II SA/Bd 787/10

II SA/Bd 787/10 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2010-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /sprawozdawca/
Renata Owczarzak /przewodniczący/
Wiesław Czerwiński
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1179/11 - Wyrok NSA z 2012-10-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi E. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm., zwanej dalej "p.z.p.") Wójt Gminy L. decyzją z dnia [..] r. nakazał skarżącym A. i E. S. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w miejscowości Z. w części dotyczącej utwardzenia nieruchomości żużlem na powierzchni około 1000 m2 w terminie do 30 kwietnia 2007 r.
Wójt ustalił, że na działce nr [...] o powierzchni 0,72 ha, położonej w Z. przy ul. L. stanowiącej własność skarżących istnieje zabudowa w postaci budynku mieszkalnego, budynku garażowego z kanałem rewizyjnym do obsługi pojazdów, budynku inwentarskiego i budynku garażowego dla samochodu osobowego, a także parking dla bazy transportowej samochodów ciężarowych utwardzony żużlem o powierzchni około 1000 m2. Badany teren nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi Złotoria uchwalonym przez Radę Gminy Lubicz uchwałą Nr XXVI/188/92 z dnia 4 grudnia 1992 r., działka nr [...] znajdowała się w granicach terenu mieszkalnictwa jednorodzinnego na działkach upraw ogrodniczo-sadowniczych z możliwością adaptacji istniejącej i wprowadzenia nowej zabudowy oraz dopuszczeniem realizacji obiektów szklarniowych. Wójt ustalił także, iż w ewidencji działalności gospodarczej figuruje wpis o prowadzeniu przez A. S. działalności pod nazwą "publiczny transport ciężarowy" z siedzibą w Z. przy ul. L.
W oparciu o powyższe ustalenia organ doszedł do wniosku, że skarżący dokonali zmiany przeznaczenia terenu poprzez utwardzenie części działki żużlem, przyporządkowując ją nowemu przeznaczeniu terenu, nie posiadając przy tym zgody ani przyzwolenia organu na takie działanie. Konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla dokonanej zmiany wynika z faktu, że teren objęty zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. nie posiadał takiego przeznaczenia, jakie nadali mu skarżący. Zdaniem Wójta wygasły plan z 1992 r. nie może być pomijany, gdyż zgłoszenia prowadzenia działalności w postaci "publicznego transportu ciężarowego" z siedzibą w Z. przy ul. L. dokonano w dniu 6 stycznia 1998 r., tj. w okresie, kiedy plan ten obowiązywał. Wskazując na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie, tj. w sytuacji, kiedy skarżący dokonali zmiany zagospodarowania terenu poprzez utwardzenie części działki żużlem, Wójt podkreślił, że stosownie do art. 59 ust. 2 p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy wymaga także taka zmiana zagospodarowania terenu, która nie łączy się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a więc np. zmiana polegająca na wyznaczeniu na jakimś terenie miejsc parkingowych bez budowy żadnych dodatkowych urządzeń. Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli nie można było zastosować art. 59 ust. 3 pkt 1 p.z.p. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze istniejącej i realizowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wprowadzenie funkcji usługowej mogłoby wywołać dysharmonię przestrzeni, a to powinno wynikać z planu zagospodarowania, który uzyskuje stosowne uzgodnienia i poddany jest dyskusji publicznej.
Odwołując się od decyzji Wójta skarżący E. i A. S. wskazali na naruszenie przepisów Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności sprzeczne z obowiązującymi przepisami, błędną interpretację art. 59 ust. 2 p.z.p., naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 1 p.z.p. poprzez brak wyznaczenia terminu dla odwołujących do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy oraz naruszenie przepisów postępowania, w tym poprzez brak czynności skłaniających strony o spornych interesach do zawarcia ugody. W szczególności zarzucili, że Wójt nie wykazał, iż skarżący dokonali budowy obiektu budowlanego lub jego części, co zgodnie z art. 59 ust. 2 p.z.p. wymagałoby faktycznie ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W opinii zaś skarżących wysypanie placu żużlem nie jest zmianą przeznaczenia terenu wymagającą zgody organu administracyjnego. Przyznając, że przedmiotowa nieruchomość jest położona na obszarze zabudowy jednorodzinnej zarzucili Wójtowi, iż nie wziął pod uwagę, że zmiana zagospodarowania terenu została dokonana w momencie, kiedy działki sąsiednie co do zasady miały charakter rzemieślniczy i były niezabudowane. Nie można zatem stwierdzić, że wprowadzono dodatkową funkcję usługową, ponieważ dysharmonię w przestrzeni spowodowało przekształcenie działek rzemieślniczych na zabudowę jednorodzinną. Skarżący podnieśli ponadto, że działania organu mogą doprowadzić do zamknięcia przedsiębiorstwa A. S., co nie leży w interesie zarówno publicznym jak i osobistym skarżącego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podzielił zarówno ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, jak też dokonaną przez niego wykładnię przepisu art. 59 ust. 2 p.z.p. Podkreślił ponadto, iż wybór jednej z dwu rodzaju sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu nie wymagającej pozwolenia na budowę bez wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dokonuje się w ramach uznania administracyjnego. Uznając za zasadne nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego z powodu wskazanego przez Wójta braku prawnej możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na fakt, iż wprowadzenie funkcji usługowej wprowadziłoby dysharmonię na obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - Kolegium jako dodatkowy argument podniosło konieczność zachowania ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreśliło, że zasada ta nie jest wyżej ceniona niż prawo podmiotowe właściciela nieruchomości, lecz jest środkiem ochrony i urzeczywistniania innej - naczelnej zasady prawa zagospodarowania przestrzennego, ujętej w przepisach ogólnych p.z.p., a mianowicie zasady ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 p.z.p.), która wraz z zasadą zrównoważonego rozwoju stanowi podstawę działań planistycznych. Kolegium stwierdziło w konsekwencji, iż zarzuty odwołania odnośnie naruszenia art. 59 ust. 3 p.z.p. są nieuzasadnione. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium podkreśliło, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, może być ograniczone; takim ograniczeniem są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się także naruszenia przez Wójta zasad postępowania administracyjnego wskazując, że działał on rzetelnie i bezstronnie. Organ pierwszej instancji zdaniem Kolegium w szczególności nie naruszył zasady ugodowego załatwienia sprawy administracyjnej. Zasada ta może być realizowana, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Nie jest możliwe zawarcie ugody przy orzekaniu na postawie art. 59 ust. 2 p.z.p., bo celem tego przepisu jest zastosowanie przewidzianym prawem sankcji, a nie rozstrzyganie o sprzecznych interesach stron.
