II SA/Bd 755/22

II SA/Bd 755/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska - Ziołek
Katarzyna Korycka /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 672
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji zmieniającej las na użytek rolny oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia [...] stycznia 2020r. (wpływ pisma do organu [...] stycznia 2021r.) Z. R. (dalej: skarżący, strona) zwrócił się do Starosty Ś. z wnioskiem o wydanie decyzji odnośnie wycinki lasu o powierzchni 6,9724 ha na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] C. , gmina Ś. bez ponoszenia opłat z tym związanych. Skarżący uzasadnił swój wniosek tym, że taka decyzja pomogłaby mu przy prowadzeniu produkcji tuczników w cyklu zamkniętym oraz z występującym głodem ziemi na tym terenie. Wskazał, że nie będzie sprzedawał piasku z przedmiotowej działki, a pozytywne rozpatrzenie prośby będzie miało wpływ na dalszy rozwój gospodarstwa (nie będzie musiał kupować zboża dla trzody).
2. Ponownie rozpoznając sprawę (postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania z dnia [...] lutego 2021r. oraz decyzje z dnia [...] maja 2021r. i z dnia [...] grudnia 2021r. zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze) decyzją z dnia [...] kwietnia 2022r. Starosta Ś. odmówił wydania decyzji zmieniającej na użytek rolny las o powierzchni 6,9724 ha, położony na części działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] C., gmina Ś., będący własnością L. i Z. R..
Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie mógł być zastosowany wyjątek od zasady trwałości zachowania lasów i ciągłości ich użytkowania, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 672 - dalej "u.l"). Starosta podkreślił, że uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania i może być stosowane tylko w przypadku wystąpienia szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.
3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej zmianę poprzez wydanie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny.
Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- naruszenie art. 13 ust. 2 u.l. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie właściciel lasu nie wykazał szczególnych potrzeb uzasadniających przekształcenie lasu na użytek rolny;
- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego
(tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady legalności, zasady pogłębiania zaufania, słusznego interesu obywatela, przekroczenie uznania administracyjnego, wybiórcze i nieobiektywne ocenienie materiału dowodowego;
- błędne przyjęcie, że skarżący nie prowadzi wspólnego gospodarstwa rolnego z synem i synową;
- błędne przyjęcie, że sytuacja materialno-finansowa L. i Z. R. oraz D. i M. R. nie stanowi szczególnej przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku;
- błędne przyjęcie, że prawidłowo ustalono i wyjaśniono stan faktyczny sprawy;
- błędne przyjęcie, że wyczerpująco zebrano cały materiał dowodowy.
4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2022r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy oraz powołując się na przepis art. 13 ust. 2 u.l. wskazał, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Zdaniem organu strona takiej przesłanki nie wykazała.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podzieliło stanowisko Starosty odnośnie prowadzenia odrębnego gospodarstwa rolnego przez skarżącego oraz jego syna. W tym zakresie organ wskazał, że przy uznawaniu gospodarstw rolnych za wspólnie lub odrębnie prowadzone dla celów wymiaru podatku gruntowego istotne jest, że za wspólną gospodarkę uważa się gospodarkę rolną, której sposób prowadzenia wskazuje na to, iż stanowi ona jedną całość gospodarczą, w szczególności wskutek dokonywania wspólnych zbiorów oraz zaspokajania wspólnych potrzeb z przychodów osiągniętych z gospodarstwa jako całości. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący wraz z małżonką według danych z powiatowej ewidencji gruntów na dzień [...] kwietnia 2022r. byli właścicielami gospodarstwa o powierzchni 52,5740 ha, ukierunkowanego na produkcję roślinną, które oznaczone jest numerem ewidencyjnym [...] Z kolei M. R. (syn wnioskodawcy) jest hodowcą trzody chlewnej i prowadzi wraz z małżonką D. R. gospodarstwo zarejestrowane w krajowym systemie ewidencji producentów pod numerem [...]. W 2016r. wybudował on chlewnię na 100 loch w cyklu zamkniętym, na która zaciągnął kredyt w kwocie [...]zł. Oprócz tego kredytu M. R. spłaca pięć innych kredytów i trzy pożyczki zaciągnięte na cele związane z rozwojem gospodarstwa. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym z zaświadczeń z banku, wynika, że kredyty zaciągnięte przez M. R. są obsługiwane prawidłowo i spłacane terminowo. Skarżący na podstawie trzech umów bezpłatnej dzierżawy, jednej umowy poddzierżawy i jednej umowy użyczenia oddał swojemu synowi w dzierżawę lub użyczenie nieodpłatnie grunty o powierzchni w sumie 50,4651 ha, w skład których wchodzi 50,0733 ha użytków rolnych. W ocenie Kolegium fakt przekazania gruntów synowi w formie umów dzierżawy lub użyczenia świadczy o odrębności gospodarstw obu producentów. Potwierdzeniem odrębności prowadzonych gospodarstw jest też fakt, że zawarte umowy kredytowe w swojej komparycji wskazują oddzielnie na strony tych umów. Podobny wniosek wypływa z analizy umów pożyczkowych zawartych przez M. R. oraz z decyzji podatkowych wystawionych przez Burmistrza Ś. oddzielnie dla skarżącego i oddzielnie dla jego syna.
