II SA/Bd 782/24

II SA/Bd 782/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi H. S. O. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. H. O. (dalej: "skarżący", "strona") powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. – dalej "u.s.g.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Łubianka z dnia 19 lutego 2024 r. nr LV/555/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w sołectwach Bierzgłowo, Słomowo i Zamek Bierzgłowski domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie, w jakim dotyczy jego nieruchomości opisanych w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] położonych w miejscowości B. - w zakresie terenu oznaczonego symbolem "5RNR".
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej "u.p.z.p." w brzmieniu obowiązujących w dniu podjęcia skarżonej uchwały) poprzez określenie przeznaczenia terenu stosownych działek w sposób niezgodny (sprzeczny) z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łubianka. Studium to zostało uchwalone uchwałą nr XXV/177/2001 Rady Gminy w Łubiance z dnia 9 kwietnia 2001 r., a następnie zmienione uchwałami: nr XXXV/233/2006 z dnia 27 października 2006 r. oraz nr XLIV/296/2014 z dnia 3 września 2014 r. W tym zakresie strona podniosła, że studium dzieli obszar gminy na: strefy polityki przestrzennej, następnie na obszary funkcjonalno-przestrzenne w ramach których wskazuje się funkcje, które to mogą być określone w planach miejscowych. Dla działek nr [...] określono strefę B polityki przestrzennej, tj. strefę rolniczo-osadniczą. Ponadto działki te położone są w obszarze funkcjonalno-przestrzennym oznaczonym symbolem OS, tj. obszar osadniczy, dla którego dopuszczono określenia takich funkcji jak: "ZL", "Zn", "ZP", "RM", "MN", "U", "MN/U". Analiza wskazanych treści studium nie pozostawia wątpliwości, że w obszarze funkcjonalno-przestrzennym "OS" nie określono możliwości przeznaczenia stosownych terenów jako tereny gruntów ornych oraz upraw - tym bardziej wyłączonych spod zabudowy. Studium daje taką możliwość np. w obszarze funkcjonalno-przestrzennym ekologicznym "E".
Dalej skarżący wskazał, że w pkt 3.6.2. studium lokalny prawodawca wskazał: "Tereny wyłączone spod zabudowy. Do terenów tych zaliczono tereny o wysokiej bonitacji gleb (klasy II, III), tereny gleb pochodzenia organicznego (np. torfy, mady), tereny podmokłe i obniżone, tereny skarp i stromych zboczy, tereny leśne, tereny użytków i korytarzy ekologicznych". Zestawiając to ustalenie z wcześniejszymi, należy odnieść się także do rysunku studium, w którym jako gleby ochronne wskazano tylko część działki nr [...] i część działki nr [...]. Pozostałe spośród działek nr [...] położone są poza wskazanymi "glebami ochronnymi".
W konsekwencji powyższych wywodów strona stwierdziła, iż nie sposób przyjąć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łubianka dla działek oznaczonych nr [...] położonych w miejscowości B. stanowi o możliwości określenia przeznaczenia terenu odpowiadającego symbolowi "5MRN" wskazanemu w skarżonej uchwale. Ta ostatnia ustala zatem przeznaczenie terenu przedmiotowych działek nr [...] w sposób sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Ponadto zdaniem strony tak daleko idące ograniczenie w zagospodarowaniu tych działek nie wynika także z żadnych uwarunkowań faktycznych oraz nie zostało uzasadnione przez żaden z organów gminy. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do tak daleko idącej ingerencji w prawo własności, które to przesłanki zostałyby wyartykułowane w uzasadnieniu do projektu planu miejscowego lub w uzasadnieniu do samej uchwały. W opinii skarżącego doszło do przekroczenia władztwa planistycznego poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa i proporcjonalności. Jednocześnie Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego, bowiem w żaden sposób nie zważyła na przepisy art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7, art. 1 ust. 3 i 4, art. 6 u.p.z.p. z których należy wyprowadzić, że określenie przeznaczenia terenów w planie miejscowym ma stanowić wyraz prowadzonej w sposób racjonalny polityki przestrzennej przez organy gminy, nie zaś dowolnej, wykraczającej poza ramy władztwa planistyczne ingerencji przez te organy w przestrzeń gminy z pominięciem interesu właściciela nieruchomości. Ostatnie skutkuje koniecznością przyjęcia, że Rada Gminy dokonując stosownych ustaleń w planie miejscowym naruszyła przepisy art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, gwarantujące ochronę prawa własności.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący wniósł stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] położnych w miejscowości B. – w zakresie terenu oznaczonego symbolem "5RNR".
