II SA/BD 793/22

II SA/Bd 793/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu F. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływana jako kpa) po rozpoznaniu odwołań Prokuratora Prokuratury Rejonowej T. w T., K. W. i N. G. od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...] lipca 2021 r. N. G. zwróciła się do Wójta Gminy Ł. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] czerwca 2018 r., dotyczącą przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "[...]". W piśmie wskazano, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką nieruchomości, na którą w sposób znaczny oddziałuje przedsięwzięcie, dla którego wydana została ww. decyzja. Podniesiono, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony [...] grudnia 2017 r., przy orzekaniu należało więc uwzględnić przepisy obowiązujące na dzień złożenia wniosku. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach innych niż wnioskodawca konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną przedmiotowego postępowania powinni być właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawczyni swój interes prawny w postępowaniu wywiodła z własności nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nieruchomość ta wprawdzie nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, jednakże znajduje się w obszarze znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia. Praca w zakładzie prowadzona jest przez 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu. Emitowany hałas nie dość, że jest słyszalny, to jest bardzo uciążliwy - utrudnia normalne korzystanie z nieruchomości, a pracujące maszyny są słyszalne nawet przy zamkniętych oknach. Wnioskodawczyni zarzuciła, że organ I instancji w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie dokonał jakiejkolwiek analizy kręgu stron postępowania, a ponadto nie ocenił informacji wskazanych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia.
Pismem z [...] czerwca 2021 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] czerwca 2021 r. złożyła również K. W.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy Ł. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...].
Pismem z dnia [...] marca 2022 r. do postępowania wstąpił prokurator Prokuratury Rejonowej T. w T.
Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że po ponownej analizie dokumentów ustalił, iż nie zaistniała wskazana we wnioskach przesłanka do wznowienia postępowania. Organ, ustalając zakres stron, kierował się informacjami zawartymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia przedłożonej wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez inwestora. Z tego dokumentu wynika, że planowana inwestycja miała nie spowodować ponadnormatywnych emisji, których rozprzestrzenianie się mogłoby oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. Zgodnie z załącznikiem graficznym przedłożonym do wniosku o wydanie decyzji obszar oddziaływania inwestycji mieścić się miał w granicach działki objętej wnioskiem. W związku z tym organ uznał za strony postępowania wyłącznie inwestora oraz właścicieli działek bezpośrednio przylegających do działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja.
Od decyzji odwołał się Prokurator Prokuratury Rejonowej T. w T., zarzucać jej naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 4 kpa polegające na jego zastosowaniu jako podstawy decyzji o zakończeniu postępowania o wznowienie oraz rażące naruszenie przepisu art. 149 § 2 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich istotnych dowodów w sprawie co do zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Od decyzji odwołały się także N. G. i K. W.
Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Zgodnie z przepisem art. 149 § 1 kpa postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 kpa. Organ I instancji w ogóle nie przeprowadził czynności mających na celu ustalenie, czy wnioskodawczyniom winien był przysługiwać status stron w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2018 r. Aby to zrobić, należałoby w pierwszej kolejności ustalić datę wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to z faktu, że treść przepisu art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej zmieniała się w ostatnich latach, a przed 1 stycznia 2018 r. ww. ustawa w ogóle milczała na temat tego, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wnioskodawczynie twierdzą, że postępowanie to zostało wszczęte w grudniu 2017 r., co jednak wydaje się nie znajdować potwierdzenia w aktach sprawy. Na wniosku z [...] grudnia 2017 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach widnieje bowiem prezentata Urzędu Gminy w Ł. z datą wpływu wniosku [...] stycznia 2018 r., a zgodnie z przepisem art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Powołanie się przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na ustalenia zawarte w kacie informacyjnej przedsięwzięcia co do obszaru oddziaływania inwestycji jest niewystarczające, skoro osoby mogące mieć przymiot stron postępowania wyraźnie kwestionują owe ustalenia. Co więcej, przedstawiają one dowód w postaci wyników pomiaru hałasu, który potraktować należało jako prywatną opinię biegłego. W takiej sytuacji zadaniem organu było przeanalizowanie prawidłowości stanowiska inwestora co do zakresu oddziaływania przedsięwzięcia, przede wszystkim w zakresie hałasu, a tym samym co do kręgu stron postępowania administracyjnego Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji winien zweryfikować zatem poprawność twierdzenia inwestora zawartego w karcie informacyjnej przedsięwzięcia odnośnie zakresu oddziaływania inwestycji, aby na tej podstawie ustalić, czy wnioskodawczyniom należy przyznać status strony, biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące na dzień wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt winien również uzupełnić akta sprawy o dokumenty potwierdzające prawo własności wnioskodawczyń do działek, które wskazały one we wnioskach o wznowienie postępowania administracyjnego. Aby bowiem oceniać status strony, wykazać należy, że danym osobom przysługuje określone prawo, jak twierdzą wnioskodawczynie, jest to prawo własności do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji. Istotne jest przy tym, aby prawo własności przysługiwało na dzień wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji winien ponadto uzupełnić akta o kartę zawierającą wykaz stron postępowania, albowiem dokumentu takiego w aktach nie ma, a decyzja została wysłana "według rozdzielnika".