W skardze do sądu administracyjnego E. i A. S. zarzucili Kolegium naruszenie:
- art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności sprzecznie z obowiązującymi przepisami,
- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie,
- podstawowych zasad postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie sprawy w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ administracji zasadności przesłanek decyzji.
Czyniąc powyższe zarzuty wnieśli o zmianę decyzji lub uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w celu przeprowadzenia dowodu na istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w dniu jej wydania, tj. dowodu w postaci przesłuchania świadków i skarżących na okoliczność zagospodarowania działki nr [...]przed rokiem 1994.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy nie zbadały dokładnie stanu faktycznego sprawy, a ponadto Kolegium nie odniosło się w pełni do argumentacji skarżących zawartej w odwołaniu. Według skarżących istotną kwestią w sprawie, która nie została zbadana przez organy administracji, jest istniejący przed rokiem 1994 stan faktyczny zagospodarowania działki nr [...]. Skarżący wskazali, iż przed tą datą, jeszcze w roku 1976 przedmiotowa działka była w posiadaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. W tym właśnie czasie teren działki został utwardzony i przeznaczony pod parking maszyn należących do Spółdzielni. Zdaniem skarżących w tej sytuacji należy się odwołać do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 244/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 194702), w którym wskazano, iż do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się przepisy tej samej ustawy. W tej sytuacji zatem należałoby zastosować w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a konkretnie art. 37 ust. 1 tej ustawy. Ocena sprawy pod kątem tego przepisu doprowadza z kolei do konstatacji, że nie jest możliwe nakazanie rozbiórki powstałego utwardzenia placu, gdyż nie są spełnione przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Argumentując w tej kwestii skarżący wskazali (bez bliższego określania) na istniejący przed rokiem 1994 plan zagospodarowania przestrzennego.
Brak ustalenia staniu faktycznego nieruchomości przed rokiem 1994 r. według skarżących skutkował także brakiem dostrzeżenia przez organy administracji przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W opinii Kolegium przedstawione przez skarżących argumenty nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż skarżący nie otrzymali pozwolenia na użytkowanie dla aktualnego sposobu użytkowania terenu. Ponadto Kolegium wniosło o oddalenie wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków i przesłuchania strony.
W toku rozprawy skarżący sprecyzowali, iż wnoszą o przesłuchanie świadków przed organem administracji, a nie przed sądem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Bd 642/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. znak [...].
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na kwestię wykonalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ ten w przedmiotowej sprawie działał jako organ odwoławczy, a więc organ, który rozstrzygając nie może ograniczyć się tylko do kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, ale musi dokonać ponownej oceny merytorycznej sprawy. Wyrazem tej ponownej oceny merytorycznej może być przewidziane w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że Kolegium, orzekając w dniu [...]r. skierowało w tym dniu do skarżących nakaz, aby przywrócili poprzedni sposób zagospodarowania działki nr [...] w terminie do 30 kwietnia 2007 r., tj. w terminie poprzedzającym dzień wydania decyzji. Tego typu nakaz czyni decyzję Kolegium niewykonalną w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. W sprawie zachodzi zatem określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Skarżący wskazując inną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wskazali precyzyjnie, czy przyczyna ta zaistniała w związku z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa, ani też jaki konkretny przepis prawa został rażąco naruszony. Z całokształtu skargi można wnosić, iż skarżącym chodzi o rażące naruszeniem prawa w postaci braku rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zarzut ten należało w ocenie Sądu uznać za chybiony. Jak wskazano bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem nie można uznać za obiekt budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1741/01, niepubl. oraz wskazane tam wcześniejsze wyroki z dnia 24 września 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 809/97 i z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1946/99). Sąd pogląd ten podzielił. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że organy administracji nie mogły orzekać na podstawie przepisów prawa budowlanego. Nie można w konsekwencji podzielić zarzutu skarżących, iż organy administracji zaniechały potrzebnego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania dowodowego dla ustalenia stanu zagospodarowania działki przed rokiem 1994, który to moment ma znaczenie dla stosowania przepisów Prawa budowlanego - bądź zawartych w ustawie z dnia 24 października 1974 r. bądź w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Tym niemniej organy administracji rzeczywiście nie dokonały ustaleń, które wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Mianowicie rozważając konieczność zastosowania w danej sprawie przepisu art. 59 ust. 3 p.z.p. w związku z zaistnieniem sytuacji przewidzianej w art. 59 ust. 2 p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że przepis ten nie miał swojego odpowiednika w poprzednich ustawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, tj. w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139; z późn. zm.), ustawie dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99; z późn. zm.) i ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67 i Nr 16, poz. 91). Przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 r. nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia organu administracji na taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie łączyła się z prowadzeniem robót budowlanych, nie przewidywano także sankcji administracyjnej za brak dopełnienia tego obowiązku. Zastosowanie zatem wskazanego przepisu p.z.p. do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie polegającej na prowadzeniu robót budowlanych, która to zmiana miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznaczałoby stosowanie prawa wstecz z naruszeniem konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wynika z tego, iż stosowanie art. 59 ust. 3 p.z.p. wymaga w pierwszym rzędzie zbadania, czy zmiana zagospodarowania przestrzennego miała miejsce po momencie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie, iż zmiany dokonano przed wejściem w życie wskazanej ustawy wyklucza stosowanie art. 59 ust. 3 p.z.p.
Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego dla poczynienia wskazanego ustalenia jest naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących naruszenia przepisów art. 8 i art. 11 k.p.a. należy zauważyć, że skarżący (reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika) nie wskazali, na czym konkretnie naruszenie to miałoby polegać - skarżący cytują jedynie treść art. 8 k.p.a. oraz wskazują na niedostateczne wyjaśnienie przesłanek decyzji organu, bez wskazania czego konkretnie organ w swojej decyzji nie wyjaśnił. Dostrzegając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., tj. błąd co do sposobu przeprowadzenie postępowania dowodowego (skarżący w tym zakresie podnosili w uzasadnieniu swojej skargi oddzielny zarzut, nie wiążąc go z zarzutami naruszenia art. 8 i 11 k.p.a.), Sąd jednocześnie nie dostrzegł naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. i to w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania. W szczególności należy dostrzec, że Kolegium odniosło się do argumentacji skarżących podniesionej w odwołaniu i wskazało szeroko przesłanki swojej decyzji, umożliwiając tym samym skarżącym zwalczanie przedstawionego przez organ stanowiska na drodze prawnej, tj. przed sądem administracyjnym.
Podobnie skarżący, wspierani przez profesjonalnego pełnomocnika, nie sprecyzowali ogólnego zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP - nie wskazali, na czym konkretnie polegało niezgodne z prawem ograniczenie ich prawa własności, nie wskazali także, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Mając na względzie przedstawioną na wstępie kolejność kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz występującą w sprawie potrzebę usunięcie błędów postępowania administracyjnego Sąd uznał, iż rozważania w powyższej kwestii, dotyczącej przede wszystkim prawa materialnego, byłyby przedwczesne.