2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ w pierwszej kolejności wskazał, że dla strefy B (rolniczo-osadniczej) wskazano kierunki dotyczące gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną (rozdz. 3.4. pkt 1) "ustala się ochronę gruntów rolnych o wysokiej przydatności rolniczej przed zmianą przeznaczenia na cele nierolnicze" podkreślając jednocześnie, że wysoka przydatność rolnicza nie oznacza wyłącznie gruntów I-III klasy, tym bardziej, że rozmieszczenie klas bonitacyjnych przybiera bardzo nieregularne formy. Gdyby przyjąć wyłącznie zakaz zabudowy na gruntach rolnych klas I-III efektem byłoby zabudowanie części działek "gorszych" klas, pozostawienie w granicach tych działek części gruntów "chronionych", co w konsekwencji doprowadziłoby do sytuacji, w której nie można byłoby racjonalnie gospodarować rolniczą przestrzenią produkcyjną, jednocześnie doprowadzając do kształtowania struktur przestrzennych powodujących transportochłonność układu przestrzennego, wyłącznie na zasadzie poszukiwania fragmentów gruntów poniżej III klasy bonitacyjnej.
Dalej organ powołując się na zapisy zawarte w rozdziałach 3.4 pkt 2, 3.4.1. oraz ustalenia zawarte na str. 72 studium stwierdził, że w odniesieniu do rysunku studium skarżący odniósł się jedynie do oznaczenia określonego jako "gleby ochronne", wskazane w kierunkach ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego. Z kolei, co zostało w skardze pominięte, studium wyznacza również kierunki rozwoju i zagospodarowania. Zgodnie z załącznikiem graficznym działki skarżącego położone są w terenach rolniczych, poza obszarami, dla których studium przewiduje możliwość zabudowy, czyli m.in. tereny zwartej zabudowy usługowej, tereny zwartej zabudowy mieszkaniowo-usługowej z dopuszczeniem uzupełnień, przekształceń i rehabilitacji, tereny rozwojowe zabudowy mieszkaniowo-usługowej z dopuszczeniem uzupełnień, przekształceń i rehabilitacji. Z uwagi na położenie działek skarżącego w otwartej przestrzeni rolniczej, poza wykształconym układem urbanistycznym wsi B., na terenie o korzystnym ukształtowaniu do prowadzenia gospodarki rolnej, przeznaczono je na cele gruntów ornych oraz upraw, co niewątpliwie jest zgodne z ustaleniami studium oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co dodatkowo w pełni wyczerpuje wymagania zawarte w art. 1 ust. 4 u.p.z.p.
Organ podkreślił również, że skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do przyjmowanych ustaleń planu miejscowego, w szczególności nie zgłosił wniosków oraz uwag podczas trwania procedury planistycznej. Organ nie miał zatem możliwości zapoznania się ze stanowiskiem strony i odniesienia się do konkretnej sytuacji skarżącego oraz jego nieruchomości. Dodatkowo podkreślono, że skarżący nie wskazał jaki rodzaj zabudowy jest przedmiotem skargi. Rozwiązania i rozstrzygnięcia przyjęte w planie miejscowym miały charakter ogólny, gdyż dotyczą znacznie większych obszarów, niż tylko nieruchomości należącej do skarżącego. Przy sporządzaniu planu miejscowego przeanalizowano stan prawny wszystkich nieruchomości położonych w granicach planu miejscowego tj. około 435 ha pod względem klasyfikacji gruntów, własności, położenia istniejących gospodarstw rolnych oraz powiązań funkcjonalnych między nimi, dostępu do infrastruktury technicznej, jak również wpływu rozwiązań przyjętych w planie na ład przestrzenny.