Za niezasadny Kolegium uznało zarzut strony dotyczący wykorzystania informacji uzyskanej z Wikipedii przez organ I instancji w zakresie charakterystyki cyklu koniunkturalnego w odniesieniu do cen żywca wieprzowego.
Ponadto zdaniem Kolegium Starosta w sposób wszechstronny i rzetelny ustalił sytuację finansową skarżącego oraz jego syna. W przypadku bowiem faktycznie bardzo złej sytuacji finansowej osoba zadłużona nie jest w stanie regularnie spłacać swoich zobowiązań i wówczas zaczyna podejmować działania przykładowo związane ze zmianą warunków kredytowania, przesunięciem w czasie spłat, czy też wykorzystywać możliwości wynikające bezpośrednio z treści zawartych umów z bankami. W przypadku skarżącego nie było konieczności takich działań.
Za celne organ odwoławczy uznał uwagi organu I instancji w odniesieniu do wpływu pandemii na sytuację finansową gospodarstwa skarżącego.
Również zdaniem organu stanowisko skarżącego dotyczące złego stanu zdrowotnego lasu nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym, bowiem z informacji Nadleśniczego Nadleśnictwa D. wynika, że las jest w dobrej kondycji zdrowotnej, a karłowate i suche drzewa są wynikiem braku wykonywania jakichkolwiek zabiegów pielęgnacyjnych.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy las jest zlokalizowana w obszarze wyznaczonym planem [...]. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] września 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. (§ 8 uchwały) stwierdzono, że teren oznaczony symbolem [...] przeznacza się na cel obszaru i terenu górniczego. Wcześniej, Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], wydaną na wniosek Burmistrza Ś. na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyraził zgodę na przeznaczenie nieleśne 6,9742 ha gruntów leśnych położonych w miejscowości C. o obrębie działki ewid. Nr [...], przewidzianych pod obszar i teren górniczy, teren drogi publicznej dojazdowej i teren rolny, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście uzasadnione wątpliwości w ocenie organu może budzić faktyczny zamiar skarżącego w zakresie rolniczego użytkowania przedmiotowej nieruchomości.
5. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.
Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- art. 13 ust. 2 u.l. poprzez błędne zastosowanie powyższego i orzeczenie o odmowie zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny w wyniku błędnego uznania, iż nie zachodzą po stronie właściciela lasu szczególnie uzasadnione potrzeby;
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie w sposób należyty obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- art. 80 k.p.a. poprzez nadużycie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie ustaleń arbitralnych niezgodnych z doświadczeniem życiowym i logiką;
- art. 75 § 1 i art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie dowodu z opinii biegłego w okolicznościach to uzasadniających;
- art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie przymiotu strony synowi skarżącego i jego małżonce;
- art. 75 § 1, art. 82 i art. 83 k.p.a. poprzez niepowołanie dowodów z zeznań świadków na okoliczność wspólnego prowadzenia gospodarstwa rolnego;
- art. 79a k.p.a. poprzez niezastosowanie powyższego przepisu w okolicznościach to uzasadniających;
- art. 89a k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w okolicznościach to uzasadniających.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że posiadanie przez ojca i syna odrębnych numerów ewidencyjnych w rejestrze producentów rolnych nie wyklucza wspólnych przedsięwzięć ekonomicznych i faktycznego wspólnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Dobitnie świadczy o tym fakt wspólnego zamieszkiwania ojca i syna oraz położenie ich gruntów mogących tworzyć jednolitą całość gospodarczą. Odrębne zaewidencjonowanie producentów nie wyklucza prowadzenia przez nich wspólnych przedsięwzięć w ramach produkcji rolnej, polegającym na de facto wspólnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Organ orzekający błędnie utożsamił wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, z wspólnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jest rzeczą powszechnie znaną, że w rolnictwie następować musi wymiana pokoleniowa właścicieli gospodarstw. Naturalną konsekwencją jest docelowe przejście gospodarstwa z ojca na syna, które jak w niniejszej sprawie bywa poprzedzone wspólnym prowadzeniem gospodarstwa w ramach ścisłej kooperacji w oparciu o grunty każdego z nich. Skarżący wyjaśnił, że obecnie na gruntach swojego gospodarstwa prowadzi produkcję roślinną zaspakajając potrzeby paszowe rozwijanej przez syna produkcji trzody chlewnej. Organ orzekający arbitralnie odrzucił taką możliwość rozdzielając w sposób sztuczny i niezgodny z doświadczeniem życiowym prowadzone przez skarżącego i jego syna działalności rolnicze. Pozwoliło to na przyjęcie z gruntu fałszywych ustaleń, że skarżący jako producent "roślinny" nie posiadający na własne nazwisko stada trzody chlewnej, nie ma potrzeby zwiększenia areału upraw poprzez zmianę lasu na użytek rolny w celu zapewnienia produkcji pasz. W konsekwencji błędnego uznania syna i synowej za osoby prowadzące odrębne gospodarstwo rolne było pominięcie ich udziału w postępowaniu jako stron postępowania, co w ocenie strony stanowi naruszenie art. 28 k.p.a.
Ponadto, zdaniem skarżącego odwołując się do statystycznych danych dotyczących średniej wielkości gospodarstwa w województwie Kujawsko-Pomorskim przyjęto absurdalny pogląd, że powierzchnia jego gospodarstwa wielokrotnie przewyższa średnią, a więc nie należy mu się nic więcej. Jako uzasadnienie braku celowości zmiany lasu na użytki rolne przyjęto nie mające nic do rzeczy sugestie możliwości zbycia przez stronę gruntu przeznaczonego na działki rekreacyjne. Należy mieć na względzie, że chociaż zaskarżoną decyzję wydano ponad dwa miesiące po rozpoczęciu się wojny na Ukrainie, w warunkach nieprzewidywalnego kryzysu ekonomicznego i galopującej inflacji również w sektorze rolnym (bezprecedensowy wzrost cen paliwa, nawozów i pasz) tego czynnika w ogóle nie uwzględniono. W ocenie skarżącego właściwa ocena czy istnieją szczególnie uzasadnione potrzeby do zmiany lasu na użytek rolny wymagało uzyskania specjalistycznej opinii biegłego, a nie zdroworozsądkowych dociekań i przypuszczeń. Zaniechanie powyższego stanowi naruszenie przepisu art. 75 § 1, art. 77 §1 i art. 84 §1 k.p.a.
Końcowo strona podniosła, że rozpatrując wybiórczo zebrany materiał dowodowy organ wskazał, że teren który jest aktualnie lasem przewidziany jest w planie zagospodarowania przestrzennego pod teren górniczy. Z powyższych okoliczności organ wywodzi absurdalny pogląd, iż rzeczywistą intencją skarżącego jest wydobycie kruszywa, a nie prowadzenie gospodarki rolnej, co dodatkowo uzasadniać miałoby odmowę zmiany lasu na użytek rolny. W tym zakresie skarżący wskazał, że organ nie dostrzega, iż przeznaczenie w planie zagospodarowania terenu pod teren górniczy docelowo wyłącza jego użytkowanie leśne. Zmiana planu poprzedzona była stosownymi uzgodnieniami z organami z zakresu ochrony środowiska i były one pozytywne. Zamiast znacznie bardziej ingerującego w środowisko i krajobraz terenu górniczego, skarżący wnioskuje o zmianę lasu na znacznie mniej uciążliwe użytki rolne, ale i to poczytywane jest na jego niekorzyść.
