawy zmienianej w art. 1, właściwy organ cofa decyzję, o której mowa w ust. 1.
Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 4 nowelizacji u.o. jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa. Wygaśnięcie decyzji w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 4 nowelizacji u.o. następuje z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja. Nie jest tu wymagane rozstrzygnięcie deklaratoryjne wydawane w oparciu o art. 162 § 1 k.p.a. (vide: postanowienie NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. III OW 126/23; wyrok z 14 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 1896/22 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na przedmiot sporu koncentrujący się na kwestionowanym przez spółkę sposobie procedowania organu w przedmiocie wniosku spółki (kilkukrotne wezwania o uzupełnienia braków wniosku, odmowa powtórnego zawieszenia postępowania w celu umożliwienia spółce skompletowania wymaganej dokumentacji) stwierdzić najpierw należy, że w ukształtowanym orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż o ile ustawodawca wiąże opisany wyżej konkretny skutek nieprzedłożenia w terminie opisanym w art. 14 ust. 1 nowelizacji u.o. wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, wydanego przed nowelizacją i obowiązującego w ww. dacie granicznej, to nie wyłącza on stosowania art. 64 § 2 k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem ("jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania"). W trybie art. 64 § 2 k.p.a. podlegają zatem uzupełnieniu braki wniosku (złożonego na podstawie art. 14 ust. 1 nowelizacji) wynikające zarówno z wymogów podania opisanych w k.p.a., jak i wynikające z niedołączenia do tego wniosku elementów wymienionych w art. 14 ust. 1-3 nowelizacji u.o. (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 1896/22, dostępny jw.). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że art. 64 § 2 k.p.a. służy jedynie do uzupełnienia braków formalnych pisma, a nie jego treści, czyli nie można stosować tego trybu do merytorycznej oceny złożonego wniosku. Instytucja unormowana w tym przepisie odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Tym samym powołanie się na treść art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku. Art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej, a jego stosowanie - w relacji do określonych tym przepisem prawa przesłanek - służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów. W związku z tym też, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu prawa nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza, że ustalenia faktyczne są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Przedmiotowemu trybowi nie podlega ustalanie rzeczywistej treści żądania zawartego w podaniu (wniosku) inicjującym postępowanie, albowiem towarzyszące temu wątpliwości nie są równoznaczne z brakiem istnienia - wymaganego przez art. 63 § 2 k.p.a. - żądania podania (wniosku), a których usunięcie - jeżeli rzeczywiście istnieją - powinno następować w toku postępowania wyjaśniającego (vide: wyrok NSA z 15 października 2024 r., sygn. III OSK 157/23, oraz cytowane tam orzecznictwo dostępny jw.).
W rozpoznawanej sprawie, w reakcji na wniosek Spółki z 5 marca 2020 r., Starosta I. na podstawie art. 64 § 2 wezwał spółkę (wezwanie z 23 marca 2020 r. - k. 42 akt adm.) do usunięcia braków wniosku oraz złożenia wyjaśnień wniosku poprzez:
- dołączenie zaświadczeń o niekaralności M. Ł. i Z. Ł., o których mowa w art. 42 ust. 3a pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, dołączonej do wniosku płyty CD nie da się odtworzyć
- dołączenia operatu przeciwpożarowego dla przetwarzanych odpadów palnych wraz z postanowieniem komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej uzgadniającym ten operat,
- podania największej masy magazynowanych odpadów uwzględniającej masę odpadów powstających w procesie przetwarzania (nieuwzględnionych w pkt 8 wniosku),
- przedstawienia szczegółowego sposobu wyliczania zabezpieczenia roszczeń
z uwzględnieniem stawek zabezpieczenia roszczeń dla odpadów, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 7 lutego 2019 r. w sprawie wysokości stawek zabezpieczenia roszczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 256). Zabezpieczenie roszczeń dotyczy wszystkich magazynowanych odpadów przetwarzanych oraz powstających w wyniku przetworzenia.
Jednoczenia organ wezwał do wyjaśnienia:
- wobec danych wynikających z zezwolenia, czy miejsce przetwarzania znajduje się tylko na działce nr [...], czy również, jak wynika z zezwolenia, na działce nr [...],
- wskazania miejsc gromadzenia odpadów powstałych w wyniku przetwarzania odpadów,
Organ określił termin uzupełnienia wniosku i wyjaśnień na 60 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z analizy akt sprawy wynika, że wezwanie doręczono Spółce 27 marca 2020 r.
