II SA/Bd 760/21

II SA/Bd 760/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Joanna Janiszewska-Ziołek /sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Sygn. powiązane
I OSK 1114/22 - Wyrok NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. P., I. J., J. P., I. U., E. K., D. C., R. K., J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] października 2020r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz K. P., I. J., J. P., I. U., E. K., D. C. i A. K. – spadkobierców [...] małżonków P., za nieruchomość położoną w obrębie Ż., gmina S..
Powyższe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.
P. z [...] marca 2020r. K. P., I. J., J. P., A. K., J. S. i R. K., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wystosowali do Wojewody [...] wezwanie do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa "nieruchomość położoną w miejscowości Ż., powiat [...] o powierzchni 14, 34,81 ha". Jako podstawę żądania wskazali przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 65 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.g.n."). W uzasadnieniu zaś skargi wskazali, że przejęcie ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o przepisy dekretu z 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich z uwagi na brak stwierdzenia narodowości polskiej małżonków M. i E. P. (ówczesnych właścicieli ww. gospodarstwa rolnego położonego w Żarczynie). Wnioskujący wyjaśnili, że jednak odpadła podstawa wywłaszczenia z uwagi na fakt, że właściciele wywłaszczonego ww. trybie gospodarstwa rolnego zostali uniewinnieni z zarzutu zgłoszenia przynależności do narodowości niemieckiej mocą wyroków Sądu Okręgowego w G. z [...] i [...] grudnia 1947r.
Pismem z [...] sierpnia 2020r. pełnomocnik wnioskodawców uzupełnił braki formalne wniosku (poprzez przedstawienie stosownych pełnomocnictw oraz dowodów dziedziczenia) i sprecyzował wniosek poprzez wskazanie, że z żądaniem ustalenia odszkodowania występują: K. P., I. J., J. P., I. U., E. K., R. K., J. S. (spadkobiercy A. K.) oraz D. C. – jako następcy prawni M. P. oraz E. P. (dalej powoływani jako "Skarżący").
Postanowieniem z [...] października 2020r. (nr [...]) Starosta [...], na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadził księgę wieczystą dawną Ż. tom III karta 4, objętą protokołem z [...] listopada 1946r. w sprawie klasyfikacji i szacunków gruntów, budynków i inwentarzy – wchodzącej w skład gospodarstwa poniemieckiego po A. M. E. i M. P..
Na powyższe postanowienie Skarżący wnieśli zażalenie, zarzucając naruszenie:
- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że na podstawie tego przepisu nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania i ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nie stanowią one samoistnej podstawy prawnej do ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz poprzez nierozpatrzenie merytoryczne wniosku i bezzasadne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.,
- art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i w uzasadnieniu zażalenia powołali się na okoliczności faktyczne zaprezentowane we wniosku. Skarżący skoncentrowali się na wykazaniu argumentów przemawiających za przyjęciem poglądu, zgodnie z którym przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Argumentację tę oparli na obszernych cytatach z wybranych orzeczeń sądów administracyjnych.
Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie. W jego uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił podstawę prawną zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. i stwierdził, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy, która uprawniałaby do dochodzenia w trybie administracyjnym ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości w oparciu o powojenne dekrety nacjonalizacyjne.
Wojewoda wyjaśnił, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 112 ust. 2 u.g.n.), a także dekret z dnia 8 marca 1946r. nie przewidywał odszkodowania za przejęcie mienia. Wojewoda odniósł się także do zarzutu pominięcia faktu uniewinnienia poprzedników prawnych Skarżących z zarzutu zgłoszenia przynależności do narodu niemieckiego i wyjaśnił, że nie doszło do zwolnienia majątku małżonków P. (przez ówczesny sąd karny) z zajęcia zgodnie z przepisami dekretu z dnia [...] czerwca 1946r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945.
Na powyższe postanowienie Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy - ponawiając zarzuty oraz argumentację przedstawiona w zażaleniu na rozstrzygnięcie organu I instancji. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia (błędnie opisanego jako rozstrzygnięcie Wojewody W.) oraz postanowienia organu I instancji oraz o nakazanie Staroście Nakielskiemu wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania zgodne z wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z 29 lipca 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.
Wskazane powyżej kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej nieodpowiadającej prawu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla w całości lub w części decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a co za tym idzie, ocenia sprawę w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych. Należy mieć jednak na względzie, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdy stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym zachodzi hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku rozpatrywanej sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że nie jest ona obarczona wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, przy adekwatnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego w zgodzie z przedmiotem sprawy.