6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie.
7. Pismem z dnia [...] października 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
8. W piśmie z dnia [...] października 2022r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz wskazał, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wniósł o wyznaczenie w miarę możliwości rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
9. Tytułem wstępu mając na uwadze stanowisko strony zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] października 2022r. należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 października 2022r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 2095 ze zm. – dalej "ustawa covidowa"). W związku ze zmianą art. 15 zzs? tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs? ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 24 października 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły zgodnie posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro zostały one powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
10. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
11. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ś. z dnia [...] kwietnia 2021r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji zmieniającej las na użytek rolny.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 u.l. w myśl którego zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Wskazania w tym miejscu również wymaga, że ustawodawca w treści w art. 13 ust. 1 u.l. sformułował obowiązki właścicieli lasów do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, uszczegóławiając je w sposób przykładowy m.in. przez: zachowanie w lasach roślinności leśnej, ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowanie i ochronę lasu w tym również ochrony przeciwpożarowej, przebudowę drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 oraz racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji. Ponadto stosownie do art. 8 u.l., podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość
i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych.
Z powyższych regulacji wynika, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebami właścicieli lasów, gdy przeważą one nad ustawowymi zasadami ochrony i utrzymania oraz powiększania lasów. Zatem obowiązek wykazania, że w danej sprawie taka szczególna uzasadniona potrzeba wystąpiła ciąży na właścicielu lasu, który powinien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiającą za niezbędnością tego przeznaczenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane zostało stanowisko, że niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza zwykłą tj. wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011r. sygn. II OSK 1448/10). Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Wyjątkowość sytuacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zmianę na użytek rolny gruntu leśnego, postrzegana poprzez pryzmat obowiązków ciążących na nim jako właścicielu lasu, określonych ustawą o lasach oraz poprzez pryzmat celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą o lasach. Jak wyżej bowiem wskazano z mocy art. 13 ust. 1 u.l. ich właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej, ponownego wprowadzania upraw leśnych w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym ochrony przeciwpożarowej, odpowiedniej przebudowy drzewostanu oraz racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający realizację wszystkich jego funkcji. Z woli ustawodawcy las można przekształcić wyłącznie w użytek rolny i tylko, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu. Poprzez opisane wyżej priorytetowe cele i wartości chronione ustawą o lasach i szczególną wyjątkowość przekształcenia gruntu leśnego w użytek rolny, organ właściwy do udzielania zezwoleń na powyższe przekształcenie, winien dokonać oceny wskazywanych przez wnioskodawcę powodów wystąpienia z wnioskiem. Powody wystąpienia z wnioskiem winny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet uzasadniony. Jak to trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2011r. sygn. II OSK 1448/10, "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych. Ponadto jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 lipca 2012r. sygn. II SA/Bk 374/12, nawet dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Tym samym powody wystąpienia z wnioskiem powinny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet jeżeli jest on uzasadniony. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2020r. sygn. akt II OSK 779/18, słowo "potrzeba" w języku polskim oznacza, że coś jest potrzebne, nieodzowne, że zachodzą okoliczności zniewalające do postąpienia tak a nie inaczej. Słowo "potrzeba" wiąże się z wystąpieniem stanu konieczności, niezbędności. We wszystkich znaczeniach słowo "potrzeba" łączy się z elementem pewnego przymusu sytuacyjnego, który może wynikać dla strony z różnych okoliczności. To z woli ustawodawcy nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu. Konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru.
12. Uzasadniając wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny, skarżący twierdzi, że taka decyzja pomogłaby mu przy prowadzeniu produkcji tuczników w cyklu zamkniętym oraz z występującym głodem ziemi na tym terenie. Podał, że nie będzie sprzedawał piasku z przedmiotowej działki, a pozytywne rozpatrzenie prośby będzie miało wpływ na dalszy rozwój gospodarstwa (nie będzie musiał kupować zboża dla trzody). Główne zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń organów w zakresie oddzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego oraz jego syna, a fakt posiadania przez nich odrębnych numerów identyfikacyjnych nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia. Sytuacja materialno-finansowa skarżącego oraz jego syna wypełnia dyspozycję przepisu art. 13 ust. 2 u.l.