W ponownym postępowaniu organy administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia co do zastosowania art. 59 ust. 3 p.p.z. powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia daty zmiany sposobu zagospodarowania działki nr 108.
Decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 59 ust. 3 pkt 2 p.z.p. Wójt Gminy L. po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego nakazał A.i E. S. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w miejscowości Z. w części dotyczącej utwardzenia nieruchomości żużlem o powierzchni około 1.000 m2.
W uzasadnieniu decyzji organ wywodził, że poddał analizie zeznania następujących świadków:
M. S. zeznał, że szlaka była od niepamiętnych czasów, nie wskazując konkretnego roku jej wysypania,
H. B. zeznała, że od 1967 r. część działki była wysypana szlaką,
J. B. zeznał, że w latach 70-tych sprzęt RSP był składowany w pobliżu budynków,
J. S. zeznał, że szlaka była na części działki jeszcze przed powstaniem bazy transportu ciężarowego,
Z. R. zeznał, że teren w pobliżu budynków był zawsze utwardzony oraz nie pamięta kiedy powstała baza transportu ciężarowego i kiedy wysypano szlakę,
J. G. zeznał, że około 1993 lub 1994 r. działka zagospodarowana była rolniczo. Jeszcze w 2000 r. prowadzono hodowlę trzody chlewnej, a zmiana nastąpiła na przełomie 2003-2004 r., kiedy to wybudowano budynek, do którego wprowadzano i naprawiano pojazdy ciężarowe, przy czym nie wskazał okresu kiedy nastąpiło utwardzenie terenu,
C. K. zeznał, że pod koniec lat 90-tych działka zagospodarowana była rolniczo, po czym przekształciła się stopniowo w nieużytek porośnięty trawą. Na przełomie 2001-2003 r. stopniowo utwardzono teren poprzez nawiezienie mieszaniny piachu, żwiru, szlaki, ziemi i gruzu. Na przełomie 2002-2003 r. pojawił się na działce samochód ciężarowy i spychacz, jednak nie podał czy był to sprzęt do dowozu materiału i utwardzenia działki,
H. K. zeznała, że w 2001 r. na działce rosła trawa, a samochody ciężarowe pojawiły się około 3, maksymalnie 4 lata temu,
B. K. zeznała, że szlakę nawieziono około 4 lata temu,
M. M. zeznał, że około 2000-2002 na działce rosła trawa i prowadzona była przydomowa hodowla drobiu. Nie pamięta jednak kiedy utwardzono teren pod powstałą około 2005 r. bazę transportową
A. M. zeznała, że do około 2005 r. działka porośnięta była zielenią nieurządzoną a po jej terenie biegał drób,
D. K. zeznał, że około 2000 r. pośredniczył w sprzedaży sąsiedniej działki i nie pamięta, aby w sąsiedztwie istniała baza transportu ciężarowego,
S. B. zeznał, że w 2001 r. teren był zielony, a utwardzoną czarną ziemię zaobserwował na przełomie 2003-2004 r.,
L. G. zeznała, że w 2002 r. na działce nie było samochodów ciężarowych, które pojawiły się około 3 lata temu. Na nieruchomości był nieporządek (leżące części maszyn rolniczych oraz biegające kaczki i kury),
G. P. zeznał, że w połowie lat 90-ych zaobserwował pusty teren - pole obsadzone drzewami owocowymi z pojedynczymi zabudowaniami, w tym obiekt chlewni, a samochody pojawiły się w 2000 r., najpierw mniejsze, później większe ciężarowe, których ilość wzrastała.
Jak wynika z powyższego dowodu z zeznań świadków, nie sposób jednoznacznie ustalić daty zmiany zagospodarowania części działki nr [...] położonej w miejscowości Z. Nie można również wywieść tego terminu z oświadczeń złożonych przez L. M. (oświadczenie dotyczy okresu od 15 czerwca 2000 r. do 2002 r.), A. W. (oświadczenie dotyczy okresu od 1994 do 1998 r.), R. i M. K. (oświadczenie dotyczy budowy garażu na działce nr [...]) oraz wspólnego M. K. i L. M. (oświadczenie dotyczy obiektu warsztatu na działce nr .[...] uciążliwości wykonywanych w nim napraw samochodów).
Materiałem dowodowym udowadniającym czasokres dokonania utwardzenia terenu części działki nr [...] w miejscowości Z. żużlem są zdjęcia dokumentujące powstawanie obiektów budowlanych na sąsiednich działkach oraz obrazujące sposób zagospodarowania części nieruchomości A. i E. S.. Ze zdjęć pochodzących z lat 1997 i 1998 (nr 1 do nr 4) wynika, że omawiana nieruchomość nie posiadała takiego zagospodarowania, o jakim mówi część świadków, tj. z utwardzeniem terenu szlaką (żużlem). Można to także zaobserwować na zdjęciu przedstawiającym A. W.-D. z rodziną, na którym co prawda nie opisano daty jego sporządzenia, to jednak można przyjąć, że pochodzi z okresu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], gdyż przedstawia stronę postępowania na tle działki nr [...] w pobliżu drewnianego obiektu gospodarczego postawionego na czas budowy tegoż budynku. Istnienie tego drewnianego obiektu obrazuje również zdjęcie "z dwoma samochodami", na którym uwidoczniono również powstający na sąsiedniej działce budynek mieszkalny oraz widok w kierunku nieruchomości Państwa S.. Natomiast sam proces utwardzania terenu części działki żużlem dokumentuje zdjęcie pochodzące z okresu przełomu 2003-2004 r., przedstawiające układanie drewna do kominka, wykonane od strony budynku mieszkalnego w kierunku działki nr [....], a sfotografowana osoba ubrana jest w "grubą" kurtkę, co potwierdza czynność, którą wykonuje. Ponadto fotografia przedstawia drzewa i krzewy pozbawione liści. Zdjęcie przedstawia także psa, jednak wbrew twierdzeniom strony nie ma możliwości ustalenia, tak z fotografii jak i załączonej kserokopii książeczki szczepień, jego wieku. Jak wynika ze zdjęć obrazujących obecne zagospodarowanie działki nr [...], żywopłot posadzony na jej granicy przez R. i M. K. jest powyżej ogrodzenia z siatki, natomiast na zdjęciu z "psem" tylko kilka drzewek nieznacznie przekracza wysokość tego ogrodzenia. Na zdjęciu tym widać także niedokończone utwardzanie działki żużlem, dlatego uznano, że jej utwardzenia dokonano w okresie jesiennym, tj. po 11 lipca 2003 r., w którym to dniu weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
A. i E. S. dokonali utwardzenia części działki nr [...] żużlem pod parking samochodów ciężarowych, nie posiadając takiej zgody wyrażanej w drodze decyzji o warunkach zabudowy, której wymóg uzyskania wynikał z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego decyzją [...] z dnia [...] r. postanowiono o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania tej części nieruchomości. W wyniku wniesionego odwołania, przez Pana M. P. pełnomocnika Państwa A. i E. S., decyzją Nr [....] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. wymienioną powyżej decyzję uchyliło z uwagi na fakt, iż zgromadzone dowody nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie omawianego zagadnienia. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało na możliwość uzupełnienia materiału dowodowego o dane z zakresu podatku od środków transportowych, ewidencji pojazdów i ilości zatrudnianych pracowników przez A. S. oraz zestawienia tych informacji z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy stwierdzono, co następuje:
Jedynym miejscem prowadzenia przez A. S. (w okresie od 1998 r.) działalności gospodarczej w zakresie publicznego transportu ciężarowego jest Z., ul. L.. Wydział Ochrony Informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. pismem z dnia [...]r. odmówił udostępnienia danych z konta płatnika składek w odniesieniu do informacji dotyczących ilości zatrudnianych osób w firmie "Publiczny Transport Ciężarowy" stanowiącej własność A. i E. S.. Nie przekazał informacji także pełnomocnik A. i E. S., do którego zwrócono się pismem z dnia [...] r. i z dnia [...] r. w sprawie przekazania danych o ilości zatrudnianych przez stronę pracowników. Właściciele działki nr [...] w miejscowości Z. sugerują, iż utwardzenia dokonano w latach 70 XX wieku. Jednak na poparcie powyższego nie przedstawiają żadnego dowodu jednoznacznie rozstrzygającego o takim stanie rzeczy.
Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1319 ze zm.) akta podatkowe podatku od środków transportowych przechowuje się przez okres 5 lat. W posiadaniu organu są zatem dokumenty od roku 2004. Od dnia 4 marca 2004 r. A. i E. S. opodatkowani są podatkiem od nieruchomości od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej od powierzchni 1.000 m2 i od budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej o powierzchni użytkowej 108 m2. Brak jest natomiast danych dotyczących opłacania podatku od nieruchomości za okres od 1998 r. do 4 marca 2004 r.
Starosta T. pismem z dnia [...] r. przekazał kserokopie kart informacyjnych, potwierdzeń oraz decyzji o wyrejestrowaniu pojazdów, które były lub stanowią własność A. i E. S.. Dokumenty te potwierdzają, że ilość pojazdów ciężarowych zwiększała się sukcesywnie (jeden w roku), przy czym w latach 2002, 2005, 2006 i 2007 pojazdów przybywało więcej niż jeden, jednocześnie część z nich od roku 2005 ubyła (wyrejestrowane lub zbyte).
W zbieraniu materiałów dowodowych mogących pomóc w ustaleniu daty utwardzenia przedmiotowej nieruchomości żużlem nie poprzestano tylko i wyłącznie na dokumentach wymienionych powyżej. W poszukiwaniu innych, niewymienionych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., dowodów mogących pomóc w ustaleniu daty utwardzenia działki nr [...] żużlem skorzystano z dokumentów przekazanych do archiwum zakładowego. Materiałem dowodowym pomocnym w przedmiotowej sprawie są niewątpliwie mapy pochodzące z okresu od 8 stycznia 1994 r. do 26 lipca 2002 r. obrazujące sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jak i działek z nią sąsiadujących:
mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia 8 stycznia 1994 r. sporządzona na potrzeby opracowania projektu zagospodarowania działek nr 104/7 i 104/8 w miejscowości Z., stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego [...] z dnia [...] r.
mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia 11 lutego 1995 r. sporządzona na potrzeby opracowania projektu zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości Z., stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] z dnia [...] r.
mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [....] z dnia [....] r. (działki nr [...] i [....]),
mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia 5 października 1998 r. sporządzona na potrzeby inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...],
mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia 26 października 2001 r. sporządzona na potrzeby inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [....],
mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia 24 lipca 2002 r. sporządzona na potrzeby inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...].
Ponadto organ jest w posiadaniu mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 26 czerwca 2006 r. sporządzonej na potrzeby opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Złotoria i części wsi Grabowiec. Zgodnie z nazwą (sytuacyjno-wysokościowa) na wymienionych powyżej mapach "archiwalnych" widoczne są warstwice odtwarzające ukształtowanie terenu (łączące punkty o tej samej wysokości nad poziomem morza), które pokazują między innymi część działki nr [...] utwardzoną żużlem. Dla przedmiotowej nieruchomości istnienia różnych wysokości nie potwierdza mapa wykonana do planu miejscowego, chociaż takie linie pokazuje na innych obszarach. Dowodzi to, że na tej części działki dokonano niwelacji. Ponieważ mapa sporządzona w dniu 24 lipca 2002 r. warstwice te pokazuje, to można przyjąć, że wyrównania dokonano po tym terminie, a przed dniem 26 czerwca 2006 r. (data mapy do planu miejscowego). Przy czym czas ten można jeszcze bardziej zawęzić, gdyż od dnia 4 marca 2004 r. A. E. S. opodatkowani są podatkiem od nieruchomości (działka nr [...]w miejscowości Z.) między innymi od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej od powierzchni 1.000 m2, takiej jak utwardzona żużlem.
Żadna z wymienionych powyżej map nie zawiera w swej treści informacji o tym, jaki materiał posłużył do korekty ukształtowania działki. Przedstawiają to wykonane zdjęcia, których treść omówiono wcześniej. Potwierdzają, że materiałem tym był żużel oraz obrazują, kiedy dokonano utwardzenia działki nr [...] (okres jesienny).
Biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego ponownie należy uznać, że zmiany zagospodarowania terenu części przedmiotowej nieruchomości pod parking dokonano po 11 lipca 2003 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 59 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dotyczy to również zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Ustawodawca, przyjmując zasadę ustalania przeznaczenia terenu oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a także rozmieszczania inwestycji celu publicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy) albo w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy), wyłączył jakiekolwiek inne możliwości gospodarowania przestrzenią przez organy władzy publicznej. Podstawowym, wymienionym w pierwszym rzędzie, instrumentem kształtowania struktury przestrzennej jest plan miejscowy. W przypadku jego braku na danym obszarze kwestie zagospodarowania terenów rozstrzygają decyzje administracyjne: o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawowym zatem aktem gospodarowania przestrzenią nie objętą miejscowym planem jest niewątpliwie decyzja o warunkach zabudowy. Wydawanie jej stało się bowiem w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regułą, obejmującą każdy przypadek zmiany zagospodarowania terenu, zarówno nie wymagającej wydania pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 2 ustawy), jak i podlegającej reglamentacji przewidzianej w prawie budowlanym (art. 59 ust. 1 ustawy). Ten ostatni przypadek dotyczy wykonania robót budowlanych, w tym budowy obiektu budowlanego (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 1 prawa budowlanego). Pierwszy przypadek obejmuje natomiast działania, które nie zostały w prawie budowlanym obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ale wymagają zgłoszenia właściwemu organowi oraz takie, które zostały przez przepis wyłączone spod tych obowiązków administracyjnoprawnych (art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 prawa budowlanego). Art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przeciwieństwie do art. 59 ust. 1, nie nawiązuje w sposób tak oczywisty i bezpośredni do instytucji prawa budowlanego. Mowa jest tu z jednej strony o zmianie zagospodarowania terenu rozumianej szeroko, można przypuszczać, że szerzej niż pojęcie robót budowlanych, zdefiniowane w prawie budowlanym. Chodzi tu bowiem o każdą zmianę przeznaczenia terenu wraz z idącą za nią zmianą faktyczną, przyporządkowaną nowemu przeznaczeniu. Nie polega to tylko na wzniesieniu obiektu budowlanego. Może to być np. wyznaczenie na jakimś terenie miejsc parkingowych (bez budowy żadnych dodatkowych urządzeń). Będzie to także reglamentowana przez prawo budowlane sytuacja rozbiórki obiektu. Jedynym odstępstwem od zasady konieczności ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy przy zmianie zagospodarowania terenu jest sytuacja tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania trwającej nie dłużej niż rok (art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przy czym wyjątek ten polega nie na zwolnieniu wg prawa tymczasowego, jednorazowego zagospodarowania terenu trwającego do roku od uzyskania decyzji, lecz na fakultatywności wydania decyzji w tym przypadku. Wydanie decyzji zależy tutaj bowiem od uznania organu, który może sprawę przemilczeć. W jego kompetencji jest jednak wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu i jednoczesnym wyznaczeniu terminu na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy) oraz wydanie decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy).
Przy ponownym rozpatrywaniu nie można było zastosować art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wstrzymaniu użytkowania terenu i wyznaczeniu terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze, dla którego obowiązują od dnia 9 marca 2009 r. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Złotoria i części wsi Grabowiec uchwalonego przez Radę Gminy Lubicz uchwałą NrXXV/270/08 z dnia 3 listopada 2008 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 9, poz. 192 z dnia 5 lutego 2009 r. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nastąpiło w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa powyżej. Ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i pozwalają do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego działka nr [...] znajduje się w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz drogi wewnętrznej. Na przedmiotowym terenie dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające odnosi się do nieuciążliwych usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, dróg wewnętrznych, przepompowni, stacji transportowych. Funkcja terenu określona zarówno obecnym, jak również nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Złotoria oraz dopuszczony sposób zagospodarowania na tym obszarze, nie przewidywały i nie pozwalają na prowadzenie działalności gospodarczej o takim profilu. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji decyzji.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyli E.i A. S. zarzucając jej:
naruszenie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ewidentne ograniczenie prawa własności sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa,
naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną interpretację, tj. art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki numer 108,
naruszenie prawa materialnego poprzez brak zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyznaczenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy,
naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa,
naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ administracji zasadności przesłanek,
Wskazując na powyższe podstawy wnosili o:
uchylenie przedmiotowej decyzji oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lub
uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu odwołania wskazali, że bezspornym jest, że dla działki numer [...] nie obowiązują w obecnej chwili ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia poprzednio obowiązującego planu utraciły moc z dniem 31 grudnia 2002 r. Przed tą datą przeznaczeniem terenu była zabudowa jednorodzinna na działkach upraw ogrodniczo-sadowniczych z możliwością adaptacji istniejącej i wprowadzenia nowej zabudowy oraz dopuszczeniem realizacji obiektów szklarniowych. Gdyby nawet uznać, że odwołujący dokonali budowy obiektu budowlanego lub jego części, to należy stwierdzić, że organ tego nie wykazał, co zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest warunkiem koniecznym dla ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Co prawda, organ sam stwierdza, że prawo budowlane nie nakłada expressis verbis obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale jednocześnie stwierdza, że istnieje obowiązek uzyskania zgody organu administracji w formie decyzji administracyjnej na każdą zmianę przeznaczenia terenu, co jest wraz z idącą za nią zmianą faktyczną przyporządkowaną nowemu przeznaczeniu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wysypanie placu żużlem jest zmianą przeznaczenie terenu wymagającą zgody organu po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego.
W dalszej części uzasadnienia odwołania wskazano na niemożność zastosowania uregulowań przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r.
Za odrzuceniem stanowiska organu I instancji przemawia zdaniem skarżących fakt, iż, jak to wynika z zeznań świadków, przedmiotowa nieruchomość została w części utwardzona na wiele lat przed 2003 r. Nie można uznać za wiarygodne zeznań pozostałych świadków, którzy jednogłośnie twierdzą, iż uprzednio przedmiotowa działka była porośnięta trawą, a jej utwardzenia dokonał odwołujący. Niewłaściwe są również ustalenia organu dotyczące materiału dowodowego w postaci fotografii przedstawiających przedstawioną działkę. Na ich podstawie nie jest możliwe jednoznaczne określenie, że przedmiotowa działka nie była utwardzona w latach np. 1998-2003. Organ nie zbadał autentyczności zdjęć jak również daty ich wykonania. Twierdzeniom świadków zaprzecza również fakt, że odwołujący A. S. od 1998 r. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie publicznego transportu ciężarowego. Wobec powyższego biorąc pod uwagę charakter tej działalności samochody transportowe musiały znajdować się na terenie przedmiotowej działki już w 1998 r., a tym samym parking istniał już w tym roku, a nawierzchnia była już utwardzona.
W 1976 r. w miejscowości Złotoria powstała Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna, do której należał plac - teren działki nr [...], który został wówczas utwardzony i przeznaczony pod parking maszyn, należących do spółdzielni. Potwierdzeniem tej tezy są zeznania świadków M. S., H. B., J. B., J.S., Z. R.. Jednakże organ I instancji nie dał wiary zeznaniom wskazanych świadków, nie wyjaśniając jednocześnie przyczyn, dla których uznał ich twierdzenia za niewiarygodne. Tymczasem, czego dowodem są przedstawione przez odwołujących dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, już w latach 70-tych B. i G. S. (których następcą prawnym jest A. S.) wnieśli jako wkład do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Nowej Wsi przedmiotową działkę, którą rzeczona Spółdzielnia utwardziła, tworząc tam plac - parking dla maszyn rolniczych. Organ administracji w sposób nieuzasadniony zignorował powyższe pisma, nie znajdując podstaw do uznania ich za dowód potwierdzający zeznania powyższych świadków.
