II SA/Bd 788/24

II SA/Bd 788/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 98a ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. S. kwotę 4137 (cztery tysiące sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L. S., zwanego dalej: "stroną" lub "skarżącym" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2024 r., w przedmiocie opłaty adiacenckiej, którą wydano w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] 2022 r. nr [...] Burmistrz K. ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: działek nr [...], położonych w miejscowości K., obręb [...] dla których Sąd Rejonowy w I. prowadzi księgę wieczystą KW [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na dokonany, na wniosek skarżącego, decyzją Burmistrza K. z dnia [...] 2021 r. nr [...] (która stała się ostateczna w dniu [...] 2021 r.) podział stanowiącej własność skarżącego nieruchomości oznaczanej w ewid. gruntów nr [...] o pow. [...] ha, polegający na wydzieleniu z tej nieruchomości – działek o nr [...] Nieruchomość ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] 2019 r. i znajduje się na obszarze oznaczonym w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr [...] i 37/13) oraz jako teren dróg wewnętrznych i teren drogi dojazdowej (działki nr [...] i 37/16). Organ powołał się na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, określającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, oraz na sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego F. R., na zlecenie organu, operat szacunkowy z dnia [...] 2021 r. (uwzględniający częściowo uwagi strony do uprzednio sporządzonego w sprawie przez ww. rzeczoznawcę operatu szacunkowego z dnia [...] 2021 r.) określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości w stanie na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na kwotę [...]zł, a w stanie na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna na kwotę [...]zł. Organ wskazał, że do wyceny nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przyjmując do porównania z utworzonego zbioru nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale trzy nieruchomości najbardziej podobne.
Na skutek złożenia odwołania od ww. decyzji przez skarżącego, który zakwestionował prawidłowość operatu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2022 r nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy oparł się na sporządzonym operacie, uznając go za prawidłowy.
Na skutek wniesienia skargi od ww. decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Bd 482/22, uchylił zaskarżoną decyzję.
W motywach rozstrzygnięcia WSA w Bydgoszczy wskazano, że oparcie się przez organ na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji z obowiązku oceny jego wiarygodności. Stwierdzono, że jakkolwiek ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, to jednak w zakresie kompetencji organu pozostaje ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zwiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku.
Zwrócono uwagę na fakt, że skarżący zarzucił w odwołaniu, iż w sprawie niezgodnie z art. 98 ust. 1b zdanie trzecie ugn została ustalona wartość nieruchomości po podziale, poprzez zsumowanie wartość wszystkich działek powstałych po dokonaniu podziału nieruchomości, a nie tylko tych które spełniając kryterium samodzielnego zagospodarowania. W tym zakresie skarżący podkreślał, że wydzielone jako drogi wewnętrzne i dojazdowe działki nr [...] nie spełniając kryterium samodzielnego zagospodarowania z uwagi na ich mikroskopijną powierzchnię i wydzielenie jako fragmentu drogi. Stwierdzono, że odniesienie się przez organ do tego zarzutu, w istocie wiązało się z dokonaniem jedynie wykładni przepisu art. 98 ust. 1b zdanie trzecie ugn, co niewątpliwi należy do kompetencji organu administracji i w związku z tym nie może być uznane za materię objętą wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Zwrócono też uwagę na okoliczność, że niezależnie od ww. zarzutu, skarżący odnośnie wydzielonych działek drogowych (dróg wewnętrznych) podniósł również zarzut ich nieprawidłowej wyceny, z uwagi na zastosowanie do wyceny tych działek § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM, co skutkowało przyjęciem przez rzeczoznawcę, że wartość 1m2 działek niespełniających kryterium samodzielnego zagospodarowania, pozostała taka sama jak wartość 1m2 nieruchomości przed podziałem. Również do tego zarzutu nie odniósł się organ odwoławczy, pomimo że dotyczył on jedynie kwestii możliwości zastosowania przepisu § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM do określenia wartości działek gruntu wydzielonych na podstawie decyzji podziałowej pod drogi wewnętrzne i dojazdowe
Powyżej wskazane uchybienia organu stanowiły w ocenie WSA w Bydgoszczy naruszenie przepisów określonych w art. 6, art. 7, art. 8. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na upływ terminu ważności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, decyzją z dnia [...] 2023 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz K. decyzją z dnia [...] 2024 r., na podstawie art. 98a ust. 1-lb, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ugn, uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Kujawsko - Pomorskiego, z dnia [...] 2021 r., poz. [...]), orzekł o:
1/ ustaleniu dla skarżącego opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...], położonych w m. K., obręb [...], dla których Sąd Rejonowy w I. prowadzi księgę wieczystą KW [...], w wysokości [...] zł;
2/ umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek o nr ew. [...] położonych w m. K., obręb 4.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, rzeczoznawca majątkowy F. R. sporządził operat szacunkowy z dnia [...] 2023r., z którego wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...],- złotych, a po podziale na [...],-złotych, wzrost zatem wyniósł [...],- złotych.