Zdaniem Sądu żadna z powyższych okoliczności nie przemawia za uznaniem, że po stronie skarżącego wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby, które uzasadniałyby rozpatrzenie wniosku zgodnie z jego żądaniem. Skarżący nie wskazał w szczególności, aby zwiększenie areału gospodarstwa rolnego było uzasadnione koniecznością zapewnienia podstawowych warunków egzystencji jego, bądź jego rodziny, aby poprawa struktury nieruchomości była wymuszona dotychczasowym brakiem możliwości racjonalnego zagospodarowania tych nieruchomości, które posiada, co wiąże się np. ze stratami, ekonomiczną nieopłacalnością ich uprawy, grożącą utratą płynności finansowej, czy innych okoliczności tym podobnych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w świetle zgromadzonego materiału dowodowego podziela stanowisko organów, że skarżący oraz jego syn prowadzą odrębne gospodarstwa rolne. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący wraz z małżonką są właścicielami gospodarstwa o powierzchni 52,5740 ha ukierunkowanego na produkcję roślinną. Oznaczone jest ono numerem ewidencyjnym [...] Skarżący wraz z małżonką są również współwłaścicielami (w udziale 3/4) - wspólnie z synem M. R. i jego małżonką (w udziale 1/4) - działki ewidencyjnej nr [...] w C. o powierzchni 2,0996 ha. Ponadto skarżący dzierżawi grunty o powierzchni 21,83 ha w miejscowości W. oraz użytki rolne o pow. 10,54 ha wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zatem gospodarstwo skarżącego wraz z gruntami dzierżawionymi, obejmuje powierzchnię ok. 87 ha, w tym ok 73 ha użytków rolnych.
Syn skarżącego - M. R. – jest hodowcą trzody chlewnej i prowadzi wraz z żoną gospodarstwo rolne zarejestrowane w krajowym systemie ewidencji producentów pod nr [...]. Jest on właścicielem gruntów o powierzchni 15,90 ha, w tym powierzchnia użytków rolnych wynosi 15.84 ha. Jak trafnie ustaliły organy w 2016r. wybudował on chlewnię na 100 loch w cyklu zamkniętym, na którą zaciągnął kredyt w kwocie [...]zł. M. R. poza powyższym kredytem spłaca pięć innych kredytów i trzy pożyczki zaciągnięte na cele związane z rozwojem gospodarstwa. Ze znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń wynika, że kredyty te są spłacane terminowo.
Skarżący na podstawie trzech umów bezpłatnej dzierżawy, umowy poddzierżawy i umowy użyczenia, oddał swojemu synowi w dzierżawę lub użyczenie grunty o łącznej powierzchni ok. 50 ha. Z powyższego organy wywiodły prawidłowy wniosek, że przekazanie gruntów w formie umów dzierżawy i użyczenia pomiędzy skarżącym i jego synem świadczy o odrębności gospodarstw obu producentów. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należy uznać za niezasadny.
Skarżący w skardze podnosi, że odrębne zaewidencjonowanie producentów nie wyklucza prowadzenia przez nich wspólnych przedsięwzięć w ramach produkcji rolnej, polegającym na de facto wspólnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Jest rzeczą powszechnie znaną, że w rolnictwie następować musi wymiana pokoleniowa właścicieli gospodarstw. Odnosząc się do powyższego wskazania wymaga, że powyższe ustalenia w zakresie odrębności prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego oraz jego syna nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem organy rozpoznając wniosek strony przeanalizowały również sytuację finansową i majątkową syna skarżącego. Nawet gdyby uznać, że skarżący wraz z synem prowadzą wspólne gospodarstwo rolne, to nie sposób w przedmiotowej sprawie uznać, że odmowa zmiany lasu na użytek rolny ma znaczny wpływ na warunki bytowe skarżącego i jego rodziny. Uzyskiwane przychody ze sprzedaży produkcji rolnej pozwalają rozwijać synowi skarżącego gospodarstwo, w tym zaciągnąć kredyty na jego modernizację, a ponadto zabezpieczają pod względem finansowym rodzinę. Zakup dodatkowych pasz nie stanowi istotnego obciążenia dla prowadzonego gospodarstwa rolnego. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy na okoliczność zaciągniętych kredytów, ich wysokości, miesięcznych rat oraz oprocentowania nie dowodzą trudnej sytuacji bytowej skarżącego i jego syna, a jedynie wskazują, że syn skarżącego rozwija swoją działalność gospodarczą. Zaciągając kredyty musiał uwzględnić swoje możliwości płatnicze oraz liczyć się z ich spłatą. Okoliczność zatem posiadania kredytów oraz obowiązek ich spłaty nie czyni zasadnym wniosku o przekształcenie lasu w grunt rolny celem zwiększenia dochodowości gospodarstwa rolnego, tym bardziej, że kredyty są spłacane terminowo.
