II SA/Bd 754/06

II SA/Bd 754/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jarzembski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 25 października 2006r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Wójt Gminy R. decyzją Nr [...] z [...]2006 r. po rozpatrzeniu wniosku R. K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. polegającej na zmianie linii zabudowy wzdłuż działki 257/13 celem budowy budynku garażowego o wymiarach 6,24m x 6,24m; przewidzianej do realizacji w miejscowości G. gmina R.n na działkach o numerach ewidencyjnych 257/12 i 257/13.
W uzasadnieniu orzeczenia poczyniono następujące wskazania:
Ddziałka nr 257/13 została wydzielona z działki Nr 257 z przeznaczeniem na drogę
dojazdową do działek 257/12 i 257/15. Stanowić miała również dojazd do działki 257/16, która docelowo może zostać podzielona na działki budowlane pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Taki podział nieruchomości był zgodny z art. 93 ust 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004r. Dz. U. Nr 262, poz. 2603 ze zm.), według którego podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Ponadto zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr 257/13 określona jest jako droga już od 2001 r. Jej zabudowa budynkiem garażowym uniemożliwiłaby dojazd do działek nr 257/15 i 257/16. Powołano się nadto na przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), według którego odległość od drogi wewnętrznej, jako drogi gminnej, na terenie zabudowy miast i wsi winna wynosić 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a w tym wypadku od granicy z drogą, gdyż szerokość tej drogi równa się minimalnej szerokości jezdni, tj. 5 m.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. K., wnosząc o jej uchylenie. Wywodził, że nie jest zasadne powoływanie się na mający nastąpić podział działek, skoro dawno już on nastąpił.
Podnosił, że nie polega na prawdzie okoliczność wskazana przez organ, że właścicielka sąsiednich działek - 257/15 i 257/16 zostanie pozbawiona do nich dojazdu,
zwracając też uwagę, iż może ona przesunąć aktualnie istniejącą swą bramę dojazdową do działki 257/15 o 5 metrów, celem umożliwienia do niej dojazdu.
Odwołujący podkreślił też, że z aktu notarialnego wynika, że działka 257/13, którą nabył, jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a organ nie potrafi wykazać stosownymi dokumentami, że działka ta jest drogą.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy stwierdziwszy, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie dokonał następujących ustaleń i rozważań:
Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Stosownie zaś do przepisu art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
2
_Zdaniem organu odwoławczego opisowa analiza otoczenia planowanej inwestycji sporządzona w niniejszej sprawie jest jednak sprzeczna z treścią decyzji i innymi dowodami załączonymi do akt sprawy. Już w tytule analizy wskazano, iż dotyczy ona budowy budynku garażowego na działkach o numerach ewidencyjnych 257/2 i 257/13. Te same numery działek zostały powtórzone w pkt 1 analizy. W dalszej jej części w pkt 2 "Charakterystyka działek planowanych pod zabudowę", podano, iż chodzi o działkę Nr 257/12, która "zgodnie z wypisem z rejestru gruntów o pow. 0.0212 ha stanowi drogę dojazdową do działek 257/12,257/15 i 257/16." Powołanie się na powyższe dane nie może być przez tut. organ uznane za pomyłkę pisarską, ponieważ błędy te powtarzają się zarówno w dalszej części analizy, jak również, na co wskazał skarżący, w treści decyzji. Podana w pkt 2 analizy powierzchnia działki nie dotyczy ani działki nr 257/12, ani działki 257/13, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów posiada powierzchnię 0,043 1 ha. W pkt 3 ppkt 2) analizy wskazano, iż "działka 257/12 łączy się z drogą gminną o nr 234/1 [...] jako droga dojazdowa do planowanej zabudowy". Powyższe stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w innych dokumentach. Z mapy sytuacyjno wysokościowej wynika, iż działka ta jest nieruchomością zabudowaną i nie łączy siębezpośrednio z drogą [...].
Powyższe okoliczności rodzą wątpliwości, co do rzetelności przeprowadzenia omawianej analizy terenu planowanej inwestycji, bowiem właściwie nie wiadomo, które nieruchomości były poddane tej analizie, a jej wyniki pozostają w sprzeczności z treścią wydanej w sprawie decyzji. Również w zaskarżonym orzeczeniu w pkt 5 uzasadnienia organ I instancji powołał się na nr ewidencyjny działki 257/12, wskazując, iż jest to droga. Znajduje to potwierdzenie w treści odwołania, bowiem w decyzji załączonej do akt sprawy w tym miejscu dokonano poprawek, a tym samym w posiadaniu strony znajduje się decyzja innej treści niż ta, która znajduje się w dokumentacji postępowania. Taka czynność nie znajduje żadnych podstaw prawnych, a sprostowanie omyłek pisarskich i innych oczywistych błędów może być dokonane tylko w trybie postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 1 K.p.a.
Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła I. B., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia.
W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa, albowiem lokalizacja budynku garażowego na działkach 257/12 i 257/13 uniemożliwiłaby dostęp do jej gruntów o numerach ewidencyjnych działek: 257/15 i 257/16.
3
Skarżąca wyjaśniła, że działkę nr 257/16 zamierza w najbliższym czasie podzielić i przeznaczyć na działki budowlane, dodając, że działka o numerze 257/13 zawsze stanowiła drogę, co potwierdza aktualny wypis z rejestru gruntów.
W jej ocenie uniemożliwienie dostępu do jej wskazanych działek byłoby sprzeczne z treścią art. 93 ust. 2 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, póz. 2603 z późn zm.), zgodnie z którym podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej.
Skarżąca powołała przepisy art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086 z późn zm.), z których wynika, że odległość od drogi wewnętrznej jako drogi gminnej na terenie zabudowy miast i wsi wynosi 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a w tym wypadku od granicy z drogą, gdyż szerokość tej drogi równa się minimalnej szerokości Jezdni, tj. 5 m. Ponadto wywodziła, że należy zwrócić uwagę na przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086 z późn zm.), w myśl którego, zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych w pasie drogowym i z którego treści wynika jednoznacznie, iż nigdy obiekty nie związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego nie mogą być lokalizowane w pasie drogowym.
Jednocześnie podkreśliła, że działki 257/15 i 257/16 nie posiadają innego dostępu do drogi publicznej i nie jest możliwe wyznaczenie takiego dostępu w innym miejscu, albowiem taka droga musiałaby przebiegać przez podmokłe grunty o długości około 300 m co z punktu ekonomicznego jest niezasadne.
Skarżąca wywodziła ponadto, że nabywając grunty o numerach ewidencyjnych 257/15 i 267/16 była całkowicie przekonana, że droga o numerze 257/13 będzie drogą służebną w stosunku do tych trzech nowo powstałych działek, co jednak tak się nie stało.
Podkreśliła też, że proponowane przez odwołującego się przesunięcie bramy o 5 m celem udostępnienia wjazdu na moją działkę, nie jest możliwe, skoro wykonał on cokół betonowy oraz wbetonował słupki pod ogrodzenie wzdłuż jej działki.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując
dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji tylko z punktu widzenia jej legalności tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Powołaną przez organ odwoławczy podstawą prawną rozstrzygnięcia jest przepis art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem Sądu nie można zarzucić organowi II instancji naruszenia powyższego przepisu, albowiem zachodzi potrzeba przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego niemal w całości, a przynajmniej już w znacznej części.
Jak trafnie zauważył organ II instancji, zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, co jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1), - teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt. 3), - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4), - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Słusznie też organ odwoławczy stwierdził, że w celu ustalenia powyższych warunków właściwy organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winien dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust.3 w zw. z art. 64 ustawy).
Z akt administracyjnych wynika, że na zebrany przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy składają się: - część graficzna i tekstowa analizy otoczenia terenu dla planowanej inwestycji, oraz wypis z rejestru gruntów dotyczący działki 257/13, które to dokumenty stanowią jednocześnie załączniki do decyzji pierwszoinstancyjnej (k. 93-99 akt administracyjnych organu I instancji).
Z analizy tych dowodów wynika, że organ odwoławczy zasadnie odmówił im rzetelności, a w konsekwencji wiarygodności, co do zawartych w nich danych.
W tekstowej części w/w analizy znajdują się liczne, wskazane przez organ odwoławczy błędy, dotyczące oznaczenia numerycznego i powierzchni nieruchomości, na której uczestnik R. K. planuje budowę budynku garażowego.
Ponadto treść punktu 5 powyższej analizy jest wzajemnie sprzeczna, albowiem z jednej strony zawiera informację, że ujęty wart. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek zgodności z przepisami odrębnymi nie jest spełniony i jednocześnie zawiera zapis, że teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest położony w obszarze, dla którego jest brak odrębnego przepisu prawnego określającego teren jako chroniony z zakazem lub ograniczeniami dotyczącymi jego możliwości zabudowy.
Ponadto wreszcie treść pkt 4.3 tej analizy przytacza przepis art. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako podstawę prawną do stwierdzenia, że nie zachodzą warunki do usytuowania budynku na granicy działki.
Okoliczność tą należy rozpatrzeć w dwóch aspektach. Po pierwsze, twierdzenie takie na podstawie przytoczonej treści normy prawnej, nie jest uprawnione bez zbadania, czy działki, na których zamierza wznieść planowany budynek stanowią dwie odrębne nieruchomości (objęte odrębnymi numerami w księdze wieczystej), czy też stanowią one
jedną nieruchomość (objętą jednym numerem w księdze wieczystej). Dopiero bowiem istnienie dowodu potwierdzającego istnienie dwóch odrębnych nieruchomości uprawniałoby do stwierdzenia o braku warunków prawnych do wzniesienia budynku na granicy działek inwestora.