15 maja 2020 r. wpłynął do organu wniosek Spółki o przedłużenie terminu uzupełnienia wniosku o kolejne 90 dni z uwagi na stan epidemii. Pismem z 21 maja 2020 r. organ odpowiedział wnioskodawcy, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), który wszedł w życie
1 kwietnia 2020 r. bieg terminów w postępowaniu administracyjnym nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa Sars-CoV-2, terminy o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ww. ustawy, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzr tej ustawy rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy tj. 23 maja 2020 r. Organ wyjaśnił, że wezwanie z 23 marca 2020 r., w którym wyznaczono 60- dniowy termin do usunięcia braków i złożenia wyjaśnień, zostało odebrane 27 marca 2020 r. – 4 dni przed wejściem w życie przepisu . W związku z tym do usunięcia braków i złożenia wyjaśnień zostało jeszcze 56 dni licząc od 23 maja 2020 r. Ponadto organ uwzględniając wniosek Spółki wyznaczył nowy termin na usunięcie braków o kolejne 90 dni licząc od 18 lipca 2020 r.
Z analizy akt sprawy nie wynika, aby w tym terminie wnioskodawca uzupełnił jakiekolwiek braki formalne wniosku. W piśmie z 5 października 2020 r. kolejny raz wniósł natomiast o dalsze przedłużenie terminu uzupełnienia braków wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów o dalsze 120 dni. Uzasadnił, że 6.07.2020 r. w firmie w [...] wybuchł pożar, który strawił dużą część przetworzonych i nieprzetworzonych tworzyw sztucznych, kilka budynków, urządzenia do przetwarzania odpadów i część monitoringu video. Prowadzone postępowania przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, Prokuraturę, Policję i Straż Pożarną, zdaniem Spółki uniemożliwiły uzupełnienie braków formalnych wniosku do czasu ich zakończenia. Pismem z 8 października 2020 r. Starosta uwzględniając wniosek wyznaczył nowy termin uzupełnienia braków formalnych wniosku z 5 marca 2020 r. i złożenia wyjaśnień do 13 lutego 2021 r. pouczając ze nieuzupełnienie braków w ww. terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo złożone w imieniu [...] sp. z o.o. w [...] przez K. B. (wpływ do organu 12 lutego 2021 r.), w którym z powołaniem się na pożar na działce nr [...] wnosi o "uwzględnienie korekty wniosku o zmianę decyzji Starosty [...] – zezwolenia na przetwarzanie odpadów nr [...] z dnia [...].07.2015 r. Do pisma dołączono "ujednoliconą dokumentację wniosku uwzględniającą wszystkie zmiany
Jakie wprowadziliśmy w wyniku pożaru" Jednocześnie poinformowano że działalność polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów jest prowadzona wyłącznie na terenie działki nr [...] (k.55 akt adm.). Do wniosku dołączono operat przeciwpożarowy oraz postanowienie Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z 4 stycznia 2021 r. [...] uzgadniające ten operat pod wskazanymi warunkami. Podkreślić należy że dokumentacja ogranicza się wyłącznie do prowadzenia działalność w zakresie przetwarzania odpadów na działce o nr ewid [...] i stanowi w istocie modyfikację pierwotnego wniosku, do czego żaden z organów orzekających w sprawie się nie odniósł. Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku upłynął w dniu [...] marca 2020 r., a procedura wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie może zmierzać do składania nowego wniosku, czy też jego znaczącej modyfikacji.
Podkreślenia wymaga, że ostatecznie przedłużany kilkukrotnie termin do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego wniosku, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. upłynął dla skarżącej Spółki z dniem 13 lutego 2021 r.
