II SA/BD 78/23

II SA/Bd 78/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 30 listopada 2022 r. nr SKO-4203/531/2022 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę.
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e:
Starosta Świecki decyzją z dnia 18 października 2022 r., na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021r. poz. 1212), zwanej dalej: "u.k.p.", cofnął uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. ABT A. K., zwanemu dalej: "skarżącym", lub "stroną" z powodu stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane pozwolenie na kierowanie tramwajem oraz prawo jazdy kategorii AM, A1,A2, A, B1, B, B+E, T, C1/C/C1E/CE//D1/D/D1E/DE.
Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Dnia 22.02.2022r. Starosta Świecki na wniosek Prokuratury Rejonowej w Świeciu - sygn. akt Pa 6.2022 z dnia 01.02.2022r skierował skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Skarżący w trybie odwoławczym dnia 29.09.2022r. poddał się badaniu lekarskiemu w jednostce odwoławczej tj. Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, na podstawie którego uzyskał orzeczenie lekarskie z dnia 29.09.2022r. numer NKPCHZA/K/370/2022, w których lekarz uprawniony do badań kierowców orzekł istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania tramwajem oraz pojazdami w zakresie kategorii: AM/A1/A2/A/B1/B/B+E/T/C1/C/C1E/CE/D1/D/D1E/DE wskazując termin następnego badania: 29.09.2024r.
Wobec powyższych okoliczności organ zobowiązany jest do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Ponadto na podstawie art. 78 § 1 w zw. z art. 140 kpa, strona wniosła o dopuszczenie dowodu z nowego orzeczenia lekarskiego wydanego przez WOMP w Bydgoszczy i skierowanie skarżącego do WOMP w Bydgoszczy na ponowne badanie lekarskie w celu ustalenia, czy po stronie skarżącego istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, do których jest wymagane m.in. prawo jazdy kategorii B oraz T.
Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów postępowania, tj.:
1/ art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022r. poz.2002), zwanej dalej: "kpa", poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego w zaskarżonej decyzji;
2/ art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, w zw. z art. 84 § 1 kpa, - przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na mającym charakter opinii biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 § 1 kpa, orzeczeniu lekarskim z dnia 29 września 2022 r. - pomimo, iż przedmiotowe orzeczenie, oprócz konkluzji, nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia zajętego stanowiska, które by w sposób wyczerpujący odnosiło się zarówno do badań przeprowadzonych przez danego lekarza, jak do innych dowodów zebranych w sprawie, w tym do znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji lekarskiej, a nadto, które nie zostało poprzedzone rzetelnym i wszechstronnym badaniem lekarskim, zgodnie z procedurą określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców.
Działając na podstawie przepisu art. 78 § 1 kpa, w zw. z art. 140 kpa, wniesiono aby organ odwoławczy dopuścił dowód z nowego orzeczenia lekarskiego wydanego przez WOMP w Bydgoszczy i w tym celu, aby skierował stronę do WOMP w Bydgoszczy na ponowne badanie lekarskie w celu ustalenia, czy istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania przez stronę pojazdami, do których jest wymagane m.in. prawo jazdy kategorii B oraz T.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego, powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Na podst. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., skarżący decyzją Starosty Świeckiego został skierowany na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Przekazane akta organu pierwszej instancji wskazują bezspornie, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie została zaskarżona przez stronę postępowania, zatem należy przyjąć, że nie kwestionował jej zasadności.
Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Toruniu orzeczeniem lekarskim z dnia 20 kwietnia 2022 r. stwierdził u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie kategorii AM, Al, A2, A, BI, B, B+E, T prawa jazdy.
Następnie do Starosty Świeckiego wpłynęło orzeczenie lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera w Łodzi z dnia 29 września 2022 r., nr NKPCHZA/K/370/2022, stwierdzające istnienie u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie kategorii: AM, Al, A2, A, BI, B, B+E, T, Cl, Cl+E, C, C, C+E, Dl, Dl+E, D, D+E oraz pozwolenie na kierowanie tramwajem.
Organy administracji nie posiadają kompetencji do kwestionowania zasadności orzeczeń lekarskich wydawanych po przeprowadzeniu badań przez uprawniony podmiot (tak w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 40/21). Artykuł 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Skoro skarżący posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B, T prawa jazdy i w zakresie tych kategorii prawa jazdy stwierdzono u niego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to obowiązkiem organów administracji, jest cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzje wydawane w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści (tak w szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3137/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/G1 293/21, zaakcentował, że organy administracji są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Weryfikacja następuje bowiem w odpowiednim trybie, a nie w postępowaniu o cofnięciu posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, które ma jedynie charakter następczy. Dodatkowo, orzeczenie takie, wydawane w szczególnym trybie, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Nie jest więc możliwe kierowanie strony postępowania na kolejne badania lekarskie tak długo, aż zostanie wydane korzystne dla niej orzeczenie lekarskie. Z tego też powodu złożony wniosek dowodowy jest nieuzasadniony. Ponadto procedura oceny stanu zdrowia kierowcy ma charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej, a zatem nie mają do niej zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego.
Uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Świeckiego nie jest zatem możliwe z uwagi na wiążący charakter ostatecznego orzeczenia lekarskiego.