Istotą prawnego sporu pomiędzy orzekającymi w sprawie organami administracji publicznej a Skarżącymi jest zagadnienie, czy dopuszczalne jest w świetle aktualnie obowiązujących krajowych przepisów prawa ustalenie odszkodowania Skarżącym jako spadkobiercom osób, których majątek przeszedł na własność Skarbu Państwa na mocy przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 – dalej zwanego "dekretem") – tym samym, czy organy zasadnie orzekły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Skarżących.
Rozważając tę kwestię w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej.
Na gruncie postępowania administracyjnego samo skierowanie do organu żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest bowiem przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach tego unormowania ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa.
W takim więc zakresie mamy do czynienia z przeszkodami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego, czy z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ decydująca jest oczywistość jej występowania na tym wstępnym etapie procedowania.
Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego. Mogą być to zatem przykładowo takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego jest na pewno cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych.
Zatem oczywistość istnienia przeszkody w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy postępowanie administracyjne miało być zainicjowane wnioskiem Skarżących o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na mocy dekretu z 8 marca 1946r. W ocenie Sądu organy nie naruszyły prawa wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Jak bowiem wskazują akta administracyjne, a przede wszystkim dokumentacja złożona przez samych Skarżących, zasadne było twierdzenie o istnieniu innej uzasadnionej przeszkody, o której mowa w art. 61a k.p.a., uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego – a mianowicie brak podstawy prawnej do rozpoznania wniosku w trybie postępowania administracyjnego.
Żądanie ustalenia odszkodowania Skarżący opierają na przepisie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Wyjaśnić zatem należy, że przepis ten nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej) (vide: wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17; wyroki WSA: w Krakowie z 21 maja 2019 r., II SA/Kr 210/19; w Gdańsku z 7 czerwca 2017 r., II SA/Gd 197/17; w Bydgoszczy z 23 listopada 2018 r., II SA/Bd 784/17; w Poznaniu z 16 października 2019 r., IV SA/Po 225/19 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Również w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość domagania się ustalenia odszkodowania przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela wchodzi w grę, gdy obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy taką możliwość przewidywały.
Zważyć też należy, że ww. dekret z 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przewidywał w art. 2 ust. 1 lit. b) i e) przejście z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa wszelkiego majątku obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańsk z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej (lit. b) oraz osób zbiegłych do nieprzyjaciela (lit. e). Dekret – jak słusznie wyjaśnił Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w żadnym z przepisów nie przewidywał ustalenia prawa do odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości – przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa majątku obywateli niemieckich, czy osób zbiegłych do nieprzyjaciela. Dekret utracił moc obowiązującą z dniem 1 sierpnia 1985 r. na podstawie przepisów art. 100 pkt 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Ustawodawca uchylając dekret, jak i później nie przewidział zasad restytucji ani kompensaty związanej z wydanymi na podstawie tego dekretu decyzjami. Przejęcie w przeszłości mienia poniemieckiego z mocy ustawy (dekretu) było legalnym działaniem władzy publicznej, które samo w sobie nie rodzi na gruncie obecnej Konstytucji publicznego podmiotowego prawa do odszkodowania. Przejęcia tego nie można też zakwalifikować jako wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, ponieważ wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne, a przejęcie przez Skarb Państwa własności poniemieckiej w trybie art. 2 dekretu nie realizowało z założenia żadnego celu publicznego, poza nacjonalizacją. Stąd też brak prawa do odszkodowania już w samym dekrecie.
Zważyć należy, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi jeden z wyjątków od zasady łącznego orzekania, w jednej decyzji, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wynikającej z art. 129 ust. 1 u.g.n. Wskazana norma prawna stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu.
Sąd podziela stanowisko Skarżących, znajdujące oparcie w wielokrotnie wyrażanym w judykaturze poglądzie, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Odmienne stanowisko stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. W orzecznictwie zwracano również uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.
Istota problemu leży jednak w tym, czy istnieje w obowiązującym prawie norma prawna, która stanowiłaby podstawę odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości w tożsamej sytuacji do tej, którą przewidziano w hipotezie normy prawnej art. 2 ust. 1 lit. b) i e) dekretu z 1946 r. Takiej podstawy do ustalenia odszkodowania nie dostarcza bowiem – jak słusznie stwierdził Wojewoda - przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który ma wyłącznie charakter procesowy. Przepis ten określa jednak przesłanki, których wystąpienie umożliwia staroście wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Jest to możliwe w sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten warunkuje zatem możliwość przyznania odszkodowania od wskazania normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie u.g.n., to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a obecne przepisy przewidują ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów.