W konsekwencji, obowiązkiem Starosty była na tym etapie jednoznaczna i wnikliwa ocena, czy w zakreślonym terminie zostały uzupełnione wszystkie braki formalne wniosku Spółki złożonego w trybie przepisu art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw ,zgodnie z cytowanym wezwaniem organu z 23 marca 2020 r. O ile wniosek nie spełniał nadal wymogów ww. ustawy, w tym nie zostały uzupełnione wskazane braki formalne, nastąpił z mocy prawa określony przez ustawodawcę skutek prawny – zezwolenie Starosty na przetwarzanie odpadów z [...] lipca 2015 r. (zmienione decyzjami z [...] września 2015 r. i z [...] grudnia 2017 r.) wygasło z mocy prawa (por. art. 14 ust. 4 nowelizacji). W takiej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby kierowanie kolejnych wezwań do uzupełnienia wniosku tym bardziej jego korekty. Nie wynika z akt sprawy ani uzasadnienia decyzji organów podjętych w niniejszej sprawie, aby szczegółowo ustaliły w tym zakresie stan faktyczny sprawy i oceniły zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z wymogami art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie takiej oceny w zastępstwie organów, ale chociażby pobieżna analiza przedłożonych dokumentów w terminie, niezależnie od innych wątpliwości, nie wskazuje na przedłożenie chociażby zaświadczeń o niekaralności M. Ł. i Z. Ł. , o których mowa w art. 42 ust. 3a pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, których dotyczył pkt 1 wezwania do uzupełnienia braków formalnych z 23 marca 2020 r. jak również wypełnienia wymogów art. 14 ustawy zmieniającej dotyczących przedstawienia szczegółowego sposobu wyliczenia zabezpieczenia roszczeń w zakresie uregulowanym w art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej w zw. z art. 48 ustawy o odpadach.
Nie budzi wątpliwości, że celem omawianej nowelizacji i nałożonego przez ustawodawcę dostosowania przez posiadaczy odpadów prowadzonej działalności do nowych wymogów prawa, nie było doprowadzenie do bezwarunkowego umożliwienia kontunuowania działalności na warunkach uzyskanych wcześniej zezwoleń, jak zdaje się zakładać skarżąca Spółka i organy (w szczególności organ I instancji). Omawiany przepis dla umożliwienia korzystania z uprzedniego zezwolenia nakładał bowiem obowiązek dostosowania działalności w bardzo konkretnym zakresie i określał ostateczny termin na złożenie wniosku który wskazywał na wypełnienie wszystkich warunkach do 5 marca 2020 r. Przedsiębiorca miał czas na podjęcie decyzji i ewentualne dostosowanie do nowych wymogów od wejścia w życie nowelizacji. Złożenie przez skarżącą spółkę w ostatnim dniu terminu i to wniosku niekompletnego zawierającego braki formalne w istotnych wymogach ustawy nie zwalnia Spółki od odpowiedzialności z tym związanej i konsekwencji prawnych. Każdy posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, (...) był obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując określone dane.
Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy oraz dokumentów uzupełnionych w toku postępowania sądowego należy zważyć, że w dacie wejścia w życie przedmiotowych przepisów nowelizujących Spółka dysponowała decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2015 r. (zmienianą decyzjami z [...] września 2015 r. -rozszerzenie prowadzenia działalności na działki nr [...] w [...]) i z [...] grudnia 2017 r. (przedłużenie daty obowiązywania zezwolenia do [...] lipca 2025 r.) udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów na dwóch obszarze dwóch działek ewidencyjnych tj. nr [...] w [...]. Nie budzi zatem wątpliwość, że istota celu regulacji polega na spełnienie nowych warunkach i dostosowanie ich co do całego terenu prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów.
Ocenie organów podlega zatem to czy dla tego zezwolenia w całości odnosi się zgłoszony wniosek o zmianę tego zezwolenia w trybie przepisów art. 14 ww. ustawy nowelizującej w dacie złożenia tego wniosku (ostatni dzień terminu ustawowego). Jeśli nie, to jakie są tego konsekwencje prawne w niniejszej sprawie. Przy czym z przepisów prawa nie wynika, aby dla tej zmiany wymagana była zgoda innych podmiotów. Jest to bowiem odrębna procedura zmiany warunków zezwolenia ustanowiona dla doprowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu czy zbieraniu odpadów do wymogów bezpieczeństwa i ochrony przyrody, w szczególności odpowiedzialność przedsiębiorcy związanej m.in. z konsekwencjami niezapewnienia warunków przeciwpożarowych.
W tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, że już po upływie ww. terminu Starosta nadal i to kilkukrotnie kierował do Spółki w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwania do uzupełnienia m.in. braków formalnych wniosku przy czym nie wskazywał o który wniosek chodzi. I tak pismem z 18 lutego 2021 r. (k. 111 akt adm.) organ wezwał spółkę do:
- dołączenia zaświadczeń o niekaralności M.Ł. i Z.Ł. ,, o których mowa w art. 42 ust. 4a pkt 1 lit. b u.o. ze wskazaniem że dołączone uprzednio wystawione 5 lipca 2019 r. są już nieaktualne (na płycie CD) co odbiega od treści uprzedniego wezwania i nie wynika z akt sprawy (brak uprzednich zaświadczeń)
- wskazania pojemności worków big-bag i pojemników, w których są magazynowane odpady powstające w wyniku przetwarzania odpadów,
- podania miejsc magazynowania odpadów powstających w wyniku przetwarzania odpadów, w odniesieniu do załączonego planu sytuacyjnego
- przedstawienia wyliczenia zabezpieczenia roszczeń z uwzględnieniem odpadów powstających w procesie przetwarzania.