Po wtóre, trzeba zauważyć, że treść przytoczonej normy prawnej, dotyczy przepisu § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.02.75.690), nie zaś przepisu powołanego w w/w analizie. Wskazany akt prawny z 7 kwietnia 2004 r., stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.04.109.1156), nie zaś rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto wskazane rozporządzenie zmieniające nie zawiera artykułów, lecz paragrafy; § 12 zaś, nie stanowi zacytowanej normy prawnej, lecz normę o zupełnie innej treści.
Trzeba też zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w sposób wadliwy została opracowana część graficzna analizy otoczenia terenu dla planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z przepisem § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz.1588), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 2 pkt 5 w/w rozporządzenia za front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z załączonych map wynika, że frontem tym jest krótszy bok prostokąta działki 257/13 od strony zachodnio-południowej, który nie przekracza 10 metrów. W konsekwencji obszar analizowany winien obejmować teren o długości nie mniejszej niż po 50 metrów licząc od granic tej działki, która to odległość nie została zachowana na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego (vide: k. 94 akt administracyjnych organu I instancji).
Trzeba tu zauważyć, że na innej mapie (nie podano skali), stanowiącej również załącznik nr 3 do decyzji, zaznaczono już znacznie obszerniej obszar analizowany,
7
skutkiem czego istnieją dwa odmienne od siebie w zakresie wielkości terenu, obszary analizowane, co jest niedopuszczalne.
Należy też zwrócić uwagę na podnoszony przez organ odwoławczy fakt sprzeczności treści decyzji organu I instancji z treścią w/w analizy.
Wynika z niej bowiem, że w sprawie spełniony jest, określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek dostępu nieruchomości inwestora do drogi publicznej. Tymczasem we wskazanej decyzji istnieje zapis, że zabudowanie działki inwestora uniemożliwiłoby dojazd do działki skarżącej i dalszych terenów budowlanych, co nie koresponduje, ani z treścią w/w analizy, ani też z treścią wskazanego przepisu, który mówi o nieruchomości inwestora, nie zaś o terenie sąsiednim. Jeżeli więc organ wiąże istnienie braku przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy z niemożnością dostępu do działki skarżącej, to winien był wyjaśnić tego przyczyny. W konsekwencji zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, czy działka inwestora 257/13 jest obciążona służebnością gruntową przez ustanowienie na niej ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na możliwości przejazdu skarżącej przez nią. Gdyby bowiem zachodziła taka sytuacja, istotnym zagadnieniem byłoby wyjaśnienie sprzecznych twierdzeń inwestora, skarżącej i organu I instancji dotyczących możliwości dostępu jej nieruchomości do drogi publicznej, a w szczególności jej zarzutów - które pozostają niewyjaśnione -, że przesunięcie jej bramy w kierunku bliższym do drogi gminnej o nr 234/1 nie jest możliwe z uwagi na wybudowanie przez inwestora betonowego cokołu i betonowych słupków.
Przede wszystkim jednak nie zostało wyjaśnione zagadnienie, które miało sporny charakter między wskazanymi stronami na etapie postępowania administracyjnego, a mianowicie, czy działka inwestora 257/13 stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych ( Dz.U.O4.204.2086). Trzeba bowiem zauważyć, że działka ta w załączniku nr 3 do decyzji pierwszoinstancyjnej - wypisie z rejestru gruntów figuruje jako droga. W części tekstowej analizy otoczenia terenu dla planowanej inwestycji, istnieje zapis, że działka 257/12 (prawdopodobne błędne określenie działki 257/13) stanowi "drogę dojazdową'. Powyższa analiza działkę tę określa też "drogą', w kontekście braku wymogu, z tego powodu, uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze pod planowaną inwestycję. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjne wynika jedynie, że wskazana działka inwestora stanowi "drogę", która została w dodatku "błędnie sprzedana osobie prywatnej", który to zapis nie wyjaśnia
również zagadnienia, czy działka ta jest drogą publiczną (gminną). Tymczasem wyjaśnienie tego zagadnienia było szczególnie istotne w kontekście już nie tylko dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, ale i w ogóle istnienia możliwości uzyskania warunków zabudowy z uwagi na przepis art. 43 ust. 1 w/w ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych, z którego wynika, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, co najmniej 6 metrów w terenie zabudowy, który to przepis przytoczył zresztą organ I instancji, nie wyjaśniając jednak, czy i jakie ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Powyższe wątpliwości wymagały dokonania ustaleń na okoliczność, czy rada gminy podjęła uchwałę o zaliczeniu tej działki do kategorii dróg gminnych, zgodnie bowiem z przepisem art. 7 ust. 2 w/w ustawy o takim charakterze drogi przesądza fakt podjęcia uchwały przez radę gminy.