W dniu [...] 2023 r., strona złożyła uwagi do ww. operatu szacunkowego, wskazując, że powierzchnia działki numer [...], przed podziałem wynosiła [...] ha, a rzeczoznawca błędnie przyjął w operacie jej powierzchnię jako [...].
W odpowiedzi na zastrzeżenia strony biegły pismem z dnia [...].2023 r. poinformował, że podniesione przez stronę uwagi do operatu szacunkowego sprowadzają się do przyjęcia nieprawidłowej wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem określonej przez biegłego w wysokości [...] zł. Konsekwencją uznania części nieruchomości jako niemożliwej do samodzielnego zagospodarowania jest wykluczenie z sumy wartości dla stanu po podziale nieruchomości działek nr [...] o łącznej pow. [...] ha. W ocenie biegłego powoduje to zmianę wielkości przedmiotu wyceny dla obu stanów nieruchomości. Nie jest możliwe, jak wskazał rzeczoznawca majątkowy, przyjęcie dla stanu przed podziałem wielkości nieruchomości o pow. [...] ha, a dla stanu po podziale sumy działek o łącznej pow. [...] ha. Nie zostałaby zachowana w takim przypadku poprawność metodologiczna sporządzonego operatu szacunkowego. Ponadto rzeczoznawca wskazał, że przedmiot wyceny przed podziałem jak i po podziale powinien być tożsamy.
Tym samym, jak wyjaśnił biegły, dokonując sporządzenia nowego operatu szacunkowego dokonał ponownego określenia wartości dla obu stanów nieruchomości - przed i po podziale z uwzględnieniem pomniejszenia stanu przed podziałem o wielkość powierzchni działek niemożliwych do samodzielnego zagospodarowania.
W dalszym toku postępowania skarżący podtrzymał swe zarzuty wobec operatu, a rzeczoznawca podtrzymał swe dotychczasowe wyjaśnienia.
Organ przytoczył wskazany przez rzeczoznawcę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 806/17, zgodnie z którym "opłata adiacencką jest pochodną wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Przedmiot wyceny przed podziałem jak i po podziale powinien być tożsamy. Wartość nieruchomości po podziale (w niniejszej sprawie działek nr: [...J/2, [...J/3, [...J/4, [..J/5, [...J/6, [..J/7, [...J/8, [...J/9 i[...Jll), czyli bez uwzględnienia działek nr [...J/l i [...J/10, nie korelowałaby z wartością nieruchomości sprzed podziału, gdyby przyjąć, że do jej określenia powierzchnia tych dwóch działek zostałaby uwzględniona. Wynik porównania tych wartości nie oddawałby rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości przed i po podziale. "
W ocenie organu I instancji, operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U z 2023 r., poz. 1832), zwanego dalej: "rozporządzeniem", i zawiera wszystkie wymogi wskazane w rozdziale 7, w § 79 - § 82 w/w rozporządzenia. W ocenie organu jest on prawidłowy, logiczny i spójny.
W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji, skarżący zaskarżył ją w całości, zarzucając:
1) ustalenie opłaty adiacenckiej w nieprawidłowej wysokości, w związku z naruszeniem art. 98 a ust. 1b ugn, w szczególności zdanie drugie i trzecie przepisu,
2) brak samodzielnej analizy przez organ zebranego materiału dowodowego, pod względem prawnym i faktycznym,
3) brak uwzględnienia wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w wyroku z 22.02.2023 r. II SA/Bd 482/22, co do zakresu kompetencji spoczywających na organie, tj. oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zwiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku.