Po przedłożeniu odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta ponownie wezwał spółkę do usunięcia braków wniosku (wezwanie z [...] marca 2021 r., k. 123 akt adm.), poprzez:
- doprecyzowanie załączonego planu sytuacyjnego niespójnego z operatem przeciwpożarowym w zakresie lokalizacji terenu objętego opracowaniem
- wskazanie właściwego sposobu i miejsca składowania odpadów, spójnego z operatem przeciwpożarowym,
- wskazanie największej masy magazynowanych odpadów uwzględniającej masę odpadów powstających w procesie przetwarzania, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w pom. magazynowym,
- wskazanie całkowitej pojemności (Mg) dla miejsca magazynowania odpadów powstających w wyniku przetwarzania,
- przedstawienie szczegółowego sposobu wyliczenia zabezpieczenia roszczeń z uwzględnieniem odpadów powstających w procesie przetwarzania, po doprecyzowaniu miejsc magazynowania odpadów, również wynikających z operatu przeciwpożarowego.
Analiza treści tych wezwań potwierdza, że wniosek Spółki z 5 marca 2020 r. po pierwsze nie odpowiadał treści ustawowych wymogów tego wniosku określonych w art. 14 ustawy nowelizującej , a nadto że w ustalonym przez organ terminie (kilkukrotnie przedłużanym) braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione. Szczegółowej analizy w tym zakresie brak w uzasadnieniach decyzji zarówno Starosty, jak i Wojewody, co być może jest wynikiem okoliczności, że pismem z 12 kwietnia 2021 r. [...] Starosta I., z powołaniem się wyłącznie na art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił jednak, że: "na wniosek [...] sp. z o.o. wszczęto postępowanie w sprawie wydania decyzji zmieniającej zezwolenie na przetwarzanie odpadów, które zostało udzielone decyzją Starosty [...] [...] z [...] lipca 2015 r. (...) Przetwarzania odpadów prowadzone jest na dz. nr [...] w [...] 41 gm. [...]." Tym samym organ nie wskazał wprost, że wszczął postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia konkretnie i wyłącznie w trybie art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, ma to wszakże w sprawie kardynalne znaczenie. Brak jest bowiem podstawy prawnej do łączenia tego szczególnego trybu zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, któremu ustawodawca nadał odrębny istotny charakter, do ewentualnych dalszych wniosków o zmianę zezwoleń w innym trybie. Tych wątpliwości nie ma możliwości wyjaśnić w sprawie bowiem organy nie wypowiedziały się w tej kwestii jednoznacznie.
Ponownie podkreślić należy, że z uwagi na cel i charakter wprowadzonej obligatoryjnej procedury zmiany (dostosowania uprzednich zezwoleń) do nowych wymogów także w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, i uregulowania kwestii zabezpieczania prowadzących przedmiotowa działalność, nie można tej procedury wykładać dowolnie. Organy winny uwzględnić wagę dla kwestii ochrony środowiska i zabezpieczenia roszczeń w przypadku znanych powszechnie okoliczności pożarów w takich instalacjach obowiązki podmiotów posiadających zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. I tak ustawodawca w ust. 4 art. 14 ww. ustawy jednoznacznie określił skutki prawne niedochowania złożenia spornego wniosku spełniającego łącznie wprost określone warunki. Jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa.
Ponadto, co istotne, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, do określenia
i ustanowienia zabezpieczenia roszczeń stosuje się odpowiednio art. 48a ustawy zmienianej w art. 1 (ust. 5). Z kolei jak już wskazano, w myśl ust. 6 art. 14 w razie stwierdzenia, że zabezpieczenie roszczeń nie zostało ustanowione lub zostało ustanowione niezgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 48a ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, w szczególności w wysokości niższej niż wymagana, właściwy organ cofa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1.