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego organ wyjaśnił, że z uwagi na dynamiczny i niekontrolowany charakter zmian w przestrzeni gminy tj. rozlewanie się zabudowy spowodowany presją inwestycyjną na terenie gminy Łubianka podjęto działania zmierzające do ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W związku z tym w ostatnich latach organy Gminy Łubianka sukcesywnie dążyły do poprawy sytuacji planistycznej poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W 2015 roku przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego dla sołectwa Łubianka, wyznaczając tym samym centrum mieszkaniowo-usługowe gminy, koncentrując tam najwięcej terenów przeznaczonych pod wyżej wskazane funkcje (plan uchwalono w 2021 r.). Następnie w 2021 roku rozpoczęto procedurę sporządzania nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie obowiązujące studium, uchwalone było przed nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagało sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Kolejno w 2023 r. uchwalono plan miejscowy dla części sołectwa Zamek Bierzgłowski jako obszaru o szczególnych walorach przyrodniczych. Następnie w 2024 r. uchwalono plan dla terenów położonych w sołectwie Bierzgłowo, Słomowo i Zamek Bierzgłowski oraz plan dla części sołectwa B., stanowiących kolejne obszary narażone na negatywne oddziaływania przestrzenne doprowadzające do rozlewania się zabudowy na terenach dla których nie obowiązywały plany miejscowe, a więc na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, które to zgodnie z aktualnym stanem prawnym nie muszą być zgodne z prowadzoną polityka przestrzenną. W południowej części gminy widoczny jest najsilniejszy rozwój inwestycji mieszkaniowych. Procesy inwestycyjne o takiej skali znacząco zmieniły relacje społeczne oraz uwarunkowania przestrzenne, infrastrukturalne oraz środowiskowe. W efekcie ww. zachodzących procesów pojawiają się bariery ekonomiczne budowy oraz utrzymania infrastruktury technicznej oraz społecznej, konflikty społeczne, związane z tempem i skalą przeobrażeń oraz ich oddziaływaniem na otoczenie, fragmentacja przestrzeni, negatywne oddziaływanie zabudowy na środowisko. Szczególnie wiele konfliktów powstaje w obszarach stykowych zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Są one dodatkowo potęgowane, gdy realizacja inwestycji odbywa się niezgodnie ze standardami przyjętymi w dokumentach planistycznych. Powyższe czynniki zmuszają władze gminy do reakcji i podejmowania działań ukierunkowanych na ochronę istniejącego ładu przestrzennego, ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. W tej sytuacji uznano, że wprowadzanie nowych inwestycji podlegać powinno pewnym ograniczeniom, aby nie generować nowych konfliktów przestrzennych oraz zadbać o dobro wspólnoty. Takim ograniczeniem jest w tym przypadku przeznaczenie terenów na cele rolne z zakazem zabudowy na wskazanych gruntach. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Kr 272/24 organ wskazał, że brak możliwości zabudowy gruntów rolnych sam w sobie nie oznacza naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna jest w takim przypadku zachowana. Zachowanie produkcyjnej funkcji gruntów rolnych, zwłaszcza tych o wysokich klasach bonitacyjnych, służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 1 Konstytucji RP). Działki skarżącego stanowiące w większości grunty rolne, w m.p.z.p. znajdują się w obszarze zwartych kompleksów rolnych. Zachowana zostaje podstawowa funkcja tych gruntów - funkcja rolna.
Ponadto organ wskazał, że działki będące własnością skarżącego stanowią użytki rolne o pow. 0,3485 ha (klasa Illb), 2,2904 ha (klasa IVa), 0,9992 (klasa IVb), pastwiska o pow. 0,1639 (klasa IV) oraz nieużytki o pow. 0,0352, łącznie jest to obszar o pow. 3.8372 ha, stanowiący zwarty kompleks rolny, zlokalizowany w otartej przestrzeni rolniczej, bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz bez dostępu do sieci wodociągowej. Cały ten obszar podzielony został na 11 działek, w trybie tzw. "podziału rolnego", każda z działek ma powierzchnię większą niż 0,3 ha. W kontekście powyższych ustaleń organ stwierdził, że skarżący wprawdzie nie wskazał na rodzaj zabudowy, której nie może realizować z uwagi na ustalenia planu, jednakże z załącznika graficznego wyraźnie wynika, że przedmiotowy podział nie służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, lecz zabudowie mieszkaniowej bądź usługowej, zważywszy na fakt wydzielenia działki nr [...], która swym kształtem przypomina drogę wewnętrzną i zapewne taką rolę miałaby pełnić. Dlatego też w ocenie organu prawdopodobne zamierzenia skarżącego względem zabudowy działek doprowadziłyby bezpowrotnie do utraty rolniczego charakteru gruntu oraz zaburzenia istniejącego układu urbanistycznego wsi B..
Reasumując organ stwierdził, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego oraz prawa własności, które skutkowałoby niemożnością korzystania przez skarżącego z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przysługującego mu prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a.’) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a.
4. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. do tut. Sądu, przez skarżącego jest uchwała Rady Gminy Łubianka z dnia 19 lutego 2024 r. nr LV/555/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w sołectwach Bierzgłowo, Słomowo i Zamek Bierzgłowski domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie, w jakim dotyczy jego nieruchomości opisanych w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] położonych w miejscowości Bierzgłowo - w zakresie terenu oznaczonego symbolem "5RNR".
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
W świetle powyższego w niniejszej sprawie skarżący, w ocenie Sądu, dysponuje legitymacją procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Co do zasady interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem miejscowym, skoro jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli tych działek, zwłaszcza w zakresie wynikającej z planu miejscowego zmiany przeznaczenia terenów, czy możliwości ich zagospodarowania. Skarżący jest właścicielem działek nr [...] położonych w miejscowości B., czyli położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Może z tego tytułu realizować swoje prawo do sądu, w granicach przysługujących uprawnień właścicielskich do ww. nieruchomości. Powyższe oznacza, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały.
Uznając zatem materialnoprawną legitymację skarżącego do skutecznego kwestionowania postanowień zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego.
Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i art. 34 u.p.z.p. Należy w tym miejscu podkreślić, iż kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności chociażby w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przesłanki nieważności uchwały określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, publ. OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach powyżej określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:
- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,
- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
5. Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy wskazania wymaga, że skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części (działki nr [...]) zarzuca niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium oraz nadużycie władztwa planistycznego poprzez nadmierne ograniczenie jego prawa własności.
Wskazać należy, że w planowaniu przestrzennym gmina z jednej strony związana jest postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a z drugiej – konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zakres uprawnień gminy w planowaniu przestrzennym wskazuje, że ochrona prawa własności (użytkowania wieczystego) nie jest na gruncie Konstytucji RP bezwzględna, co oznacza, że ingerencja w sferę tych praw do nieruchomości jest możliwa, ale musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do ściśle określonych celów, dla osiągnięcia których wprowadzenia się określone ograniczenia i powinna być efektem wyważenia różnych dóbr (wartości), których pełna, jednoczesna realizacja jest niemożliwa. Stanowiąc i stosując prawo nie można ustanawiać ograniczeń zaburzających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. Zakodowany w zasadzie proporcjonalności zakaz ingerencji oznacza konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. Tylko wówczas, gdy skala ingerencji w prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź jest w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można by mówić o nadużyciu władztwa planistycznego. W konsekwencji pozbawienie bądź ograniczenie określonego zakresu uprawnień właścicielskich w przyjętym planie miejscowym nie musi oznaczać automatycznie, że doszło do niedopuszczalnego naruszenia zasady proporcjonalności.
W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując oceny prawidłowości ingerencji planu miejscowego w prawo własności konieczne jest wyważenie praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów prywatnego oraz publicznego. Wynika to z faktu, że kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (por. wyroki NSA z: 28 października 2016 r., II OSK 165/16; 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13; 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., II OSK 673/15).
W ocenie Sądu przyjęte w przedmiotowej sprawie rozwiązania mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, a co za tym idzie, mogły zostać przyjęte i nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.
Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11 i wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r. sygn. II OSK 2795/17).
Jak wynika z zapisów studium działki skarżącego położone są w strefie polityki przestrzennej B (rolniczo-osadniczej) oraz obszarze funkcjonalno-przestrzennym określonym symbolem OS – osadniczym. W pkt 3.4 pkt 1 lit. a studium - Kierunki zagospodarowania w strefie polityki przestrzennej B wskazano w zakresie gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną ustala się ochronę gruntów rolnych o wysokiej przydatności rolniczej przed zmianą przeznaczenia na cele nierolnicze. W pkt 2 tego rozdziału studium przedstawia wytyczne dotyczące osadnictwa, usług i działalności gospodarczej na terenach wskazanych do zainwestowania. Jaka wynika również ze studium dla wyznaczonego w strefie B obszaru funkcjonalno-przestrzennego OS - osadniczego (rozdz. 3.4.1.) określono, że jest to obszar związany z rozwojem funkcji zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem funkcji usługowej i gospodarczej. Na obszarze OS przyjmuje się następujące zasady gospodarowania rolniczą przestrzenia produkcyjną: 1) Rozwój zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej oraz terenów predysponowanych do rozwoju tych funkcji. Natomiast dla wyznaczonego w strefie B obszaru funkcjonalno-przestrzennego R – rolniczego określono, że jest to obszar związany z rozwojem funkcji rolnej z dopuszczeniem funkcji zagrodowej. Na obszarze R przyjmuje się następujące zasady gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną:
a) preferencje dla produkcji rolnej,
b) tworzenie rodzinnych dużych gospodarstw rolnych oraz nowej zabudowy zagrodowej,
c) ochronę i uzupełnianie istniejącej zieleni.