Reasumując, ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości, tożsamy ze sposobem pozbawienia własności nieruchomości w przeszłości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości. Warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności. Przy tym podkreślić należy, że ww. przepis nie zawiera normy upoważniającej bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny, a także czy przejęcie gruntu w przeszłości nie było formą nacjonalizacji. Skoro art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem blankietowym, to do przyznania odszkodowania konieczne jest, aby istniała konkretna norma materialna, która przewiduje takie prawo obecnie oraz taka norma obowiązująca w dniu wywłaszczenia. Natomiast nie można bezrefleksyjnie przyjąć, że w każdym przypadku odjęcia własności, należne jest odszkodowanie. W niniejszej sprawie nie było podstawy prawnej do jego wypłaty, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. Do pozbawienia własności doszło na podstawie przepisów, które obowiązywały do 31 lipca 1985r. Przepisy te utraciły zatem moc na wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. Racjonalny ustawodawca musiał mieć świadomość tego faktu, uchwalając przepis blankietowy, jakim jest art. 129 ust. 5 u.g.n. i uzależniając prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed dniem 1 stycznia 1998 r. - od istnienia materialnoprawnej podstawy - do wydania takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem przyjmując definicję wywłaszczenia w art. 112 ust. 2 u.g.n. ustawodawca ograniczył to pojęcie do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Ustawodawca niewątpliwie miał świadomość konsekwencji wprowadzenia tej definicji dla zakresu stosowania art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W przypadku pozbawienia własności w trybie innym niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego. W rezultacie Sąd uznaje, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 dekretu nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Regulacje prawne zawarte w dekrecie nie przewidywały odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości, a także polski ustawodawca nie przyjął dotychczas żadnych regulacji pozwalających na przyznanie rekompensaty za mienie znacjonalizowane w trybie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości zlokalizowanych na terenie Polski po zakończeniu II wojny światowej, które po zakończeniu wojny należały do obywateli niemieckich, czy osób zbiegłych do nieprzyjaciela. W kwestii tej stanowczo i precyzyjnie wypowiedział się też Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z 7 października 2008 r. nr 47550/06 (dostępny w bazie LEX nr 457001) ETS stwierdził bowiem, że kwestie ewentualnej restytucji czy kompensaty przejętej własności po II wojnie światowej należy do ustawodawstwa danego państwa.
Ponadto wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Fakt, że analizowany przepis może znajdować zastosowanie w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie u.g.n., nie oznacza, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20 – dostępny na stronie internetowej jw.). Podzielić również należy pogląd głoszący, że sąd administracyjny nie może zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującą regulację prawną przez dokonanie wykładni prawotwórczej (vide: wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17 – dostępny na stronie jw.).
Zamierzonego rezultatu nie może również wywrzeć argumentacja odwołująca się do wydania 3 i [...] grudnia 1947r. przez Sąd Okręgowy w G. wyroków uniewinniających poprzedników prawnych Skarżących z zarzutu zgłoszenia swojej przynależności do narodowości niemieckiej (tj. o czyn z art. 1 § 1 dekretu z [...] czerwca 1946r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r.). W ocenie Skarżących odpadła "podstawa wywłaszczenia". Okoliczność ta jednak nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem w świetle art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. istotny jest wyłącznie to, że faktycznie doszło do przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu, a ustawodawca nie przewidział możliwości ustalenia odszkodowania lub zwrotu nieruchomości (majątku) za tzw. mienie poniemieckie. Skarżący nie wykazali też, aby sąd karny w powołanych w skardze orzeczeniach rozstrzygnął o zwolnieniu majątku od przymusowego zajęcia – zgodnie z art. 13 § 3 dekretu z 28 czerwca 1946r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r.( Dz. U. Nr 41, poz.237).
W świetle powyższego Sąd uznał, że prawidłowo organy obu instancji, po rzetelnym wyjaśnieniu stanu faktyczno-prawnego sprawy zastosowały art. 61 a k.p.a. i stwierdziły bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżących z tytułu przejścia z mocy prawa – dekretu z 1946 r. - na rzecz Skarbu Państwa majątku należącego do ich poprzedników prawnych.
Sąd nie stwierdził, by organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów procesowych, ani by naruszyły przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Raz jeszcze należy podkreślić, że ostatnio powołany przepis nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej ustalenia odszkodowania, a aktualny polski porządek prawny nie przewiduje możliwości uzyskania odszkodowania za nieruchomości utracone na mocy dekretu z 1946 r.
Wobec tego skargę należało uznać za niezasadną. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.