II SA/Bd 799/22

II SA/Bd 799/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
II OSK 2227/23 - Wyrok NSA z 2024-09-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w I. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi.
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e:
W dniu 20 lipca 2017 roku Gmina Inowrocław reprezentowana przez kierownika Referatu Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska wystąpiła do Wójta Gminy Inowrocław z wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z wyposażeniem, infrastrukturą, wagą, ogrodzeniem i niezbędnym wyposażeniem, pomieszczeniem edukacyjnym, punktem napraw (przygotowania do ponownego użycia), punktem wymiany rzeczy używanych i instalacjami do edukacji ekologicznej na terenie części działki nr [...] w miejscowości K., obręb S. , gm. I..
20 lipca 2017 r. Wójt Inowrocławia pismem nr ZP.6733.13.2017, zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ww. punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, któremu w ww. przedmiocie
Ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego przeprowadzona przez organ I instancji wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), dalej zwaną: "u.p.z.p." i wymaga ustalenia, w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wójt Gminy Inowrocław decyzją z dnia 5 września 2017 r., ustalił dla Gminy Inowrocław lokalizację inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych na terenie części działki nr [...] w miejscowości K..
Od tej decyzji odwołanie złożyli J. i W. B..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy rozpatrując wniesione odwołanie, decyzją z dnia 17 listopada 2017 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy nie wykazał, jakie znaczenie będzie miało planowane przedsięwzięcie, to znaczy, czy ma ono charakter lokalny, ponadlokalny czy metropolitalny. Organ odwoławczy wskazał nadto, że wydanie decyzji poprzedzone powinno być wyznaczeniem obszaru oddziaływania tej inwestycji na mapie o odpowiedniej skali w celu ustalenia kręgu podmiotów będących stronami w tym postępowaniu.
Wójt Gminy Inowrocław w dniu 19 stycznia 2018 r. ponownie wydał decyzję dotyczącą lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie ww. Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych.
Decyzję tę zaskarżyło przez złożenie odwołania Stowarzyszenie Nasze Prawo z siedzibą w Inowrocławiu dopuszczone do udziału w postępowaniu postanowieniem organu I instancji z dnia 15.09.2019 r. oraz J. i W. B..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając ją za zgodną z prawem.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej: "u.g.n.", że planowana inwestycja mieści się w katalogu celów publicznych, a wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odpowiada wymogom u.p.z.p. W ocenie organu odwolawczego, kwalifikacja przedsięwzięcia, wykonana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 71), dotycząca planowanej inwestycji wskazuje, że przedmiotowe zamierzenie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie Nasze Prawo domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez ponownego przeprowadzenia postępowania uzgadniającego w trybie art. 53 ust.4 u.p.z.p. Zarzucono też, że decyzje obu instancji naruszają dyspozycję art. 107 kpa, ponieważ nie zawierają uzasadnienia prawnego ani też nie odnoszą się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, a nadto nie uwzględniają, że planowana inwestycja sąsiaduje z obiektem wpisanym do rejestru zabytków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Bd 570/18, uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 11 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej: "kpa", poprzez brak ustosunkowanie się organu odwoławczego do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy. Uznano, że zarzut strony naruszenia art. 72 ust 1 pkt 3 w związku z art. 71 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018r. poz.2204 ze zm.), poprzez brak wezwania wnioskodawcy o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonego przedsięwzięcia (pomimo, że planowana inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko) ma charakter merytoryczny i wymaga pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia. Wytknięto też, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wysuniętych zarzutów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r., uchyliło decyzję Wójta Inowrocławia z dnia 19 stycznia 2018 r., wskazując, że organ I instancji winien uwzględnić stanowisko zajęte w ww. wyroku.
Wójt Gminy Inowrocław decyzją pierwszoinstancyjną - w przedmiotowej sprawie - z dnia 27 maja 2020 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył w całości postępowanie znak: ZP.6733.13.2017 w sprawie wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych na terenie części działki nr [...] w miejscowości K., gmina I..
Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji – po przytoczeniu ww. stanu faktycznego - oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Wnioskiem z dnia 16 marca 2020 r. inspektora ds. gospodarki odpadami w Urzędzie Gminy Inowrocław, działającego w imieniu Gminy Inowrocław wniesiono o umorzenie postępowania dot. udzielenia decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczętego na podstawie wniosku z dnia 20 lipca 2017 r. Pismem znak: ZP.6733.13.2017 z dnia 23 marca 2010 r. zawiadomiono przez obwieszczenia, jak i komunikaty oraz strony postępowania na piśmie o wniesieniu wniosku o umorzenie.
Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, organ administracji publicznej umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe.
Od powyższej decyzji Prokuratur Rejonowy w Inowrocławiu na podstawie art. 184 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 157 § 1 kpa wniósł sprzeciw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że 17.03.2020 r., do Wójta Gminy Inowrocław wpłynął wniosek o umorzenie postępowania, który uwzględniono ww. decyzją z 27.05.2020 r., która nie została zaskarżona. Wyjaśniono, że w międzyczasie, tj. przed uprawomocnieniem się ww. wyroku WSA w Bydgoszczy, Gmina Inowrocław wystąpiła do Wójta Gminy Inowrocław z wnioskiem dotyczącym tożsamej inwestycji, przy przyjęciu, że nie stanowi ona celu publicznego. Decyzją z dnia 15.05.2019 r. nr ZP.6730.56.2019 Wójt Gminy Inowrocław uwzględnił wniosek ustalając warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu.
Wywodzono, że zgodnie z art. 2 pkt. 5 u.p.z.p., inwestycją celu publicznego są działania stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., a jej art. 6 pkt 3 stanowi, że celami publicznymi są m.in. "budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do (...) odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania". Zarzucono, że w wydawanych w tych sprawach decyzjach organ bliżej nie uzasadnił przyjęcia trybu procedowania z art. 4 ust. 2 pkt 1) lub 2) u.p.z.p. Wskazano, że w wydanym w sprawie wyroku WSA w Bydgoszczy przyjął, że przedmiotowej inwestycji dotyczy art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (vide również: wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.08.2020r. sygn. IV SA/Wa 243/20).
Wskazano, że w tej sytuacji zaskarżoną decyzję uznać należy za wydaną z rażącym naruszeniem prawa - zmierzającym do obejścia ww. przepisów u.p.z.p., poprzez faktyczne prowadzenie na podstawie tożsamych wniosków Gminy, jednocześnie dwóch postępowań dotyczących tej samej inwestycji, która winna być zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego.
Nadmieniono, że w dniu 31.12.2021 r. tut. Prokuratura wystąpiła z analogicznym sprzeciwem dot. drugiej z decyzji. Organ odstąpił od możliwości zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek Gminy z 2019 r. (ust. 97 § 1 pkt 4 kpa), w celu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie charakteru inwestycji, której dotyczył pierwotny wniosek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r., na podstawie art. 158 § 1 oraz art.156 § 1 pkt 2 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Inowrocław z dnia 27 maja 2020 r., nr: ZP.6733.13.2017.
Powyższe rozstrzygnięcie – po przytoczeniu dotychczasowego, wskazanego powyżej stanu faktycznego – organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:
W dniu 17 marca 2020 r., Gmina Inowrocław wycofała swój wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wnioskując jednocześnie o umorzenie postępowania, a Wójt Gminy Inowrocław decyzją z dnia 27 maja 2020 r., nr: ZP.6733.13.2017 umorzył przedmiotowe postępowanie, decyzja stała się ostateczna.
Decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji podlegającej weryfikacji.
Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okolicznością jest tożsamość przedsięwzięć jakie stały się przedmiotami postępowań o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy, wyżej opisanych.
Wniosek z 20.07.2017 r., nosi tytuł: "Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla inwestycji polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z wyposażeniem, infrastrukturą, wagą, ogrodzeniem i niezbędnym wyposażeniem, pomieszczeniem edukacyjnym, punktem napraw (przygotowania do ponownego użycia), punktem wymiany rzeczy używanych i instalacjami do edukacji ekologicznej na działce nr ewide[...], w miejscowości K., w obrębie S. , gmina I.."
Natomiast decyzja z dnia 15 maja 2019 r., nr: ZP.6730.56.2019, została wydana na podstawie wniosku, który dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z wyposażeniem, infrastrukturą, wagą, ogrodzeniem i niezbędnym wyposażeniem, pomieszczeniem edukacyjnym, punktem wymiany rzeczy używanych i mini-instalacjami alternatywnych źródeł energii do edukacji sozologicznej na działce nr ewide[...], w miejscowości K., w obrębie S. , gmina I..
