II SA/Bd 765/24

II SA/Bd 765/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 129 par. 2, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. P., A. P., M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz J. P., A. P. i M. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. P., A. P. i M. P. (dalej "Skarżący") wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 10 lipca 2024r. nr SKO-4204/30/2024 Wojewódzkiego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (1) oraz o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z 22 lutego 2024r. znak UP-5023/4/145/2024.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 22 lutego 2024r. nr ZDG3/K/2024 (znak UP-5023/4/145/2024) Prezydent Miasta B. orzekł o przywróceniu przez M. P., A. P. oraz J. P. zajętego pasa drogowego ulicy [...] (dz. Nr ew. [...], obr. [...]) w B. do stanu poprzedniego poprzez usunięcie płyt ażurowych umieszczonych w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.
Decyzja ta została doręczona na adres Kancelarii adwokackiej adw. K. B..
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli; J. P., A. P. oraz M. P., przy czym pismo stanowiące odwołanie sporządził w imieniu ww. adwokat K. B.. Jednocześnie pismem z 28 maja 2024r. (data nadania w placówce operatora pocztowego) adwokat K. B., działając w imieniu wszystkich Skarżących wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z powołaniem się na okoliczność braku skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji wszystkim Skarżącym (zaadresowanie korespondencji na niewłaściwy adres).
Wskazanym wyżej postanowieniem z 10 lipca 2024r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania.
W ocenie organu drugiej instancji, w okolicznościach sprawy nastąpiło skutecznie doręczenie decyzji nr ZDG 3/K/2023 pełnomocnikowi stron w trybie art. 44 k.p.a., a skutek doręczenia nastąpił 15 marca 2024r. Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja została skierowana na adres kancelarii adwokackiej adwokata K. B. – na adres ujawniony w toku postępowania – tj. na adres: ul. [...] w B.. Pracownik organu I instancji trzykrotnie podejmował bezskuteczne próby doręczenia korespondencji 27 lutego, 29 lutego i 1 marca 2024r., pozostawiając (w skrzynce pocztowej adresata) zawiadomienie o możliwości podjęcia przesyłki w Urzędzie Miasta B. – Kancelarii Ogólnej. Przyjmując 15 marca 2024r. za datę doręczenia Skarżącym decyzji organu I instancji, Kolegium stwierdziło wniesienie odwołania z uchybieniem terminu albowiem odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej 28 maja 2024r.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do wniosku o przywrócenie terminu dokonania czynności, powołując w pierwszej kolejności brzmienie art. 58 § 1-3 k.p.a. Kolegium następnie podniosło, że pełnomocnik stron nie wskazał na niezawinione przez strony okoliczności, które uzasadniałby uwzględnienie wniosku, a co więcej powołano się na skierowanie korespondencji na "niewłaściwy adres" bez wyjaśnienia na czym błąd organu w tym zakresie miałby polegać.
Skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę od powyższego rozstrzygnięcia, zaskarżając postanowienie SKO w Bydgoszczy w całości. Zarzucili oni naruszenie:
- art. 44 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie,
- art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,
- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodowej i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego oraz wskazaniom wiedzy.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia (alternatywnie o jego zmianę) oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących zakwestionował okoliczność podejmowania prób doręczenia decyzji na adres jego kancelarii. Wyjaśnił, że nie pozostawiono zawiadomienia o możliwości odbioru odpisu decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
Istotą sprawy jest, czy organ administracji zasadnie stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania uznając, że doręczenie decyzji nr ZDG 3/K/2024 na adres kancelarii adwokackiej adwokata K. B. (jako pełnomocnika stron) było prawidłowe, wobec czego termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął 15 marca 2024r.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zatem zachowanie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy jest więc zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji (vide: wyrok NSA z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, LEX nr 1497908).
W skardze Skarżący zarzucili, że organ administracji wadliwie przyjął, że doręczenie decyzji Prezydenta Miasta B. z 22 lutego 2024r. adwokatowi K. B., jako pełnomocnikowi Skarżących, było prawidłowe.