Powyższe okoliczności miały zatem bezwzględne pierwszeństwo w niniejszej sprawie przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej przedmiotowym (i tylko tym) wnioskiem o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Z kolei nawet w sytuacji, gdyby okazało się, że organ błędnej wszczął postępowanie administracyjne, mimo okoliczności, że wniosek nie spełniał wszystkich wymogów ustawowych nawet mimo wezwania do usunięcia jego braków formalnych, to właściwym rozstrzygnięciem organu administracji byłoby wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy zmieniającej.
Starosta nie dopełnił jednak obowiązku szczegółowej weryfikacji wniosku we wskazanym wyżej zakresie ani przed wszczęciem postepowania, ani na dalszym jego etapie. Czyni to w istocie decyzję wydaną [...] października 2024 r. o odmowie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów z [...] lipca 2015 r. - z co najmniej przedwczesną. Została ona wydana bowiem z istotnym naruszeniem zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie może uchylić się od oceny Sądu w zakresie zgodności z przepisami postępowania administracyjnego także dalsze działanie Starosty, które budzi co najmniej uzasadnione wątpliwości co do jego zgodności z przepisami prawa procesowego, z uwagi na przedmiot tego postępowania.
Niezwłocznie bowiem po zawiadomieniu Spółki o wszczęciu postępowania i ponownym wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku, w tym częściowo w zakresie analogicznym jak przy pierwotnym wezwaniu m.in. w zakresie zabezpieczenia – podaniem z 19 kwietnia 2021 r. – spółka wniosła o zawieszenie postępowania, na podstawi art. 98 § 1 k.p.a., w związku z brakiem możliwości pełnego dostosowania działalności do zaktualizowanych wymogów (podniesiono, że spółkę doświadczyły kłopoty finansowe i utrudnienia związane z epidemią Covid-19), w szczególności w zakresie finansowym – zabezpieczenia roszczeń. Ponadto zgodnie z operatem PPOŻ należy dostosować budynek na potrzeby produkcyjne i magazynowe, zgodnie z wymogami przepisów budowlanych.
Starosta postanowieniem z 21 kwietnia 2021 r. (k. 155 akt adm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie, na podstawie ww. przepisu, również nie wskazując, żeby postępowanie toczyło się w trybie art. 14 ustawy nowelizującej z 2018 r. Niezależnie od powyższego, działanie organu administracji publicznej w tym zakresie, w ocenie Sądu budzi uzasadnione wątpliwości w świetle wykładni przepisów materialnoprawnych ustawy o odpadach oraz o zmianie tej ustawy, jak również wprost art. 98 § 1 k.p.a. Przepis ten nie stanowi bowiem obligatoryjnej podstawy zawieszenia postępowania na wniosek strony, wiec uwzględniać winien między innymi charakter i istotę przedmiotowego postępowania, jak również ocenę organu czy zawieszenie nie zagraża interesowi społecznemu. W niniejszej sprawie zawieszenie postępowania przez Starostę z podanych przez niego przyczyn, bez wątpienia skutkowało przedłużaniem prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności o szczególnie wrażliwym z uwagi na kwestie ochrony środowiska charakterze i zagrożeniach, bez dostosowania tej działalności do obowiązujących przepisów. Mimo tego, że ustawodawca ustanowił termin ostateczny do 5 marca 2020 r. do złożenia wniosku spełniającego już wszystkie wymogi, w tym zakresie zabezpieczenia roszczeń i ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu na szczególnie negatywną ocenę w okolicznościach tej sprawy zasługuje to, że Starosta I. akceptował zawieszenie postępowania przez okres niemal trzech lat (zatem maksymalny okres określony k.p.a.). Postępowania zostało bowiem podjęte dopiero postanowieniem organu I instancji z 22 kwietnia 2024 r. na wniosek Spółki z 15 kwietnia 2024 r., do którego załączyła ona kolejną korektę dokumentacji (spółka wskazała, że wymuszają to zmiany wymogów przeciwpożarowych). W kolejnym wezwaniu (z 23 kwietnia 2024 r., uzupełnione pismem z 25 kwietnia 2024 r. – k. 208 i 218 akt adm.) organ zobowiązał spółkę do:
- przedłożenia zgody stron postępowania na zmianę zezwolenia,
- dostarczenia oświadczenia, czy przetwarzane odpady to odpady komunalne lub pochodzące z przetwarzania odpadów komunalnych,
- dołączenia aktualnych zaświadczeń o niekaralności,
- wskazania rodzajów odpadów, które utracą status odpadów, jeżeli jest to przewidywane,
- dostarczenia uaktualnionego operatu przeciwpożarowego,
- przedstawienia wyliczenia największych mas odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie we wskazanych magazynach,
- podania powierzchni wskazanego magazynu i wyjaśnienia nieścisłości w korekcie dokumentacji dot. masy odpadów powstałych w wyniku przetwarzania odpadów.