W piśmie przewodnim Wójt Gminy Inowrocław wskazał, że pierwotnie Gmina Inowrocław planowała wykonanie inwestycji wraz z prowadzeniem odzysku odpadów, w związku z powyższym chciała uzyskać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie wnioskodawca złożył nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która nie obejmuje odzysku odpadów a poprzestaje wyłącznie na ich zbieraniu.
Zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n., celem publicznym jest "budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania".
W myśl art. 3 ust. 1 pkt 14 i pkt 30 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699), zwanej dalej: "ustawą o odpadach", ilekroć w ustawie jest mowa o odzysku - rozumie się przez to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Przez unieszkodliwianiu odpadów - rozumie się proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii.
W ramach planowanej inwestycji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ I instancji podkreślił, że mamy do czynienia tylko ze zbieraniem odpadów a zgodnie z definicją ustawową art. 3 ust. 1 pkt 34 – przez zbieranie odpadów - rozumie się przez to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.
Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczył inwestycji polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, m. in. z punktem napraw (przygotowania do ponownego użycia) na działce nr ewide[...], w miejscowości K., w obrębie S. , gmina I.. Również w treści decyzji z 19 stycznia 2018 r., ZP.6733.13.2017, zaznaczono w punkcie 2 podpunkt 3) iż "dopuszcza się zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku lub części istniejącego budynku dla realizacji punktu napraw i przygotowania do ponownego użycia." Natomiast decyzja o -ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z dnia 15 maja 2019 r. ZP.6730.56.2019, w swym zakresie pomijała wymieniony punkt napraw (przygotowania do ponownego użycia).
Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 22, ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie mowa o przygotowaniu do ponownego użycia - rozumie się przez to odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania.
Zatem inwestycja będąca przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 15 maja 2019 r. ZP.6730.56.2019, nie jest tożsamą z inwestycją będącą przedmiotem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zakończonego decyzją z dnia 27 maja 2020 r., nr: ZP.6733.13.2017 o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania argumentu zawartego w sprzeciwie Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu za słuszny.
Ponadto zwrócić należy uwagę, że badana decyzja z dnia 27 maja 2020 r., nr: ZP.6733.13.2017, została wydana na podstawie wniosku Gminy Inowrocław z dnia 16 marca 2020 r., o umorzenie przedmiotowego postępowania.
Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.
Od powyższej decyzji skargę złożyła J. B. oraz Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu.
Skarżąca J. B. zaskarżając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1, art. 53 § 1, art. 54 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), całości ww. decyzję, wniosła o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Inowrocław z dnia 15 maja 2019 r. znak ZP.6730.56.2019, oraz o obciążenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy kosztami sądowymi, zarzucając zaskarżonej decyzji na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., naruszenie art. 6-16 kpa, art. 107 kpa oraz art. 6 pkt 3 u.g.n., art. 50 u.p.z.p.
W uzasadnienia skargi wynika, że zarzucono, Wójtowi Gminy Inowrocław wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji, o jaką wnosił ten sam inwestor w zakresie inwestycji celu publicznego, ponieważ faktyczny zakres inwestycji i jej cel jest tożsamy z inwestycją celu publicznego. Wywodzono, że drobne zmiany w nazewnictwie nie mogą stanowić o tym, że jest to inna inwestycja.
Zarzucono, że organ odwoławczy nie wyjaśnił szczegółowo, dlaczego uznał różność inwestycji i nie rozpoznał sprawy w kontekście przepisów art. 5 kodeksu cywilnego.
Wywodzono, że takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Stwierdzono, że przy faktycznej jedności inwestora i organu wydającego decyzję organ odwoławczy powinien zbadać i wyjaśnić, czy złożenie wniosku o wydanie warunków zabudowy zamiast lokalizacji inwestycji celu publicznego nie miało charakteru obejścia prawa.
Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu zaskarżając na podstawie art. 50 § 1, 52 § 1, 53 § 3 i 54 § 1 p.p.s.a., ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2022 r., wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, zarzucając jej obrazę art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której w następstwie umorzenia postępowania przez Wójta Gminy Inowrocław doszło do rażącego naruszenia prawa , tj. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 61 § 2 kpa i doprowadzenia do obejścia prawa i toczenia się dwóch postępowań dotyczących tożsamej inwestycji.