W świetle wszystkich powyższych uwag, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność poczynienia szeregu wskazanych wyżej ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego, a w tym uzupełnienia części graficznej i tekstowej analizy otoczenia terenu dla planowanej inwestycji, jak i sprostowania oraz wyjaśnienia wskazanych wyżej nieprawidłowości tego dokumentu.
Wszystko to sprawia, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie będzie miało charakter postępowania określonego w cytowanym już przepisie art. 138 § 2 kpa., a więc postępowania przeprowadzanego przynajmniej w znacznej części.
W ocenie Sądu nie można też przejść do porządku nad okolicznością, że decyzja organu I instancji naruszyła w rażącym stopniu normę przepisu art. 107 § 1 i 3. Przepis ten stanowi, że decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, oraz jego uzasadnienie faktyczne i prawne (§ 1), przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3).
Jakkolwiek organ pierwszoinstancyjny wskazał szereg przepisów, przytaczając nawet ich treść, to jednak przepisów tych nie odniósł do jakiegokolwiek stanu faktycznego, który uzasadniałby ich powołanie. Wskutek tego uzasadnienie tej decyzji jest zupełnie niezrozumiałe. Dotyczy to zawartych w decyzji podpunktów do pkt 1: 1,2,3,8,9.
Organ I instancji poczynił też co prawda pewne ustalenia faktyczne, ale nie powiązał ich z jakimikolwiek przepisami prawa i nie wyjaśnił, czy ustalenia te mają znaczenie dla
sprawy, a jeżeli tak to jakie. Dotyczy to podpunktów: 4,5,6, do punktu 1, w których stwierdzono, że: "podział dziatki 257 na działki 257/12,257/15 jako działki budowlane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przewidywał dojazd przez drogę wewnętrzną, którą właśnie stanowić miała działka 257/13" (ppkt 4), "zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka o numerze ewidencyjnym 257/13 określona jest jako droga już od 2001 i z takim przeznaczeniem błędnie została sprzedana osobie prywatnej" (ppkt. 5), "droga wewnętrzna - działka 257/13 stanowić miała również dojazd do pozostałej części tj. dziatki 257/16, która docelowo może zostać podzielona na następne działki budowlane budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego" (ppkt. 6). Dotyczy to też podpunktów: 1 i 2 do punktu 2, w których stwierdzono, że "działka o numerze ewidencyjnym 257 - zgodnie z dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy R. położona jest w obszarze istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - obszar rolny został podzielony na działki o powierzchni ca 10 -14 arów w części zabudowane zabudową o takim charakterze" (ppkt 1), "na teren działek zostały doprowadzone media infrastruktury technicznej tj.: wodociąg i elektroenergetyka" (ppkt 2).
Ponadto organu I instancji (w swym ppkt 7 do pkt 1, uzasadnienia decyzji), twierdząc o tym, że zabudowa działki (organ nie określił jakiej), spowodowałaby uniemożliwienie dojazdu do wydzielonej działki 257/15 i dalszych terenów budowlanych", nie uzasadnił, na podstawie jakiego stanu faktycznego i jakich przepisów, doszedł do takiej konkluzji. Tymczasem ta właśnie okoliczność stanowi istotę sporu.
Podobnie też organ I instancji w innej swej tezie (ppkt 3 do pkt 2), stwierdził, że pozwolenie zabudowy działki 257/13 jest sprzeczne z "w/w" przepisami odrębnymi, nie precyzując o jakie konkretnie przepisy chodzi i nie wyjaśniając o jakiego rodzaju pozwolenie zabudowy chodzi.
Powyższe uchybienia stanowią nie tylko naruszenie wskazanego przepisu procedury administracyjnej, lecz ponadto rodzą istotne skutki dla sytuacji procesowej stron postępowania - w tym dla odwołującego się -, albowiem miały one ograniczone możliwości, zakwestionowania w odwołaniu stanowiska organu, tak co do ustaleń faktycznych, jak i ustaleń natury prawnej, które winny były stanowić podstawę
rozstrzygnięcia, co stanowi uniemożliwienie im wysunięcia, merytorycznych zarzutów, a w konsekwencji odbieranie niejako jednej instancji odwoławczej.
Odnosząc się do zarzutów skargi, to trzeba zauważyć, że nie nawiązują one do ustaleń i wywodów poczynionych przez organ odwoławczy, lecz stanowią w istocie
rozwinięcie zajmowanego w toku procesu administracyjnego stanowiska. Z uwagi na powyższe, jak też z uwagi na okoliczność, że kontrolując decyzję organu II instancji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa, Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, jako że będąc orzeczeniem typu kasacyjnego - nie rozstrzyga ich zaskarżona decyzja.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.