Organ nie przeprowadził w sposób rzetelny postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie prawdziwego stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz wyjaśnienie wszystkich istniejących wątpliwości. W myśl art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rym celu może też z urzędu przeprowadzić dowód z zeznań nowych świadków, bądź też przeprowadzić dowód z opinii biegłego. W kluczowej w niniejszej sprawie kwestii, mianowicie ustalenia momentu utwardzenia przedmiotowego terenu, organ nie podjął kroków mających na celu zbadanie pod kątem geologicznym podłoża (gleby) na przedmiotowej działce. Zdaniem odwołujących celowe było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność struktury geologicznej części działki, na której znajduje się żużel. Taki dowód, w przypadku stwierdzenia, iż podłoże zostało utwardzone przed ponad 40 laty byłby w sprawie dowodem kluczowym i bezspornym.
Z uwagi na powyższe uchybienia nie ma możliwości ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości okresu dokonania utwardzenia terenu na przedmiotowej działce. Ustalenie przez organ daty utwardzenia terenu na podstawie jednoznacznego przyjęcia, iż fotografie przedstawione przez wnioskodawców dowodzą utwardzenia gruntu po 2003 r. nie znajduje uzasadnienia. Ustalenie daty wykonania fotografii na podstawie analizy wzrostu drzew, krzewów i żywopłotu, bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii na okoliczność ustalenia wieku drzew nie jest działaniem organu, które świadczyłoby o właściwym rozpatrzeniu materiału dowodowego i działaniu organu wzbudzającym zaufanie obywateli do organów Państwa.
Organ dokonał również błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zeznań świadków. Odwołujący wskazali, iż część działki, którą widać z okien mieszkań państwa M. oraz państwa K. faktycznie jest porośnięta trawą, która rosła tam i rośnie nadal od niepamiętnych czasów. Zeznania wszystkich świadków potwierdzają ten fakt, podobnie jak poniższe fotografie nr 1-7. Pozostała zaś część działki od ponad 40-tu lat pokryta jest szlaką (żużlem) i w tym zakresie nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, który nie dał wiary zeznaniom świadków M. S., H. B., J. B., J. S. i Z. R..
Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego we właściwy sposób, co budzi poważne wątpliwości odwołujących co do zasadności decyzji i skutkuje wadliwością wydanej decyzji.
W toku postępowania organ nie wykazał, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9 poz. 181), z którego wynika, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowane zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu jak i jego znaczenie a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie lub odjęcie określonego przez Konstytucję RP prawa własności. Należy podkreślić, iż przedmiotowa nieruchomość może i jest położona w tej chwili w obszarze istniejącej i realizowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale organ administracji nie wziął pod uwagę faktu, że odwołujący dokonali przedmiotowych zmian w sytuacji, kiedy działki sąsiadujące z ich działką co do zasady miały charakter rolniczy albo rzemieślniczy i były niezabudowane. Z uwagi na to nie można stwierdzić, że jest to wprowadzanie na tym obszarze dodatkowej funkcji usługowej, ponieważ dysharmonię w przestrzeni spowodowało przekształcenie działek rzemieślniczych na zabudowę jednorodzinną. W związku z powyższym nieuzasadnione jest powoływanie się przez organ na interes publiczny w sytuacji, kiedy chodzi o indywidualny interes właścicieli sąsiadujących nieruchomości.
Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że odwołujący A. S. od roku 1998 prowadzi na terenie nieruchomości położonej w Z. przy ul. L. działalność gospodarczą, której przedmiotem jest transport drogowy (działalność licencjonowana) podlegająca zarejestrowaniu w Urzędzie Gminy L.. Wątpliwości zatem budzi fakt, że w sytuacji, kiedy organ administracji posiadał tę wiedzę od 1998 r., dopiero w 2006 r. wszczął postępowanie w celu ochrony dziwnie pojmowanego interesu publicznego. Należy podkreślić, że działania organu mogą doprowadzić do zamknięcia przedsiębiorstwa przez A. S., co z pewnością nie leży w interesie zarówno publicznym, jak i indywidualnym odwołującego. W interesie publicznym leży kontynuacja działalności gospodarczej, a tym samym płacenie przez odwołującego m.in. podatków lokalnych, tj. podatku od nieruchomości w stawkach określonych dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, który to podatek organ administracji rokrocznie wymierzał decyzjami administracyjnymi. Do w/w obciążeń należy dodać podatek od środków transportowych, a także fakt, że odwołujący zatrudnia 4 pracowników, którzy również poprzez system podatkowy w sposób pośredni zasilają budżet Gminy Lubicz. W konsekwencji osiągania przychodów przez osoby zatrudnione przez odwołującego możliwe jest istnienie innych miejsc pracy w Gminie Lubicz, np: sprzedawców towarów spożywczych, co przyczynia się poprzez system podatkowy do wzrostu środków w budżecie Gminy Lubicz.
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje gminom władztwo planistyczne, tj. prawo do prowadzenia i kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1). Stosownie do treści art. 4 ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (...) (ust. 2 pkt 2). Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to prawem chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich. Z powyższych przepisów można wywieść, że prawo własności, którego przejawem jest prawo do swobodnego zagospodarowania nieruchomości wg uznania właściciela, może doznać ograniczenia ze względu na uwarunkowania związane z kształtowaniem przez gminę polityki przestrzennej.
Na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów stwierdzić można, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające nałożenie na A. i E. S. obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego części działki nr [...] w miejscowości Z.. Większość z przesłuchanych w sprawie świadków zeznała, że zmiana sposobu zagospodarowania działki nr [...] nastąpiła na przełomie 2003/2004 r. Wcześniej działka wykorzystywana była jako siedlisko związane gospodarstwem rolnym. Na działce zgromadzone były maszyny i sprzęt rolniczy, znajdowały się na niej także stogi słomy oraz inwentarz żywy. W ocenie organu odwoławczego zeznania świadków w tym zakresie uznać należy za spójne. Okoliczność tę potwierdzają m.in. świadkowie, do zeznań których w odwołaniu nawiązuje pełnomocnik skarżących.