W uzasadnieniu skargi po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego, stwierdzono, że doszło do obejścia prawa. Wywodzono, że organ, który z urzędu posiadał wiedzę o biegu postępowania administracyjnego dotyczącego pierwszego z wniosków, kolejny wniosek winien był potraktować co najwyżej jako modyfikację pierwszego wniosku, dołączając go do toczącego sie już postępowania i wzywając wnioskodawcę do sprecyzowania stanowiska. W ocenie skarżącego, w zaistniałej sytuacji doszło do toczenia się równolegle dwóch postępowań administracyjnych obejmujących ten sam zakres.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skargi okazały się niezasadne.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skutkiem wniesienia sprzeciwu Prokuratora od decyzji Wójta Gminy Inowrocław z dnia 27 maja 2020 r. i domagania się stwierdzenia jej nieważności, został zainicjowany jeden ze szczególnych trybów postępowania administracyjnego weryfikacji decyzji ostatecznej w kierunku oceny, czy nie została ona wydana z kwalifikowaną wadą prawną, skutkującą stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Prokurator swój sprzeciw oparł na art. 156 § 1 pkt 2 kpa, odnoszącym się do sytuacji wydania decyzji (o umorzeniu postępowania z dnia 27 maja 2020 r.), bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Problem ten został przez organ odwoławczy została oceniony niewadliwie, choć uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego jest lakoniczne, co jednak nie wpływa na trafność rozstrzygnięcia.
Analizę przedmiotowego zagadnienia należy zacząć od podstawowej uwagi, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, musi być poprzedzone wykazaniem, że wydano orzeczenie bez podstawy prawnej lub doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub postępowania w sposób rażący. Poza sporem pozostało, że przedmiotem rozważań organu odwoławczego nie było zagadnienie wydania decyzji bez podstawy prawnej, lecz kwestia wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie bowiem decyzja umarzająca postępowanie nie została wydana bez podstawy prawnej, czego też nie kwestionował Prokurator w sprzeciwie. Należy uznać, że analizowana decyzja z dnia 27 maja 2020 r., została wydana w oparciu o istniejącą i adekwatną do zastosowania w sprawie umorzenia postępowania, podstawę w postaci art. 105 § 1 kpa.
Przepis art. 105 kpa, stanowi, że - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1) oraz, że - organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2). Umorzenie postępowania zostało poprzedzone wydaniem decyzji z dnia 15 maja 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku Gminy Inowrocław dla inwestycji polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych bez ich odzysku. Inwestycja ta różniła się więc od inwestycji z wniosku z 20.07.2017 r., który przewidywał odzysk odpadów, oraz nie określał - z tej przyczyny - tej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Ponadto decyzja uwzględniająca ten nowy wniosek udzielała warunków zabudowy, a nie stanowiła o inwestycji celu publicznego. W tych warunkach wniosek o umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem z 20.07.2017 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z ich odzyskiem, miał formalne oparcie w przepisie art. 105 kpa, albowiem Gmina skorzystała z możliwości cofnięcia wniosku, jaką daje ww. przepis, co czyniło postępowanie bezprzedmiotowym. Decyzja o umorzeniu postępowania zapadła więc z odpowiednią do zaistniałej sytuacji podstawą prawną. Zagadnienie sporne w sprawie dotyczyło natomiast kwestii, czy umarzając postępowanie organ I instancji nie naruszył art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 61 § 2 kpa w sposób rażący, co zarzucał Prokurator oraz art. 6-16 kpa, art. 107 kpa oraz art. 6 pkt 3 u.g.n., art. 50 u.p.z.p., co zarzucała skarżąca.