Po uzyskaniu odpowiedzi od spółki organ ponownie wezwał (wezwania z 3 i 17 czerwca 2024 r., k. 291 i 303 akt adm. ) o:
- przedstawienie wykazu ilościowego regranulatu wytworzonego w wyniku prowadzonego procesu przetwarzania odpadów we wskazanym okresie,
- dostarczenie zgody stron postępowania na zmianę zezwolenia: właściciela działki [...] i dzierżawców terenu,
- dołączenie aktualnych zaświadczeń o niekaralności,
- dołączenie uzgodnienia operatu przeciwpożarowego.
W reakcji na to wezwanie pełnomocnik spółki podniósł, że nie jest w stanie w przewidzianym w wezwaniu czasie (do 30 czerwca 2024 r.) przedłożyć żądanych informacji, dokumentów i wyjaśnień. Pełnomocnik zwrócił też uwagę na złożony 28 maja 2024 r., wciąż nierozpoznany wniosek o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi organ – w piśmie z 25 czerwca 2024 r. (k. 314 akt adm.) – zwrócił się o wskazanie orientacyjnego terminu, w którym spółka będzie mogła przedstawić wskazane dokumenty i informacje. W piśmie z 17 lipca 2024 r. pełnomocnik wskazał, że takiego terminu nie jest w stanie wskazać. Wobec powyższego organ wydał utrzymane zaskarżonym rozstrzygnięciem postanowienie o odmowie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Przywołana wyżej treść wezwań kierowanych do strony wskazuje na to, że w trybie art. 64 § 2 k.p.a. od spółki domagano się nie tylko uzupełniania braków wniosku podlegających uzupełnieniu w tym trybie zgodnie z przytoczonym wcześniej stanowiskiem orzecznictwa, ale również wezwania te obejmowały kwestie niedające się zakwalifikować jako braki formalne podania. Brakami wniosku, które mogły zostać uzupełnione na wezwanie organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. były na pewno te, które wynikają z art. 14 nowelizacji u.o. W wezwaniach kierowanych do spółki da się chociażby wyodrębnić dokumenty lub informacje opisane w art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 1 pkt 1 - 4 nowelizacji u.o. Wezwania obejmowały jednak również kwestie dotyczącej merytorycznej oceny wniosku (wskazanie miejsc magazynowania odpadów, doprecyzowanie nieścisłości przedłożonej dokumentacji). Postępowanie wyjaśniające obejmujące merytoryczne aspekty wniosku może być prowadzone jedynie na podstawie wniosku formalnie kompletnego. Tryb z art. 64 § 2 k.p.a. nie służy zaś ustalaniu stanu faktycznego sprawy.
Mając to na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji całkowicie pominęły wytkniętą wyżej kwestię charakteru wystosowywanych do spółki wezwań. Nie da się ani z decyzji I instancji, ani decyzji zaskarżonej wysnuć wniosku, które z pozostających braków stanowiły podstawę do wydania decyzji o odmowie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Nie poddaje się zatem kontroli sądowej zasadnicza przesłanka powziętych rozstrzygnięć. Uchybienie to ma tym istotniejsze znaczenie, że w toku postępowania wezwania były kierowane do spółki wielokrotnie, i często dotyczyły kwestii, które stanowiły przedmiot wezwań wcześniejszych. Nie pozostawały one też co do zasady bez odpowiedzi spółki (dopiero na ostatnie wezwanie spółka nie udzieliła merytorycznej odpowiedzi, wskazując, że nie jest w stanie jej przygotować we wskazanym terminie). Spółka kilkukrotnie przedkładała dokumenty mające w jej założeniu uzupełnić braki, o które wzywano. Organy obu instancji nie wyjaśniły, jakie braki pozostają nieuzupełnione, dlaczego informacje przekazywane organowi w odpowiedzi na wezwania są niewystarczające, czy też jaka jest w ogóle podstawa prawna tych wezwań.