Zaskarżona decyzja rzeczywiście nie zawiera wymaganego uzasadnienia prawnego, a jedynie powołano w niej podstawę prawną rozstrzygnięcia, co jednak nie stanowi wady, która nie mogłaby być konwalidowana w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpatrywanym przypadku z uwagi na wiążący charakter ostatecznego orzeczenia lekarskiego brak jest konieczności przeprowadzania jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a złożony wniosek dowodowy jest nieuzasadniony i sprzeczny z zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 kpa, a jego celem jest wyłącznie przedłużanie postępowania administracyjnego.
W skardze złożonej do Sądu, skarżący, na podstawie przepisu art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zarzucił mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania, tj.:
1/ art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, w zw. z art. 84 § 1 kpa i art. 140 kpa - przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na mającym charakter opinii biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 § 1 kpa, orzeczeniu lekarskim z dnia 29 września 2022 r. - pomimo, iż przedmiotowe orzeczenie, oprócz konkluzji, nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia zajętego stanowiska, które by w sposób wyczerpujący odnosiło się zarówno do badań przeprowadzonych przez danego lekarza, jak do innych dowodów zebranych w sprawie, w tym do znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji lekarskiej, a nadto, które nie zostało poprzedzone rzetelnym i wszechstronnym badaniem lekarskim, zgodnie z procedurą określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców;
2/ art. 138 § 1 pkt 1 kpa: oraz art. 138 § 2 zd. 1 kpa, w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, w zw. z art. 84 § 1 kpa - przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz przez zaniechanie uchylenia jej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
3/ art. 78 § 1 kpa, w zw. z art. 140 kpa, przez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu zawnioskowanego przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, jak też o zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skarga okazała się niezasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu nie ma charakteru uznaniowego, lecz ma charakter związany, co oznacza, że starosta, w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją, tj. wydać decyzję cofającą kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji - tak pod względem ich treści, jak i procedowania, w postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r., II GSK 517/21, dostępny na stronie www.nsa.gov.pl). Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami (por. np. wyroki NSA z 16 października 2013 r., I OSK 952/12; z 22 czerwca 2009 r., I OSK 840/08; z 17 marca 2005 r., I OSK 1273/04; z 6 lipca 2020 r., I OSK 3042/19). Zakwestionowanie orzeczenia lekarskiego możliwe jest jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ust. 4 u.k.p., zgodnie z którym osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p.
W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, skarżący, na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., został poddany badaniu lekarskiemu przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Toruniu, który orzeczeniem z dnia 20.04.2022 r., stwierdził u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie kategorii AM, Al, A2, A, BI, B, B+E, T prawa jazdy. Powyższe orzeczenie zostało zaopatrzone w pouczenie, że osoba niezgadzająca się z treścią orzeczenia lekarskiego, może w terminie 14 dni może wystąpić z wnioskiem o ponowne badania lekarskie. W pouczeniu wyszczególniono placówki, które wykonują takie badania w trybie odwoławczym. Wśród nich wymieniono Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera w Łodzi. Powyższe pouczenie było zgodne z treścią art. 79 ust. 4 – 6 u.k.p. Skarżący skorzystał z powyższego uprawnienia i wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, które przeprowadził Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. Jerzego Nofera w Łodzi, stwierdzający, jak już wskazano istnienie u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie kategorii: AM, Al, A2, A, BI, B, B+E, T, Cl, Cl+E, C, C, C+E, Dl, Dl+E, D, D+E oraz pozwolenie na kierowanie tramwajem. W orzeczeniu tym stwierdzono, że jest ono ostateczne, co jest zgodne z treścią art. 79 ust. 7 u.k.p., który stanowi, że orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne. Oznacza to brak możliwości zakwestionowania wskazanej diagnozy.
Mając na względzie brzmienie art. 103 ust 1 pkt 1 lit. a u.k.p. organ był zobligowany wydać decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.
Prawidłowe jest zatem stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a orzeczenie to nie podlega ocenie organu co do treści orzeczenia.
Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy, wynikająca z cytowanych wyżej przepisów ma charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej, a zatem nie mają do niej zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego. Orzeczenia lekarskie wydawane w tym trybie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.
Sąd podzielił zatem stanowisko organów orzekających w rozpatrywanej sprawie, że orzeczenia lekarskie wiążą organy administracyjne, które nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. W szczególności wskazać należy, co podkreślił NSA w uzasadnieniu wyroku z 16 października 2013 r., sygn. I OSK 952/12, że "orzeczenie lekarskie (...) nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy." Oznacza to, że przedmiotowe orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Skoro kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze, to tam winny były być kierowane konkretne argumenty podważające zasadność wydania orzeczenia (zob. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. I OSK 1859/10).
W tej sytuacji brak jest podstaw do podważenia zawartych w zapadłym orzeczeniu ustaleń (wniosków).
Reasumując, skoro w sprawie zostało wydane ostateczne orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to Starosta zobligowany był orzec stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a uk.p., tj. cofnąć skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami określonymi w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu.
Z powyższych względów nie były zasadne wszystkie zarzuty skargi. Brak było bowiem podstaw do uznania wydanego orzeczenia lekarskiego za opinię biegłego. Orzeczenie to było dla organów wiążące i dlatego nie zachodziła możliwość dopuszczenia zawnioskowanego w odwołaniu dowodu.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.