W ocenie Sądu do takiej sytuacji nie doszło, ponieważ jak słusznie ocenił to organ odwoławczy, inwestycja z wniosku z 20.07.2017 r. oraz inwestycja z wniosku z 21.03.2019 r., nie były tymi samymi przedsięwzięciami. Co prawda organ odwoławczy błędnie uznał, że inwestycja z wniosku z 21.03.2019 r., nie była inwestycją celu publicznego, to jednak nie zmienia to faktu, że oba przedsięwzięcia nie były tożsame. Były to niewątpliwie zamierzeniami podobnymi, dotyczącymi inwestycji celu publicznego i tej samej działki, lecz różniły się istotnym elementem, który, jak już stwierdzono określał inwestycję z wniosku z 21.03.2019 r., uboższą o zamierzenie przetwarzania odpadów, które przewidywała inwestycja z wniosku z 20.07.2017 r. Przepisy planistyczne pozwalały na ubieganie się o lokalizację różnych inwestycji celu publicznego przez tego samego wnioskodawcę wobec tej samej działki. Przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p., stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W orzecznictwie przyjęto, że wniosek o różne inwestycje może pochodzić od jednego wnioskodawcy, który może ubiegać się jednocześnie o dwie różne inwestycje oraz, że przepis ten ma zastosowanie również do wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: - z 30.06.2016 r., sygn. akt II OSK 461/15; - z 15.06.2012 r. sygn. akt II OSK 1683/10; - z 10.12.2008 r. sygn. akt II OSK 1566/07). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 19.04.2018 r., sygn. akt II SA/Ke 58/19,: "Należy również wyrazić pogląd, że z zestawienia treści art. 52 i 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu wynika, że ustawodawca nie wprowadził ograniczenia co do możliwości wydania wielu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do tego samego terenu. Oznacza to, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzje o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu), mogą być wydawane dla wielu podmiotów. Co więcej, nie ma przeszkód, aby ten sam wnioskodawca, na rzecz którego wydana została decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego bądź warunki zabudowy, mógł uzyskać kolejną decyzję, lecz dotyczącą innego zamierzenia inwestycyjnego. Ustawa nie wymaga także, aby wnioskodawca (inwestor) na etapie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (o warunki zabudowy) i rozstrzygania sprawy w tym przedmiocie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem /por. A. Plucińska-Filipowicz /red./, Wierzbowski Marek /red./, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. Opublikowano: LEX/el. 2018). Takie samo stanowisko wynika też z wyroku NSA z dnia 30.06.2016 r., sygn. akt II OSK 461/15 oraz wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28.07.2020 r., sygn. akt II SA/Bk 10/20.
Jak już wskazano, obie analizowane inwestycje różniły się do co zakresu przedsięwzięcia i dlatego nie można było uznać że są tożsame. Jedynie w przypadku ich tożsamości zachodziłaby przeszkoda prawna do możliwości orzekania (lecz nie toczenia się dwóch odrębnych postępowań), co do tych dwóch inwestycji.
Fakt, że omawiane inwestycje nie były tożsame przyznał w sposób pośredni zresztą w swej skardze Prokurator, który jakkolwiek z jednej strony twierdził, że obie inwestycje są tożsame, to jednak równocześnie wskazał, że kolejny wniosek organ winien był potraktować jako modyfikację pierwszego wniosku.
Odnosząc się do tego zarzutu, należy stwierdzić, że wnioskodawca jako strona postępowania w sytuacji chęci realizacji odmiennego zamierzenia inwestycyjnego od tego, który był objęty jego pierwszym wnioskiem, ma dwa uprawnienia. Po pierwsze, może, tak jak wskazuje na taką możliwość Prokurator, zmodyfikować wcześniej złożony wniosek, a po drugie, może skorzystać z możliwości, jaką daje art. 105 § 2 kpa i cofnąć swój pierwotny wniosek, by proces dotyczył jedynie drugiego wniosku, który w istocie będzie w takiej sytuacji treściowo zmodyfikowanym wnioskiem, w stosunku do pierwszego. Wybór tego typu działań procesowych rzecz jasna należy do wnioskodawcy, który kieruje się w takich sytuacjach zazwyczaj regulacjami prawa w kontekście międzyczasowym. Dlatego też nie można czynić organowi I instancji zarzutu, że nie potraktował drugiego wniosku z 21.03.2019 r., jako modyfikacji wniosku pierwotnego z 20.07.2017 r., skoro wnioskodawca wyraźnie w swym piśmie procesowym z 16.03.2020 r., wyartykułował, że wycofuje wniosek i wnosi o umorzenie postępowania tyczącego się wniosku z 20.07.2017 r.
Inną natomiast kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie błędnej oceny przez organy obu instancji charakteru nowego wniosku Gminy Inowrocław z 16.03.2020 r. i skutków wskazanej wadliwości dla przedmiotowej sprawy.