SKO zwróciło ponadto uwagę na to, że mapka załączona do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest nieczytelna, nie sposób z niej odczytać numerów działek ewidencyjnych. Postępowanie nie powinno było być prowadzone na podstawie takiego dokumentu.
Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.
Sprzeciw od ww. decyzji złożyła F. sp. z o.o. w O., zarzucając jej naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji władny był wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie wobec uznania, że całe wznowione postępowanie jest bezprzedmiotowe; 2) art. 12 § 1 kpa poprzez brak realizacji obowiązku działania przez organ odwoławczy wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy co prowadzi do bezzasadnego przedłużania przedmiotowego postępowania, w związku ze skierowaniem sprawy do ponownego postępowania przed organem I instancji;
3) względnie przy uznaniu niedopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji na mocy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 kpa zarzucono naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 kpa poprzez lakoniczne wskazanie, z jakich przyczyn nie został zastosowany przepis art. 136 kpa w zakresie nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 kpa, bowiem postępowanie prowadzone przez organ I instancji mogło zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, zaś organ odwoławczy nie wykazał, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia się organu odwoławczego od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i nadużycia upoważnienia do wydania decyzji kasatoryjnej.
Mając na względzie wskazane zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.
Sprzeciw był zasadny, aczkolwiek nie wszystkie jego zarzuty należało uznać za słuszne.
W myśl art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa).
Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 kpa, musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 kpa, ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 kpa) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 kpa możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 kpa, powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów kpa, jak chociażby: wynikającą z art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania (tak słusznie np. wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, LEX nr 1448237). Art. 138 § 2 kpa winien być wykładany łącznie z art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa. Tylko zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 kpa (tak wyrok WSA w Opolu z 4.07.2013 r., II SA/Op 139/13, LEX nr 1348364).
Reasumując, organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady powstałe na etapie postępowania przed organem I instancji można podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i art. 136 kpa) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (wyrok WSA w Warszawie z 12.02.2013 r., II SA/Wa 1819/12, LEX nr 1324125).
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy był władny uzupełnić postępowanie dowodowe w celu ustalenia w pierwszej kolejności tego, czy wnioskodawczyniom przysługiwał status stron w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2018 r., oraz kiedy zostało wszczęte postępowanie zakończone tą decyzją. Zweryfikowanie poprawności twierdzenia inwestora zawartego w karcie informacyjnej przedsięwzięcia odnośnie zakresu oddziaływania inwestycji w celu ustalenia, czy wnioskodawczyniom należy przyznać status strony, winno nastąpić w postępowaniu odwoławczym, nie wiązało to się bowiem ze znacznym zakresem postępowania, a mogło spowodować istotne przyspieszenie postępowania. Zakres niezbędnego, celem wyjaśnienia tych okoliczności, postępowania wyjaśniającego nie był znaczny i organ II instancji był władny we własnym zakresie poczynić ustalenia w tej kwestii.
Dodatkowo należy podkreślić, że organ odwoławczy w ogóle zaniechał uzasadnienia konieczności zastosowania art. 138 § 2 kpa, a który to przepis wskazał jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje również jakiegokolwiek wyjaśnienia niezastosowania art. 136 § 1 kpa.
W związku z powyższym zasadne były zarzuty wymienione w pkt 2 i 3 sprzeciwu. Nie był natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 kpa, ponieważ nie było możliwe ewentualne umorzenie postępowania bez uprzedniego ustalenia, czy wnioskodawczyniom przysługiwał przymiot stron postępowania.
Mając na uwadze powyższe, należało na podstawie 151a § 1 ppsa orzec jak w sentencji.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.