Organ odwoławczy nie kwestionował faktu, że część działki została utwardzona szlaką w latach 70-tych XX wieku. Jednak, jak wynika z zeznania świadka M. S., "szlaka wysypana była 20 m od budynku warsztatu, w kierunku w dół" (k. 56). Świadek J. B. wskazał, że: "Zabudowa działki była taka jak występuje dziś. Zlikwidowano gnojownik. Na dole przy łące był warzywnik. Na górze nic nie rosło, bo był piach. Stawiane były stogi. Sprzęt rolniczy bazy RSP był składowany na terenie działki w pobliżu budynków w latach 70". Konfrontując te informacje ze znajdującymi się w aktach sprawy mapami sporządzonymi w skali 1:1000 stwierdzić można, że teren pierwotnie utwardzony sięgał do wysokości granicy między działkami 104/9 i 104/8. Tymczasem na podstawie dokumentacji fotograficznej dołączonej do odwołania stwierdzić można, że granica terenu utwardzonego przesunięta została do wysokości granicy między działkami 104/7 i 104/4.
Okolicznością bezsporną jest także fakt prowadzenia przez A. S. działalności gospodarczej - transportu towarowego, która wymaga posiadania odpowiedniego zaplecza technicznego. Część działki nr [..] opow. 1000 m2 oraz budynek o pow. użytkowej 108 m2 opodatkowane są podatkiem od nieruchomości wg stawek związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. W ocenie organu odwoławczego wątpliwości nie budzi również fakt, że na części działki doszło do zmiany sposobu jej wykorzystania ze związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na związany z prowadzoną przez A. S. działalnością gospodarczą. Na podstawie zeznań wskazanych wyżej świadków uznać można, że do zmiany sposobu użytkowania gruntu doszło już pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność tę potwierdzają także znajdujące się w aktach sprawy kopie map sytuacyjno-wysokościowych. Analiza treści map pozwala na stwierdzenie, że na terenie części działki nr [...] doszło do podniesienia i wyrównania poziomu terenu.
Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż prawo własności może doznawać ograniczenia m.in. ze względu na władztwo planistyczne gminy.
W ocenie organu odwoławczego nie znajdował również uzasadnienia zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 8 i art. 11 kpa. Prowadząc postępowanie organ I instancji wykonał szereg czynności procesowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Między innymi występował do A. i E. S. o przedstawienie dokumentów mogących stanowić dowody w sprawie i przyczynić się do precyzyjnego wyjaśnienia sprawy. Przesłanki, którymi kierował się organ I instancji rozstrzygając sprawę przedstawione zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzję i w ocenie organu odwoławczego zasługują na akceptację.
Także zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy za nieuzasadniony. Przepis wyznaczenie stronie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy łączy ze wstrzymaniem użytkowania terenu. Ponadto nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący sami wystąpili ze stosownym wnioskiem do organu I instancji. Prowadzenie postępowania w tym zakresie stałoby się bezprzedmiotowe z chwilą wejścia w życie planu miejscowego uchwalonego w dniu 3 listopada 2008 r.
W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji jak i wydana na ich podstawie decyzja są zgodne z prawem. Samorządowe Kolegium odwoławcze nie znalazło podstaw do chylenia lub zmiany decyzji organu I instancji.
E. i A. S. zaskarżyli w całości w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. i zarzucili jej:
1. naruszenie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ewidentne ograniczenie prawa własności sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa,
2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną interpretację, tj. art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nakazanie przywrócenia poprzedniego zagospodarowania działki numer 108,
3. naruszenie prawa materialnego poprzez brak zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyznaczenia terminu dla skarżących do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy,
4. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa,
5. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ odwoławczy zasadności przesłanek,
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wnosili o:
zmianę przedmiotowej decyzji lub
uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Z ostrożności procesowej wskazali, że decyzja została skierowana do osoby, nie będącej stroną w sprawie, tj. M. S.
Skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] r. Uzupełnili je o argumentację, że nie można się zgodzić w pełni z twierdzeniem organu odwoławczego, iż z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wywieść, że prawo własności, którego przejawem jest prawo swobodnego zagospodarowania nieruchomości wg uznania właściciela może doznać ograniczenia, ze względu na uwarunkowania związane z kształtowaniem przez gminę polityki przestrzennej. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2009 r. [sygn. akt II OSK 815/2009, publ. LexPolonica nr 2077341], Rada Gminy stanowiąc o przeznaczeniu i warunkach zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może działać arbitralnie. Zobowiązana jest do respektowania m.in. prawa własności i innych przepisów prawa. Jak z tego wynika, działania organów administracyjnych muszą się mieścić w ramach obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy natomiast uznaje, że polityka przestrzenna gminy może w sposób nieograniczony naruszać prawo własności w tym poprzez decyzje administracyjne w sposób bezpodstawny nakazujące przywrócenie skarżącym terenu do stanu poprzedniego, bez względu na poczynione ustalenia faktyczne. Takie działanie organu odwoławczego potwierdza stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, z której wynika, że organ odwoławczy nie kwestionuje faktu, że część działki została utwardzona szlaką w latach 70-tych XX wieku. Pomimo tego faktu organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję dotyczącą całego terenu, bez wydzielenia tej części działki, której utwardzenie zostało dokonane bez pogwałcenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprzeczne nie tylko ze zdrowym rozsądkiem ale i z obowiązującymi przepisami jest żądanie organu administracyjnego przywrócenia stanu poprzedniego, jeżeli do utwardzenia terenu doszło przed powstaniem ww. ustawy. Jak z powyższego wynika, decyzja organu odwoławczego winna zostać co najmniej uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia ze względu na konieczność podzielenia spornego obszaru na część, która została utwardzona w sposób bezsporny w latach 70-tych XX wieku i część pozostałą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie do takiego uchybienia doszło. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że organ nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego wskutek nieprawidłowo i w niepełnym zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego (art. 77 1 k.p.a.).