Skarżący wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie opłaty adiacenckiej w prawidłowej wysokości tj. [...] zł., w oparciu o zebrany materiał dowodowy, zgodnie z art. 98 a ust. 1b ugn.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wyliczenie opłaty adiacenckiej przez organ jest niezgodne z treścią art. 98 a ust. b u.g.n., ponieważ w stanie przed podziałem nieruchomość składała się z jednej działki nr [...], której powierzchnia wynosiła [...] ha, która w całości jako grunt orny nadawała się do samodzielnego gospodarowania. Tymczasem wbrew brzmieniu ww. przepisu, dla obliczenia wartości działki do samodzielnego zagospodarowania w stanie przed podziałem, organ błędnie pomniejsza powierzchnię działki przed podziałem, o działki nienadające się do samodzielnego zagospodarowania, które powstały dopiero w wyniku podziału. W stanie przed podziałem nieruchomości nie istniały działki nienadające się do samodzielnego zagospodarowania.
Zakwestionowano powołanie przez organ wyroku II SA/Ke 806/17, gdyż teza tożsamości przedmiotu wyceny w przedmiotowym wyroku dotyczy tego, że strona chciała aby wyceną była objęta także ta część nieruchomości, która nie była objęta decyzją o podziale. Wobec tego nie ma zastosowania w tym postępowaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2024 r., na podstawie art. 98a ust. 1 ugn oraz art. 138 § 1 pkt 1) kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy – po przedstawieniu dotychczasowego stanu faktycznego sprawy - oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:
W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 98a oraz art. 148 ust. 1-3 u.g.n. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, Prezydent, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.
Według art. 98a ust. 1b dodanego przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1509) zmieniającej nin. ustawę z dniem 23 sierpnia 2017 r. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Opłata ta jest ustalana w decyzji jako (określony w uchwale rady gminy) procent wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z dokonanego podziału nieruchomości.
W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami dla wyceny wartości nieruchomości przed i po podziale.
Na czym polega podejście porównawcze definiuje art. 153 ust. 1 u.g.n.
Analizą rynku objęto nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu inwestycyjnym (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i usługowo-mieszkaniową) w przedziałach o powierzchni do około 0,2000 ha oraz o powierzchniach powyżej 0,2000 ha. Nieruchomości powyższe położone są na terenie K..
Okresem badań objęto ceny od roku 2016.
W operacie wytypowano cechy, które wpływają na poziom cen rynkowych jak również określono ich wagi, i tak:
- Lokalizacja - 30 %,
- Otoczenie i sąsiedztwo- 20 %.
- Powierzchnia nieruchomości - 20 %.
- Walory organizacyjne nieruchomości - 30 %.
Uwzględniając powyższe, wartość rynkową nieruchomości przed podziałem określono na kwotę [...]- złotych, a po podziale na [...],- złotych.
Według składu orzekającego nieruchomości wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego są podobne do nieruchomości wycenianej, a sporządzony operat może stanowić dowód w sprawie.
Organ odwoławczy uznał przedłożony w sprawie operat za sporządzony zgodnie z przepisami prawa, w sposób przejrzysty, spójny, logiczny i czytelny, który umożliwił zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę opinii, szczególnie tych, które pochodzą z obszaru jego wiedzy specjalnej.
Organ odwoławczy podkreśla, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym. Jak wynika z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokonywanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy w ramach art. 80 kpa.
W przedmiotowym postępowaniu tut. Kolegium stwierdziło, iż operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06; http://orzecznia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do uwag skarżącego dotyczących operatu szacunkowego, wskazuje się, że nieruchomość położona w K., oznaczona jako działka numer [...], o powierzchni [...], zgodnie z decyzją Burmistrza K. z [...] 2021 r., nr [...], znak: [...], uległa podziałowi w wyniku którego powstały działki o numerach od [...] do [...]. Działki o numerach [...], o łącznej powierzchni [...], stanowią część nieruchomości, która niemożliwa jest do samodzielnego zagospodarowania, co nie budzi sprzeciwu ani organu, ani strony postępowania. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią cytowanego już art. 98a ust. 1b u.g.n., wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy pominął powierzchnię [...] ha przy wyliczeniu wartości nieruchomości według stanu po podziale.
Jednocześnie stwierdzić należy, że aby zachować tożsamość powierzchni nieruchomości w stanie przed i po podziale rzeczoznawca zasadnie pomniejszył ją w pierwszym ze stanów, o w/w [...] ha. Pamiętać bowiem trzeba, że przy opłacie adiacenckiej czynnikiem mającym wyłączny wpływ na zmianę wartości nieruchomości, ma być w świetle treści art. 98a ust. 1b u.g.n., geodezyjny podział nieruchomości. Zmiana ta dokonuje się zaś w ciągu jednego dnia, tj. w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jedyną różnicę stanowi ilość działek i ich powierzchnia, pozostałe parametry nie ulegają zmianie. Nie można zatem przyjąć za racjonalne określanie zmiany wartości rynkowej nieruchomości, przy założeniu, że jej powierzchnia w stanie przed podziałem wynosi 0.9938ha, a po jego dokonaniu [...].