13. Zdaniem Sądu organy prawidłowo opierając się o informacje zawarte na portalu agrofakt.pl. przeanalizowały ceny skupu żywca wieprzowego w Polsce wskazując, że w trakcie trwania pandemii cena ta zmieniała się. W okresie od kwietnia do maja 2021 r. wzrosła z poziomu 5,29 zł/kg do 5,67 zł/kg, aby w październiku 2021 r. spaść do 4,09 zł/kg. Następnie po krótkim wzroście w grudniu 2021 r. do 4,63 zł/kg nastąpił kolejny spadek w lutym do 4,17 zł/kg. Od tego czasu notowane były ciągłe wzrosty cen, aż do poziomu 6,79 zł/kg w dniu [...] kwietnia 2022r. Ponadto jak słusznie zauważył organ I instancji, posiadany przez skarżącego areał znacząco przewyższa średnią powierzchnię gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w 2021 r. w kraju (11,20 ha) i w województwie kujawsko-pomorskim (16,83 ha), a nawet w województwie zachodniopomorskim o największej średniej w [...] wynoszącej 32,58 ha, i to biorąc pod uwagę tylko i wyłącznie grunty będące własnością skarżącego.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021r. w którym informował, że w związku z bardzo długą i mroźną zimą doszło do wymarznięcia wielu terenów zboża wskazania wymaga, że w sytuacji wystąpienia klęski żywiołowej i powstania strat w uprawach rolnicy, mogą ubiegać się o pomoc finansową z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, a wskazany protokół jest wymaganym do wniosku załącznikiem. W przypadku straty większej niż 30 % wnioskodawca może ubiegać się o pomoc publiczną na podstawie rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Powyższe ma bezpośredni wpływ na uznanie, że spadek opłacalności produkcji rolnej z uwagi na warunki atmosferyczne nie oznacza, aby po stronie skarżącego wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby uzasadniające wyrażenie zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny. Powiększenie tak dużego gospodarstwa jak posiada skarżący nie zmieni bowiem diametralnie jego pozycji na rynku. W konsekwencji wbrew stanowisku strony skarżącej nie było konieczności powołania biegłego na okoliczność ustalenia potrzeby zmiany lasu na użytek rolny.
14. Konstrukcja art. 13 ust. 2 u.l. wskazuje, że organ go stosujący, działający w warunkach uznania administracyjnego ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, oceniając czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące jedyną przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. Trafnie oceniły organy, że z takim przypadkiem w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Analiza indywidualnych okoliczności istniejących po stronie skarżącego nie wskazuje, by jego aktualna sytuacja życiowa wymagała dokonania przekształcenia gruntu leśnego na użytek rolny. Potrzeba rolniczego użytkowana gruntu uzasadniona względami subiektywnymi nie mogła zostać uznana za sytuację przymusową, bezwzględnie przemawiającą za udzieleniem zezwolenia na przekształcenie lasu w użytek rolny. Jeszcze raz podkreślić należy, że zamiar skarżącego dotyczący zagospodarowania działki na cele rolnicze, niewątpliwie świadczy o interesie strony w zmianie przeznaczenia gruntu i trudno też uznać go za niezrozumiały, jednak nie oznacza istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby, aby takiej zmiany dokonać. Innymi słowy, sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem na niej gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, nie stanowi wystarczającej przesłanki do żądanej zmiany przeznaczenia działki i nie powoduje, że organy winny się do tego wniosku przychylić. Orzekanie o zmianie lasu na użytek rolny następuje w szczególnym reżimie prawnym dowodowym, tj. przy konieczności wykazania wyjątkowych okoliczności.