W powiązaniu z powyższym wytknąć należy organom, że do porządku przeszły nad okolicznością kilkukrotnej modyfikacji wniosku przez stronę, zaistniałą jeszcze przed zawieszeniem postępowania. Jak słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 25 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 1926/23 (dostępny jw.), że skoro wszczęcie postępowania określonego w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o. następuje na wniosek indywidualnego podmiotu, to wyłącznie wnioskodawca jest dysponentem wniosku i to on określa przedmiot zgłaszanego żądania, do organu należy natomiast ocena, czy złożony wniosek spełnia wymogi określone przepisami prawa. W niniejszej sprawie spółka zmodyfikowała wniosek, co wynika z pisma z 1 lutego 2021 r. oraz jego załączników (k. 54 akt adm.). W tej sytuacji podstawową kwestią wymagającą rozważenia organu pozostaje, czy postępowanie z wniosku pierwotnego, złożonego 5 marca 2020 r., oparte jest jeszcze o warunkującą możliwość jego prowadzenia podstawę w postaci istnienia w obrocie prawnym dotychczasowego zezwolenia, o którego zmianę ubiega się spółka. W wyroku z dnia 9 maja 2022 r. o sygn. IV SA/Wa 1817/21 (dostępny jw.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że w sytuacji, gdy w trakcie prowadzonego postępowania wyjdą na jaw okoliczności, które mogą wskazywać na podstawy wygaśnięcia dotychczasowego zezwolenia, organ prowadzący postępowanie winien zawiesić postępowanie z urzędu w celu ustalenia, czy zezwolenie pozostaje jeszcze w obrocie prawnym. Należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 14 ust. 4 nowelizacji u.o. niezłożenie wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, skutkuje wygaśnięciem dotychczasowego zezwolenia. Modyfikacja złożonego wniosku, w zależności od skali wprowadzonych zmian, może oznaczać, że w istocie strona złożyła nowy wniosek (w terminie po 5 marca 2020 r.), co z kolei aktualizowałoby skutek z art. 14 ust. 4 nowelizacji po upływie terminu do uzupełnienia braków wniosku pierwotnego. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nie pochylił się nad tym problemem, przyjmując automatycznie, że każda kolejna "korekta" wniosku nie stanowi takiej modyfikacji żądania, która w istocie oznacza nowe żądanie. Nie rozważyły, czy na skutek zaistniałego na terenie przedsiębiorcy zdarzenia (pożar) modyfikacji uległ model prowadzenia działalności związanej z przetwórstwem odpadów, który wymaga uzyskania nowego zezwolenia, a nie zmiany zezwolenia dotychczasowego.
Jak nadmieniono, spółka wskazywała, że korekty te wymuszone są zmianą okoliczności faktycznych towarzyszących prowadzonej działalności (pożar). Pamiętać zatem należy, że każda decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na uregulowanie których była nakierowana (za P. Sołtysiak "Materialnoprawne wygaśniecie decyzji i proceduralne stwierdzenia wygaśnięcia jej mocy obowiązującej" Roczniki Administracji i Prawa nr XVI(1) z. 239-251). Uwagi te, co oczywiste, odnoszą się również do dotychczasowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W reakcji na przedłożoną "korektę" oraz wskazane jej powody, organ winien zatem również rozważyć, czy zezwolenie, o którego zmianę ubiegała się spółka we wniosku z 5 marca 2020 r., może wciąż regulować ukształtowany tą decyzją stosunek materialnoprawny.
Złożenie korekty stanowiącej nowy wniosek o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów powoduje, że postępowanie z wniosku pierwotnego, którego braków nie uzupełniono, winno podlegać zakończeniu poprzez pozostawienie go bez rozpoznania. To z mocy prawa powodowałoby skutek w postaci wygaśnięcia dotychczasowej decyzji o zezwoleniu (art. 14 ust. 4 nowelizacji u.o.), a postępowanie z nowego wniosku o zmianę ("korekty") podlegałoby w tej sytuacji umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Brak byłoby w obrocie prawnym decyzji, o której zmianę ubiega się wnioskodawca.