Organy obu instancji przyjęły, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy z 16.03.2020 r., nie dotyczy inwestycji celu publicznego z tego tylko powodu, że nie zawiera wskazania, iż planowany Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych będzie dysponował punktem napraw (przygotowania do ponownego użycia) odpadów, a więc punktem odzysku odpadów.
Jest to stanowisko błędne. Przepis art. 6 pkt 3 u.g.n., na który powołuje się organ odwoławczy by wykazać, że brak odzysku odpadów przesądza o tym, że inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, wymienia poszczególne rodzaje przedsięwzięć, w tym odzysk i unieszkodliwianie odpadów, na zasadzie alternatywy rozłącznej. Innymi słowy lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga taka inwestycja, która (w przypadku braku planu miejscowego), realizuje jeden z celów objętych art. 6 u.g.n i ma znaczenie co najmniej lokalne (gminne).(vide: wyrok WSA w Warszawie z 14.09.2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1224/22).
Celami publicznymi w rozumieniu w rozumieniu ww. przepisu są: budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Zgodnie z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2020.1439) art. 3 ust. 1 - utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązków zadań własnych gminy oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6: gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: 5) zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady; 6) tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży. Art. 3 ust. 2b ww. ustawy - Gmina jest obowiązana utworzyć co najmniej jeden stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami. Zatem inwestycja określona nowym wnioskiem z 21.03.2019 r. stanowi inwestycję celu publicznego. Zresztą wystarczającą podstawą do uznanie tego faktu jest art. 6 pkt 4 u.g.n., który stanowi, że budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - stanowi cel publiczny. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 7.08.2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/20).
Błędne zakwalifikowanie wniosku z 21.03.2019 r., poprzez uznanie, że nie dotyczy on inwestycji celu publicznego i skutkiem tego wydanie decyzji z 15.05.2019 r., z naruszeniem art. 6 pkt 4 u.g.n. oraz art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, choć wskutek tego doszło do niezgodnego z prawem uchylenia się organów od wypełnienia wytycznych wynikających z wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Bd 570/18. Wyeliminowanie jednak omawianego naruszenia prawa jest możliwe w ramach postępowania nadzwyczajnego mającego na celu wzruszenie decyzji Wójta Inowrocławia z 15.05.2019 r.
Reasumując, skargę Prokuratora należy uznać za niezasadną, albowiem naruszenie prawa nie polegało na złamaniu normy art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 61 § 2 kpa, lecz norm art. 6 pkt 4 u.g.n. oraz art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które miało jednak miejsce w innym postępowaniu niż kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie. Jakkolwiek sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, jednak ma obowiązek rozstrzygać jedynie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zarzucane przez Prokuratora obejścia prawa nie polegało na toczeniu się dwóch postępowań dotyczących tożsamej inwestycji, ponieważ jak już to wyjaśniono, analizowane inwestycje różniły się. Na marginesie należy zauważyć, że równoległe toczenie się twóch tożsamych postępowań, nie wywołuje ujemnych skutków prawnych na gruncie przepisów kpa, lecz skutki takie zachodzą dopiero w sytuacji wydania dwóch orzeczeń tyczących się tożsamej sprawy. Dokonania analizy, czy doszło do obejścia prawa będzie przedmiotem rozważań organu w sytuacji toczenia się ewentualnego postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji Wójta Inowrocławia z 15.05.2019 r.
Z tych samych przyczyn nie można uznać skargi J. B. za zasadną, skoro twierdzi ona o tożsamości obu analizowanych inwestycji. Nie można zgodzić się też z jej zarzutem, że organ odwoławczy nie wyjaśnił szczegółowo, dlaczego uznał różność inwestycji i nie rozpoznał sprawy w kontekście przepisów art. 5 kodeksu cywilnego. Wbrew ww. zarzutom, organ odwoławczy wyjaśnił, że obie inwestycje nie są tożsame z uwagi na fakt, iż późniejsza inwestycja (z wniosku z 21.03.2019 r.), nie zawierała zamierzenia odzysku odpadów. Natomiast art. 5 kodeksu cywilnego nie ma zastosowania ani w postępowania administracyjnym, ani w postępowaniu sądowo administracyjnym.
W świetle powyższego zaszły przesłanki do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.