Należy tu na marginesie zwrócić uwagę, że dopiero przesądzenie skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji i uchybienia w związku z tym terminowi do wniesienia odwołania jest warunkiem rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Tylko prawidłowo dokonane doręczenie wywołuje zatem związane z tą czynnością skutki prawne. Jeżeli więc Skarżący twierdzą, że nie doszło do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, to nie rozpoczął biegu termin na wniesienie od niej odwołania, co wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia czyni bezprzedmiotowym. Organ odwoławczy rozpoznał jednak wniosek o przywrócenie terminu i tym samym rozstrzygnięciem (co było uprawnione) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, uznając prawidłowość doręczenia stronom decyzji organu I instancji. Zarówno Kolegium jak i organ I instancji uznały, że adwokat K. B. jest prawidłowo umocowanym pełnomocnikiem J. P., M. P. oraz A. P.. Sąd zauważa jednak, że w aktach sprawy przedstawionych wraz ze skargą odnaleźć można tylko jeden dokument potwierdzający umocowanie adwokata B. do działania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie "przywrócenia zajętego pasa drogowego ulicy [...]" (k. 12 akt adm. organu I instancji), sporządzony 20 kwietnia 2023r. Dokument ten nie został opatrzony wyraźnym podpisem, pozwalającym na zidentyfikowanie osoby udzielającej pełnomocnictwa. Z pisma złożonego przez adwokata K. B. w dniu 3 sierpnia 2023r. (k. 18 akt adm. organu I instancji) wynika, że działa on w imieniu jedynie J. P.. Mimo braku dowodu ustanowienia pełnomocnika w osobie adwokata K. B. przez M. P. oraz A. P. organ I instancji skierował decyzję nr ZDG 3/K/2024 jedynie na adres kancelarii adwokata K. B.. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało sporządzone i podpisane przez adwokata K. B.. Z treści odwołania wynika, że adwokat działa także w imieniu M. P. oraz A. P., jednakże do odwołania nie dołączono dokumentów pełnomocnictwa potwierdzających umocowanie do działania także w imieniu ww. stron.
Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wymaga znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictwa ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnika. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie, bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów tych wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. W razie gdy strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), pełnomocnik jest obowiązany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw. Złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt jednej z wielu spraw prowadzących przez ten organ, nawet gdy będzie to pełnomocnictwo ogólne, nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku załączenia oryginału lub poświadczonej urzędowo kopii takiego dokumentu do akt kolejnej sprawy. Pełnomocnictwo udzielone w jednym postępowaniu nie wywołuje skutku w każdym postępowaniu prowadzonym z udziałem strony nawet w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa po stronie organu właściwego do prowadzenia sprawy. Powyższe należy odnieść także do sytuacji, gdy pełnomocnictwo składa do akt także strona. Jednakże dla przejrzystości postępowania administracyjnego organ administracji może, a nawet powinien wyjaśnić, gdy akta administracyjne są wspólne dla kilku postępowań, czy wolą strony jest również, aby pełnomocnik reprezentował stronę także w tym konkretnym postępowaniu prowadzonym przez organ.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że to wola strony decyduje o tym czy w konkretnym postępowaniu administracyjnym będzie reprezentowana przez pełnomocnika, a wola ta winna być wyraźnie zakomunikuje poprzez dołączenie do akt sprawy udzielonego pełnomocnictwa. Organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do zastępowanie strony w tym zakresie, nawet w sytuacji posiadania wiedzy o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika do wszystkich spraw w innym wcześniej toczącym się postępowaniu. Obowiązek doręczenia pism pełnomocnikowi istnieje dopiero od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa. Organ na podstawie art. 32 k.p.a. nie ma podstaw do zastąpienia pełnomocnika w realizacji obowiązku wynikającego z art. 33 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I GSK 223/19 – dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na organie administracji ciąży także obowiązek zbadania z urzędu prawidłowości pełnomocnictwa. Organ nie powinien zatem dopuścić do udziału w sprawie osoby, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem, chyba że chodzi o przypadek określony w art. 33 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W rozpoznawanej sprawie przypadek, o którym stanowi art. 33 § 4 k.p.a., niewątpliwie nie zachodzi.
Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ drugiej instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia zbadał, czy organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że adwokat K. B. jest pełnomocnikiem wszystkich trzech Skarżących.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się także, że gdy strona jest zastępowana przez pełnomocnika, za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca. Pełnomocnik ma obowiązek działania na korzyść osoby, która udzieliła mu pełnomocnictwa. Pełnomocnik, nawet nieprofesjonalny, ma obowiązek działania na korzyść osoby, którą reprezentuje. To strona ponosi odpowiedzialność za wybór osoby pełnomocnika, toteż działania lub brak działania po stronie pełnomocnika obciążają negatywnymi skutkami mocodawcę, w tym przede wszystkim w zakresie zawinionych działań pełnomocnika. Nie budzi jednak wątpliwości, że pogląd ten należy odnieść do sytuacji, gdy strona jest zastępowana przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika.
W rozpoznawanej sprawie na podstawie akt sprawy nie można jednak uznać, że kwestia umocowania adwokata K. B. do reprezentowania Skarżących w sprawie, w której wydano decyzję o przywróceniu zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego została wystarczająco wyjaśniona.
Wskazać należy, że wprawdzie zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, lecz aby doręczenie to uznać za prawidłowe konieczne jest uprzednie prawidłowe ustanowienie pełnomocnika. W rozpoznawanej sprawie, jak już wyżej wskazano, kwestia ta nie została jednak wystarczająco wyjaśniona. W konsekwencji tego za niedostatecznie wyjaśnioną uznać więc należy również kwestię prawidłowości doręczenia decyzji z 22 lutego 2024r.
Z tych względów uznać należy, że zaskarżone postanowienie zostało przedwcześnie wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 134 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec bowiem istotnych wątpliwości co do tego czy sporna decyzja została Skarżącym skutecznie doręczona, nie było możliwe jednoznaczne i ewidentne stwierdzenie uchybienia terminu przez Skarżących do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.