Jak wskazał organ, a czego nie kwestionuje strona działki będące własnością skarżącego stanowią użytki rolne o pow. 0,3485 ha (klasa Illb), 2,2904 ha (klasa IVa), 0,9992 (klasa IVb), pastwiska o pow. 0,1639 (klasa IV) oraz nieużytki o pow. 0,0352, łącznie jest to obszar o pow. 3.8372 ha, stanowiący zwarty kompleks rolny, zlokalizowany w otartej przestrzeni rolniczej, bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz bez dostępu do sieci wodociągowej. Za trafne należy uznać konkluzje organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że gdyby z zapisów studium wywodzić, że zakaz zabudowy na gruntach rolnych klas I-III, efektem byłoby zabudowanie części pozostałych działek i pozostawienie w granicach tych działek części gruntów "chronionych", co w konsekwencji doprowadziłoby do sytuacji, w której nie można byłoby racjonalnie gospodarować rolniczą przestrzenią produkcyjną. Skoro działki skarżącego o czym była już mowa wcześniej stanowią zwarty kompleks rolny, zlokalizowany w otartej przestrzeni rolniczej, bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej to w świetle ww. powołanych zapisów studium nie sposób za zasadne uznać zarzuty dotyczące niezgodności z jego zapisami zaskarżonej w części uchwały.
Wymaga podkreślenia, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu o istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego, a ponadto stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż studium, w którym nie ma określonego zakazu budowy nie może wiązać organów gminy w ten sposób, że w planie miejscowym takiego zakazu budowy nie można wprowadzić. Podobnie nie można przyjąć, że plan miejscowym, w którym przewidziano określony zakaz budowy narusza ustalenia studium, w którym takiego zakazu nie przewidziano. Inaczej mówiąc, skoro w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby określony zakaz budowy, to nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można umieścić (np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2018 r., II OSK 1016/18, LEX nr 2556558).
6. Odnosząc się do zarzutu, że przy uchwalaniu planu w zakresie dotyczącym działek skarżącego doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego wskazania wymaga, że punktem wyjścia dla oceny tego zarzutu musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Powołany przepis stanowi, że gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Owa samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. W ramach tych kompetencji gmina uprawniona jest do podejmowania ustaleń planistycznych ingerujących w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 26/19, Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom).
Jak wskazano, podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie, oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. W ocenie Sądu w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Z treści prawa własności nie wynika bowiem prawnie chroniona ekspektatywa możliwości zabudowy każdej prywatnej nieruchomości według zamierzeń właściciela. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Istota planowania przestrzennego polega na tym, że określa się różne przeznaczenia terenów (nieruchomości) i nie można upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w tym, że określone nieruchomości z usprawiedliwionych powodów są przeznaczone na różne cele.
Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska który wskazuje, że jest to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.). Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości. Wprowadzone zakwestionowane skargą zapisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności przez skarżącego, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.
Przeznaczenie działek skarżącego na cele rolne z zakazem zabudowy jest elementem spójnej koncepcji zagospodarowania tego obszaru. Działka te są bowiem położone na terenie charakteryzującym się zwartym i dominującym przeznaczeniem rolnym. Niewątpliwie zatem ustalenia planistyczne dla działek skarżącego odpowiadają zasadom ładu przestrzennego.
W związku z powyższym zarzuty skarżącego przekroczenia granic władztwa planistycznego Sąd uznał za bezzasadne, a stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę za zasługujące na akceptację. Wprowadzone planem ustalenia dla działek skarżącego nie naruszają nieproporcjonalnie prawa własności nieruchomości, z tego powodu, że mamy de facto do czynienia z terenem niezabudowanym i niezagospodarowanym, dla którego obowiązujące studium przewiduje przeznaczenie rolne. Plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, w granicach których skarżący mógł ze swoich działek dotychczas korzystać jako właściciel. W tym kontekście stwierdzić należy, że plan miejscowy nie wprowadził nowych planistycznych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek, ich przeznaczenie było bowiem określone w studium i jest uzasadnione ich położeniem w zwartym kompleksie terenów rolnych oraz względami ładu przestrzennego.
Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżącego, uprawniające go do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.