Niemożliwym jest zachowanie logicznego ciągu wyliczeń matematycznych bez tożsamości powierzchni nieruchomości zarówno w stanie przed jak i po podziale.
Zważywszy na powyższe, argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na aprobatę.
Do skutecznego zakwestionowania merytorycznej części operatu niezbędnym byłoby przedłożenie kontroperatu, sporządzonego przez biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Takiego operatu strona w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła.
Odwołująca się nie przedstawiła żadnych argumentów, które pozwalałyby na uznanie ustalonej opłaty adiacenckiej za nienależną.
Tytułem podsumowania stwierdzić należy, iż w trakcie prowadzonego postępowania wykazano zaistnienie wszystkich przesłanek warunkujących dopuszczalność obciążenia odwołującego się opłatą adiacencką, a wydana decyzja nie narusza prawa, zatem uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy
W skardze złożonej do Sądu, na ww. decyzję skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów:
1/ prawa materialnego, tj.:
- art. 98 a ust. 1b u.g.n., przez jego błędne zastosowanie, co miało wpływ na ustalenie wysokość opłaty adiacenckiej,
2/ prawa procesowego, tj.:
- art. 107 § 1 oraz art. 8, art. 11 i art. 15 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów strony odnośnie nieprawidłowego zastosowania art. 98 1a ust. 1b ugn.
- brak uwzględnienia wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w wyroku z 22.02.2023 r., sygn. II SA/Bd 482/22, co do zakresu kompetencji spoczywających na organie, tj. oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zwiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku.
Skarżący wniósł o:
- uchylenie decyzji organu II instancji w całości,
- rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu jawnym i wyznaczenie rozprawy,
- zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotem podziału była nieruchomość położona w K., oznaczona jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca grunt orny, nadająca się w całości do samodzielnego zagospodarowania. Zgodnie z decyzją Burmistrza K., [...] z dnia [...] 202lr. w całości uległa podziałowi w wyniku którego powstało [...] działek o numerach [...]. Spośród nowo powstałych działek po podziale, sześć z nich, o łącznej powierzchni [...], nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania. Są to działki o numerach: [...].
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wysokość opłaty została błędnie ustalona przez organ, z następujących względów: - do obliczenia wartości nieruchomości w stanie przed podziałem, organ bezpodstawnie zmienił powierzchnię wyceny nieruchomości, zamiast [...] ha (powierzchnia ta wynikała z decyzji o podziale), przyjęto do obliczeń powierzchnię [...] ha, pomniejszoną o powierzchnię działek, które powstały dopiero po podziale, a które nie nadawały się do samodzielnego zagospodarowania.
Wskazano, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Wobec powyższego obliczenie opłaty adiacenckiej przez organ jest niezgodne z treścią art. 98 a ust. 1b u.g.n.
Wytknięto, że wbrew brzmieniu zacytowanego przepisu, dla obliczenia wartości działki do samodzielnego zagospodarowania w stanie przed podziałem, organ błędnie pomniejsza powierzchnię działki przed podziałem, o działki nienadające się do samodzielnego zagospodarowania, które powstały dopiero w wyniku podziału. W konsekwencji dla obliczenia wartości działki w stanie przed podziałem, zgodnie z art. 98 a ust. 1b u.g.n., jej powierzchnia powinna wynosić [...]m˛, a nie jak przyjął organ [...]m˛.
Wywodzono, że to właśnie rzeczoznawca w operacie, a następnie organ w decyzji naruszył tożsamość powierzchni nieruchomości objętej decyzją podziałową, według jej stanu przed podziału, poprzez nieuprawnione zmniejszenie jej powierzchni przyjętej do obliczenia jej wartości, co doprowadziło do znacznego obniżenia jej wartości przed podziałem, a w konsekwencji do ustalenia opłaty adiacenckiej w zawyżonej wysokości.
Ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, nie zmienia jej powierzchni, determinuje tylko sposób ustalenia jej wartości.
Wskazano, że skarżący nie kwestionuje wysokości wartości m˛ nieruchomości przed podziałem jak i po podziale ustalonego w operacie przez biegłego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że organ odwoławczy uznał przedłożony w sprawie operat za sporządzony zgodnie z przepisami prawa, w sposób przejrzysty, spójny, logiczny i czytelny, który umożliwił zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę opinii, szczególnie tych, które pochodzą z obszaru jego wiedzy specjalnej.