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem zarówno organ, jak i sąd rozstrzygając niniejszą sprawę, był związany oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2007 r. Sprowadza się to do konieczności ustalenia przez organ tego, kiedy nastąpiło utwardzenie przedmiotowej działki, tj. czy doszło do niego przed czy po dniu 11 lipca 2003 r. stanowiącym datę wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tę okoliczność zostały zgłoszone wnioski o przesłuchanie świadków i organ takiego przesłuchania dokonał, jednakże w sposób mało dokładny i powierzchowny, a w kilku przypadkach przesłuchanie nie było związane z problematyką, której zbadanie nakazał sąd. Dotyczy to zeznań świadków J. B. (k. 60), H. K. (k. 73), M. M. (k. 79), A. M. (k. 81), L. G. (k. 95) i G. P. (k. 97), których przesłuchano na okoliczność tego, kiedy powstała baza transportowa lub kiedy pojawiły się na niej samochody ciężarowe, co nie jest równoznaczne z datą utwardzenia terenu, która to okoliczność winna podlegać badaniu. Odnośnie przesłuchania świadków zgłoszonych przez skarżących należy stwierdzić, że w przypadku zeznań H. B. (k. 58), J. B. (k. 60), J. S. (k. 62) i Z. R. (k. 64) nie ustalono w żaden sposób tego, skąd te osoby posiadają informacje, na okoliczność których zostali przesłuchani, co uniemożliwia weryfikację ich zeznań. W ocenie Sądu osobom tym ponadto należało okazać zdjęcia przedłożone przez uczestników postępowania, aby mogły one odnieść się do nich i wyjaśnić skąd wynikają ewentualne rozbieżności między ich twierdzeniami a stanem faktycznym przedstawionym na zdjęciach. Świadkowie ci mogliby potwierdzić (lub zaprzeczyć), że zdjęcia przedstawiają teren, o którym mowa w ich zeznaniach. Nie można bowiem wykluczyć tego, że świadkowie ci w swoich zeznaniach odnosili się do innej części działki niż wynikająca ze zdjęć. Kontynuując wątek postępowania dowodowego związany ze zdjęciami należy stwierdzić, że organ nie przesłuchał na okoliczność daty ich wykonania żadnej z osób, które je przedstawiły. Nie może natomiast stanowić dowodu daty wykonania zdjęcia kserokopia pisma z dnia 25 stycznia 2008 r. autorstwa państwa W. nie potwierdzona za zgodność z oryginałem. Wbrew twierdzeniom organu ze zdjęcia przedstawiającego osobę układającą drewno nie można wyciągać wniosku o dacie dokonania utwardzenia gruntu. Na okoliczność daty jego wykonania nie przesłuchano nikogo, a podpis pod nim figurujący wskazuje, że mogło być wykonane w 2003 lub 2004 r. Nielogiczne jest przyjęcie przez organ, że zdjęcie wykonano jesienią, albowiem równie dobrze mogło ono, biorąc pod uwagę ubiór osoby na nim przedstawionej oraz brak liści na roślinach, być wykonane w okresie zimy/wiosny 2003 r. Z kolei zdjęcia przedstawiające samochód oraz osoby siedzące w pobliżu działki [...] również nie mogą stanowić dowodu, że utwardzenia terenu dokonano w drugiej połowie 2003 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że zdjęcia wykonano ok. 1997 r., więc do utwardzenia mogło dojść równie dobrze przed 2003 r.
Z akt sprawy można wyprowadzić wniosek, chociaż nieostateczny (gdyż wymaga to uzupełnienia postępowania dowodowego), że skarżący dokonali utwardzenia jedynie części aktualnie utwardzonej działki, a pozostała część była utwardzona już wcześniej. W tym zakresie należy odwołać się do uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., w którym stwierdzono, że "teren pierwotnie utwardzony sięgał do wysokości granicy między działkami 104/9 i 104/8. Tymczasem na podstawie dokumentacji fotograficznej dołączonej do odwołania stwierdzić można, że granica terenu utwardzonego przesunięta została do wysokości granicy między działkami 104/7 i 104/4". Aby to ostatecznie ustalić, należałoby wziąć pod uwagę dokonanie oględzin nieruchomości z udziałem świadków, aby mogli oni w sposób jednoznaczny wskazać, która część działki była utwardzona jeszcze w latach 90-tych i wcześniej. Idąc dalej tym tokiem rozumowania należy stwierdzić, że w przypadku ustalenia, iż skarżący dokonali utwardzenia po dniu 11 lipca 2003 r. jedynie części nieruchomości, to organ mógł nakazać przywrócenie stanu poprzedniego zagospodarowania działki jedynie w tej części, co wynika wprost z argumentów przedstawionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 13 grudnia 2007 r. W odmiennym przypadku doszłoby do złamania zakazu stosowania prawa wstecz z naruszeniem konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).
Również z dat rejestrowania przez skarżących samochodów ciężarowych nie można wyciągać jednoznacznych wniosków co do daty utwardzenia terenu z uwagi na to, że jeszcze przed 2003 r. skarżący nabyli kilka takich pojazdów, natomiast w dacie, kiedy mieli zdaniem organu dokonać utwardzenia działki, tj. w 2003 r. nie nabyli żadnego samochodu, a w 2004 r. nabyli tylko jeden pojazd.
Nie ulega wątpliwości to, że sprawa jest zawiła i zebrany materiał dowodowy nie wskazuje wprost na datę oraz zakres utwardzenia działki przez skarżących. W takiej sytuacji organ winien rozważyć, stosownie do art. 86 k.p.a., przesłuchanie stron. Zgodnie z tym uregulowaniem, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Nie ulega wątpliwości, że dotyczy to również ewentualnego przesłuchania uczestników postępowania, które to osoby bezpośrednio obserwowały zmiany zachodzące na nieruchomości skarżących.
Organ w uzasadnieniu decyzji odwoływał się również do map sytuacyjno-wysokościowych i w oparciu o nie dokonał konkretnych ustaleń. Muszą one jednak zostać poddane ocenie w kontekście całego pozostałego materiału dowodowego i nie mogą stanowić samoistnego dowodu potwierdzającego datę utwardzenia terenu. W przypadku ich sprzeczności z pozostałymi dowodami, które zostaną przeprowadzone wskutek uzupełnienia postępowania dowodowego, konieczne będzie szczegółowe ich wyjaśnienie i wnikliwa ocena wiarygodności poszczególnych dowodów.
W kontekście zgłoszonego przez skarżących wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny geologii, w ocenie Sądu dowód ten nie może być przydatny do ustalenia daty utwardzenia terenu. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że geolog nie może być w stanie dokonać daty utwardzenia terenu dokonanego w niniejszej sprawie.
Nie jest zasadny zarzut skarżących dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa. Okoliczności, które powoływał organ, nie wymagają wiedzy specjalnej i odnoszą się do okoliczności widocznych gołym okiem, w oparciu o które można wnioskować nie posiadając specjalistycznej wiedzy.
Podobnie nie jest zasadny zarzut przedłożenia w interesu publicznego nad indywidualny. Jak ustalono, w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości leżą inne, które są wykorzystywane na cele zabudowy domami jednorodzinnymi. Niewątpliwie taka sytuacja uzasadnia przyjęcie istnienia dużej uciążliwości działalności prowadzonej przez skarżących dla sąsiednich nieruchomości.
Podobnie skarżący, wspierani przez profesjonalnego pełnomocnika, nie sprecyzowali ogólnego zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP - nie wskazali, na czym konkretnie polegało niezgodne z prawem ograniczenie ich prawa własności, nie wskazali także, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone.
Na koniec należy wskazać, że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2007 r. rozważania skarżących dotyczące zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie znajdują żadnego uzasadnienia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd odniósł się do tej kwestii i w świetle art. 153 p.p.s.a. rozstrzygając obecnie Sąd jest związany wyrażonym poglądem.
Reasumując, organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.
Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane w całości.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 z póżn. zm.) z uwzględnieniem uiszczonej przez skarżącego opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.