Całość powyższych okoliczności powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz rozstrzygnięcie I instancji podjęte zostało w warunkach niewyjaśnienia zasadniczych okoliczności sprawy (zakresu wniosku, jego tożsamości po zmianach z wnioskiem pierwotnym) czym naruszono reguły postępowania dowodowego wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadnienia obu decyzji nie spełniają również wymogu prawidłowego wyłożenia okoliczności faktycznych i prawnych stojących za takim a nie innym rozstrzygnięciem sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.), albowiem nie wyjaśniono, jakie braki i z czego wynikające nie zostały przez spółkę uzupełnione. Z uwagi na sposób rozstrzygnięcia sprawy (odmowa zmiany decyzji) mowa może być przy tym tylko o brakach niedających się zakwalifikować jako braki formalne podania. Odmowa zmiany decyzji jest rozstrzygnięciem co do istoty i może być skutkiem tylko merytorycznego rozpoznania wniosku. Jak wskazano wcześniej, nieuzupełnione braki formalne wniosku o zmianę dotychczasowego zezwolenia, wynikające również z art. 14 ust. 1 i 2 nowelizacji u.o., obligowałyby organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W ocenie Sądu nieuzasadnione względami procesowymi było zawieszenie postępowania z wniosku spółki. Postępowanie z wniosku z 5 marca 2020 r. winno zostać dokończone zgodnie z rygorami wynikającymi z art. 64 § 2 k.p.a., z podaniem w uzasadnieniu podstaw wezwań i braków wniosku, których spółka nie uzupełniła. Zawieszenie to było też sprzeczne z ratio legis art. 14 nowelizacji u.o., zmierzającego do szybkiej aktualizacji zezwoleń wydanych dla podmiotów prowadzących działalność w zakresie gospodarowania odpadami, tak by dostosować tę działalność do nowych wymogów środowiskowych i bezpieczeństwa (w tym ochrony przeciwpożarowej – vide: uzasadnienie do projektu nowelizacji u.o., druk sejmowy Sejmu VIII kadencji nr 2661). To na podmiocie prowadzącym działalność w zakresie magazynowania lub przetwarzania odpadów, a więc podmiocie profesjonalnym, spoczywała odpowiedzialność za terminowe skompletowanie wymaganej w świetle art. 14 nowelizacji u.o. dokumentacji, a w przypadku pozostających braków –uzupełnienie ich w terminie wynikającym z wezwania. Sąd z urzędu posiada wiedzę, że nie jest niespotykane w postępowaniach o zmianę zezwolenia w trybie art. 14 ust. 1 nowelizacji u.o. zawieszanie postępowań w celu umożliwienia stronie skompletowania i przedłożenia wymaganej dokumentacji. Zawieszenie postępowania nie może być jednak postrzegane jako alternatywa dla środka procesowego w postaci przedłużenia terminu do uzupełnienia braku formalnego podania, zwłaszcza w sprawach, których wynik nie jest obojętny dla szeroko rozumianego interesu społecznego. Nie powinno budzić wątpliwości, że w interesie społecznym pozostaje jak najszybsze doprowadzenie działalności związanej ze zbieraniem lub przetwarzaniem odpadów do stanu zgodnego z obowiązującymi wymogami środowiskowymi. Zagrożenie interesu społecznego jest zresztą przesłanką negatywną dla zawieszenia postępowania na wniosek strony, co wynika z art. 98 § 1 k.p.a. ("organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu"). W niniejszej sprawie postępowanie z wniosku spółki pozostawało zawieszone przez 3 lata (sic!), co budzi poważne wątpliwości co do tego, czy intencją wnioskodawcy było rzeczywiście skompletowanie wymaganej dokumentacji i temu służyć miało zawieszenie postępowania. Nie da się w tym miejscu też nie dostrzec, że wniosek o zmianę zezwolenia został złożony w ostatnim dniu terminu (5 marca 2020 r., ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 1 września 2018 r.), a wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania złożono dopiero w obliczu rychłego upływu terminu opisanego w art. 98 § 2 k.p.a. ("jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane").
Z powyższych powodów Sąd za prawidłową uznał odmowę zawieszenia postępowania (postanowienie z [...] lipca 2024 r., nr [...]) co kwestionuje spółka w skardze. Skorzystanie z tego instrumentu procesowego, i to kolejny raz, stanowiłoby jego nadużycie w kontekście celu instytucji opisanej w art. 14 ustawy nowelizującej u.o.
Skarga okazała się zasadna w zakresie, w jakim zarzucono organom niewyjaśnienie podstaw kierowanych do spółki wezwań oraz tego, jaki braki pozostają nieuzupełnione. Z uwagi na przemilczenie tej kwestii przez organy obu instancji przedwczesnym byłoby na tym etapie postępowania przesądzanie tego, czy w istocie w sprawie spółka nie uzupełniła braków, o które była wzywana, a ponadto czy prawidłowym było rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji o odmowie zmiany zezwolenia.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania w kwocie 1000 zł obejmującej wpis sądowy (200 zł), opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego zgodnie z dyspozycją § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z2023 r. poz. 1935 ze zm.).