Stwierdzono, że granice weryfikacji operatu szacunkowego powinny się zamykać w katalogu przewidzianych prawem uwarunkowań regulujących proces wyceny, a organ weryfikujący, nie jest uprawniony do arbitralnej oceny merytorycznej zawartości operatu szacunkowego.
Podtrzymano pogląd, że w przedmiotowym postępowaniu tut. Kolegium stwierdziło, iż operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06; http://orzecznia.nsa.gov.pl).
W odniesieniu do zarzutów skargi powtórzono stanowisko, że aby zachować tożsamość powierzchni nieruchomości w stanie przed i po podziale rzeczoznawca zasadnie pomniejszył ją w pierwszym ze stanów, o ww. [...] ha. i nie można przyjąć za racjonalne określanie zmiany wartości rynkowej nieruchomości, przy założeniu, że jej powierzchnia w stanie przed podziałem wynosi [...], a po jego dokonaniu [...]. Niemożliwym jest bowiem zachowanie logicznego ciągu wyliczeń matematycznych bez tożsamości powierzchni nieruchomości zarówno w stanie przed jak i po podziale.
Zważywszy na powyższe, argumenty podniesione przez stronę, nie zasługują na aprobatę.
Powtórzono też stanowisko, że do skutecznego zakwestionowania merytorycznej części operatu niezbędnym byłoby przedłożenie kontroperatu, sporządzonego przez biegłego posiadającego wiadomości specjalne, który nie został przedłożony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, choć nie w pełni jej argumentacja była trafna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).
Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Zarówno w toku poprzednio prowadzonych postępowań, jak i w przedmiotowym postępowaniu okolicznością niewątpliwą i bezsporną było spełnienie powyższych warunków.
W konsekwencji warunkiem koniecznym możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości, było zatem stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wartość nieruchomości według stanu przed podziałem oraz po podziale, określa rzeczoznawca majątkowy w opinii mającej formę operatu szacunkowego (art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a i art. 156 ugn). Oznacza to tym samym, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartości nieruchomości determinuje rozstrzygnięcie organu w zakresie możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej i jej wysokość, skoro opłata adiacencka zależy od wzrostu wartości nieruchomości, a wzrost ten ustalany jest w opinii rzeczoznawcy majątkowego w następstwie określenia przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości według stanu przed podziałem oraz po podziale nieruchomości.
Przesłanka wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości, stanowiła przedmiot sporu w niniejszej sprawie, gdyż skarżący zakwestionował ustalenie organu I instancji co do wielkości wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek jej podziału, kontestując dowód, na podstawie którego organ poczynił to ustalenie, tj. sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego F. R. operat szacunkowy z dnia [...] 2023r., z którego wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...],- złotych, a po podziale na [...], a zatem ustalający różnicę wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na kwotę [...]zł. Co istotne, rzeczoznawca uznał, że części nieruchomości po podziale należy uznać za niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania, co dotyczy wydzielonych dróg wewnętrznych i terenu drogi dojazdowej, co w konsekwencji uzasadnia ich wyłączenie z sumy wartości dla stanu po podziale nieruchomości. Dotyczyło to działek: nr [...] o łącznej pow. [...] ha. W tych warunkach oczywistym było powstanie różnicy w powierzchni nieruchomości przed podziałem [...] ha i nieruchomości po podziale [...] ha ([...] ha - [...] ha). W ocenie rzeczoznawcy zachowanie poprawności metodologicznej sporządzonego operatu szacunkowego, wymagało ujednolicenia powierzchni nieruchomości przed podziałem i po podziale, co z kolei wymagało odjęcia od powierzchni nieruchomości przed podziałem ([...] ha) - łącznej powierzchni [...] ha, na którą składały się powierzchnie poszczególnych ww. działek wyłączonych z oceny wzrostu wartości (nr [...]). Dopiero po ujednoliceniu powierzchni nieruchomości przed podziałem i łącznej powierzchni nieruchomości po podziale, w ocenie biegłego można było dokonać oceny wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe zakwestionował skarżący uznając, że jego nieruchomość przed podziałem jako działka rolna w całości spełniała kryterium art. 98 a ust. 1 b ugn, tj. możliwa była do samodzielnego zagospodarowania i dlatego brak było podstaw w oparciu o ten przepis do odjęcia od jej powierzchni, powierzchni działek, które dopiero po podziale straciły cechę możliwa była do samodzielnego zagospodarowania. Argumentacja strony sprowadzała się do tego, że odjęcie wskazanej powierzchni [...] ha) jest dla niej niekorzystne, ponieważ wartość nieruchomości przed podziałem w oczywisty sposób będzie mniejsza wskutek pozbawienia jej ww. powierzchni, co z kolei wpłynie na wartość opłaty adiacenckiej, która z powyższego powodu jest większa niż byłaby bez pomniejszania nieruchomości przed podziałem, co skarżący wykazał swymi obliczeniami matematycznymi. Wobec niekwestionowania przez skarżącego wysokości wartości 1 m˛ nieruchomości przed podziałem jak i po podziale ustalonego w operacie przez biegłego, spór w przedmiotowej sprawie – w zakresie zastosowania prawa materialnego - zawęził się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy organy za rzeczoznawcą słusznie uznały, że zachodziły warunki do obliczenia opłaty adiacenckiej z uwzględnieniem konieczności zmniejszenia powierzchni nieruchomości skarżącego przed podziałem o wartość [...] ha.