Rozstrzygnięcie na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. ma charakter uznaniowy, co oznacza działanie organu w ramach pewnej swobody decyzyjnej. Jej ramy zakreśla materiał dowodowy oraz konieczność wszechstronnego wyjaśnienia i umotywowania rozstrzygnięcia. Ocena swobodna nie oznacza więc oceny dowolnej. Z drugiej strony, prawo żądania zmiany lasu na użytek rolny, mające umocowanie w prawie własności, nie posiada też charakteru absolutnego. Prawo własności zagwarantowane w Konstytucji RP, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustanowionym w ustawie, o czym stanowi art. 64 § 3 Konstytucji RP. Kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, sąd badał więc czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W ocenie sądu, orzekające w sprawie organy wymogom wyżej wskazanym sprostały. Zarówno dokonana przez nie analiza okoliczności faktycznych, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości.
Również argument strony skarżącej dotyczący złej kondycji lasu nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Zastępcy Nadleśniczego Nadleśnictwa D. z dnia [...] marca 2022r. wynika, że drzewostan na działce nr [...], obręb C., gmina Ś. jest w dobrej kondycji, biorąc pod uwagę fakt, że jest do drzewostan porolny. Karłowate i suche drzewa są wynikiem braku wykonywania jakichkolwiek zabiegów pielęgnacyjnych. W kontekście powyższego ponownego podkreślenia wymaga, że z cytowanego wcześniej art. 13 ust. 1 u.l. wynika, że właściciele lasów zobowiązani są do trwałego utrzymania lasów i zapewnienie ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności poprzez ponowne wprowadzania upraw leśnych.
W skardze strona sformułowała również zarzut, że organ błędne wywiódł, iż skoro teren który jest aktualnie lasem przewidziany został w planie zagospodarowania przestrzennego pod teren górniczy, to rzeczywistą intencją skarżącego jest wydobycie kruszywa, a nie prowadzenie gospodarki rolnej, co dodatkowo uzasadniać miałoby odmowę zmiany lasu na użytek rolny. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że jak wynika z zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy las, jest zlokalizowana w obszarze wyznaczonym planem [...]. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] września 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. (§ 8 uchwały) stwierdzono, że teren oznaczony symbolem [...] przeznacza się na cel obszaru i terenu górniczego. Wcześniej, Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego w T. decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. wydaną na wniosek Burmistrza Ś. na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyraził zgodę na przeznaczenie nieleśne 6,9742 ha gruntów leśnych położonych w miejscowości C. o obrębie działki nr [...], przewidzianych pod obszar i teren górniczy, teren drogi publicznej dojazdowej i teren rolny, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście organ wskazał, że uzasadnione wątpliwości może budzić faktyczny zamiar strony w zakresie rolniczego użytkowania przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem Sądu wbrew stanowisku strony skarżącej organ nie stwierdził, że rzeczywistą intencją skarżącego jest wydobycie kruszywa, tylko wskazał, że mając na uwadze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wątpliwości może budzić faktyczny zamiar strony w zakresie rolniczego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Powyższa uwaga organu nie miała jednak wpływu na wynik sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego z którego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 13 ust. 2 u.l.
15. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie wykazał, że zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, umożliwiające zmianę lasu na użytek rolny, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.o.l. W szczególności nie wykazano, że ze względu na sytuację życiową i materialną taka zmiana jest niezbędna. Skarżący nie wykazał, aby powiększenie gospodarstwa rolnego stanowiło szczególnie uzasadnioną potrzebę i może być prowadzona wyłącznie na przedmiotowej działce. Wbrew wywodom zawartym w skardze organy przeprowadziły postępowanie dowodowe bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów, w tym wynikającej z art. 8 § 1 zasady zaufania do władzy publicznej. W szczególności, zgodnie z art. 7 k.p.a. wydanie decyzji poprzedziło wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena dokonana przez organy nastąpiła na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), co końcowo znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z treścią rozstrzygnięcia, nie oznacza, że jest ono wadliwe w stopniu zobowiązującym Sąd do uwzględnienia skargi.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.