Skarżący podnosił też zarzuty naruszenia w zaskarżonej decyzji prawa procesowego poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów strony odnośnie nieprawidłowego zastosowania art. 98 1a ust. 1b ugn. a także brak uwzględnienia wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w wyroku z 22.02.2023 r., sygn. II SA/Bd 482/22, co do zakresu kompetencji spoczywających na organie, tj. oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych. W ocenie Sądu nie są one zasadne. Organ wbrew zarzutom skarżącego ocenił pod względem formalnym jak i prawnym sporządzony operat uznając go za w pełni prawidłowy. Trudno wymagać od organu by dokonywał ocen merytorycznych wchodząc w kompetencje rzeczoznawcy. Ważne jest, że zajął jasne stanowisko, co do prawidłowości operatu i je uzasadnił.
Dokonując natomiast kontroli zaskarżonej decyzji, pod względem zastosowania prawa materialnego, Sąd doszedł do wniosku, że organy naruszyły art. 98 a ust. 1b ugn w związku z § 49 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia.
W ocenie Sądu organ I instancji niezasadnie umorzył postępowanie w stosunku do działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne i dojazdowe (działki o nr ew. [...]) oraz niezasadnie uznał za prawidłowe odjęcie przez rzeczoznawcę z nieruchomości przed podziałem powierzchni ww. działek. Zdaniem Sądu brak było warunków do pomijania powierzchni wskazanych działek przy obliczeniu opłaty adiacenckiej. Organ za opinią rzeczoznawcy postąpił tak, jakby wydzielone grunty pod drogi wewnętrzne i dojazdowe stanowiły drogi publiczne. Z art. 98a ust. 3 ugn, wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do dróg nie będących drogami publicznymi. Skoro ustawodawca zdecydował się do wyłączenia powierzchni dróg publicznych do określenia wartości nieruchomości, to a contrario, należy uznać, że nie zdecydował się na powyższy zabieg w stosunku do dróg nie będących drogami publicznymi.
Z art. 98a ust. 1b ugn, wynika, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Wyłączenie z powierzchni działek po podziale, działek wydzielonych na drogi wewnętrzne i dojazdowe w istocie pozbawiłoby pozostałe grunty cechy "możliwości samodzielnego zagospodarowania". Bez istnienia dróg wewnętrznych działki te powyższej cechy nie miałyby, dlatego też drogi wewnętrzne winny były zostać uwzględnione jako składające się na wartość nieruchomości po podziale. Zresztą konieczność uwzględnienia wartości tych dróg wynika wprost z § 49 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przepis § 49 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. W operacie należało zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną i dojazdową, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Z treści § 49 ust. 4 cyt. wyżej rozporządzenia wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Tymczasem autor operatu nie dokonał takiego szacowania wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, co mogło mieć wpływ na ustalony wzrost wartości wycenianej nieruchomości (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt: II SA/Łd 504/24).
Wskazany błąd organów by do ustalenia opłaty adiacenckiej wyłączyć wartość gruntów stanowiących drogi wewnętrzne i dojazdowe w nieruchomości po podziale oraz wyłączyć ich ogólną powierzchnię w nieruchomości przed podziałem, doprowadziło do błędnego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, w konsekwencji czego operat należało uznać za wadliwy.
Dlatego też oparcie decyzji organów obu instancji na błędnym operacie uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: należny wpis od skargi na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 535) w wysokości 537 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone dla jednego pełnomocnika według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w wysokości [...] zł, łącznie [...] zł.