II SA/Bd 754/04

II SA/Bd 754/04 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2005-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Grażyna Malinowska-Wasik
Wiesław Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 13
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA: Anna Klotz Protokolant: Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...], Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Bd 754/04
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M. J., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] w sprawie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów z dnia [...] zobowiązanej do wykonania tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...] w związku z prowadzoną wobec niej egzekucją administracyjną.
W podstawie prawnej wskazano na przepisy art. 17 § 1, 34 § 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 168 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kpa.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., że postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta B. uznał zarzuty wniesione przez dłużnika dotyczące tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...] za nieuzasadnione.
Wskazano na treść art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 168 ze zm.), który wymienia, co może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Przepis art. 2 ustawy daje podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy wydany przez uprawniony organ. Organy egzekucyjne wobec tego mają dostateczną podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącemu – jako właścicielowi pojazdu zaparkowanego w tzw. strefie płatnego parkowania. Niezapłacenie opłaty za postój samochodu w tej strefie przez kierującego pojazdem dało podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, w którym za zobowiązanego należało uznać właściciela pojazdu. W przypadku, gdy kierującym pojazdem nie był właściciel, winien on wskazać osobę, która kierowała pojazdem.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty związane ze skutkami i konsekwencjami wynikającymi z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r., które wyeliminowało z obrotu prawnego art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i który postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej tego przepisu i przepisów wykonawczych do dnia 30 listopada 2003 r.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego obowiązujące przepisy pozwalały na nakładanie opłat za parkowanie na drogach publicznych.
Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik skarżącej P. J.
Postanowieniu temu zarzucił naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14.11.2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz Kpa poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie wierzyciela, które powstało w styczniu 2004 r. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, Doręczenie to nie miało miejsca przed 30 listopada 2003 r. i dlatego też nie można prowadzić postępowania na podstawie tego przepisu. Błędne jest stwierdzenie, że postępowanie wszczęte po wejściu w życie nowych przepisów podlega rozpatrzeniu wg nowego stanu prawnego. Złamana została zasada niedziałania prawa wstecz.
Naruszono także przepis art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 3 § 1 tej ustawy w związku z art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed 24.11.2003 r., które miało istotny wpływ na przebieg sprawy. Egzekucja nie jest wymagana z mocy prawa – brak wyraźnego zapisu w ustawie o drogach publicznych, jest jedynie wyraźny zapis o wysokości kary, jednak wymaga to wydania osobnego postanowienia.
Wskazano także na naruszenie przepisów postępowania dowodowego.
Właściciel pojazdu twierdzi, że zawsze uiszczał opłatę parkingową. Wierzyciel nie przedstawił żadnego dowodu, że pojazd był tam zaparkowany. Wypisanie zawiadomienia o nałożeniu kary nie zostało czytelnie podpisane i odpowiednio doręczone, zgodnie z przepisami Kpa. Nie można uznać za legalne działanie kontrolera (wówczas prywatnej spółki) jako niezgodnego z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący wnosi o nieuwzględnienie dowodu z kontroli kontrolera strefy albowiem była ona nielegalna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało uznać za uzasadnioną
W związku z tym, że skarżący w swojej skardze porusza szereg różnych wątków zachodzi potrzeba ich uporządkowania i ustosunkowania się.
1. W pierwszej kolejności należy ustalić obowiązujący stan prawny. Kary nałożone na skarżącą dotyczą zdarzeń z dni: 10.4.2003 r., 30.4.2003 r. i 8.5.2003 r. Do zdarzeń tych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm., ostatnie zmiany Dz. U. z 2002 r. Nr 216, poz. 1826) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608).
Tekst jednolity ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z 2000 r. (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838) w art. 13 przewidywał, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych. Opłaty mogą być pobierane m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Za nieuiszczenie tych opłat ustawa przewidywała pobieranie opłat podwyższonych (ust. 2a).
W tym samym przepisie (ust.4) znalazło się upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzania opłat, w tym opłat podwyższonych, organu właściwego do ustalania stawek opłat i organu właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Wykonaniem tego upoważnienia było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. (Dz. U. nr 51, poz. 608).
Ustawą z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) zmieniono treść art. 13 ust. 2a w ten sposób, że słowa "opłaty podwyższone" zamieniono na "kary pieniężne". Jednocześnie dodano punkt 2b wskazujący, że wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy. Ustalono, że opłaty i kary pieniężne stanowią dochody środków specjalnych zarządów dróg przeznaczonych na utrzymanie dróg.
W załączniku do ustawy posłużono się określeniem "kary pieniężnej", "za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach". Opłatę tą ustalono na kwotę 50 zł. Takie sformułowanie obowiązywało od daty wejścia w życie cytowanej ustawy o transporcie drogowym, czyli od 1 stycznia 2002 r.
Kolejne dwie zmiany ustawy o drogach publicznych nie zmieniły tych zapisów.
2. Istotne znaczenie dla omawianych rozważań miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.12.2002 r. sygn. P 6/02
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP.
Stwierdzono także niezgodność następujących paragrafów rozporządzenia Radu Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych:
- § 3 ust. 1 który brzmiał: Opłaty wprowadza i ustala sposób ich pobierania rada miasta (gminy) na wniosek zarządu miasta (gminy), zaopiniowany przez organy zarządzające ruchem, a w mieście stołecznym Warszawie – właściwe rady gmin po uzyskaniu opinii organu zarządzającego ruchem, jako niezgodne z art. 7, 92 ust. 1 i 94 Konstytucji RP,
- § 4 ust. 1 który brzmiał: Stawki opłat ustala rada miasta (gminy)na wniosek zarządu miasta (gminy), zaopiniowany przez organy zarządzające ruchem, a w mieście stołecznym Warszawie – właściwe rady gmin po uzyskaniu opinii organu zarządzającego ruchem, z art. 7 i 94 Konstytucji RP,
- § 8 ust. 2 który brzmiał: Zarząd drogi może upoważnić do kontroli uiszczenia opłat oraz do ich pobierania inne jednostki organizacyjne, w tej części, w której zawiera on upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, organu właściwego do pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, jako niezgodny z art. 92 ust.1 Konstytucji RP oraz z art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych a także z art. 21 ust. 1 tej ustawy.
Zawarto także postanowienia wskazujące, że pobrane na podstawie wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów opłaty nie podlegają zwrotowi i że wskazane przepisy tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r.
Trybunał Konstytucyjny jako wzorzec kontroli wskazał art. 217 Konstytucji który stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określenie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku, następuje w drodze ustawy. Powołano się na zasadę wyłączności ustawowej w zakresie danin publicznych.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, opłaty, o których mowa w art. 13 ust. 4 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych, mają charakter opłat lokalnych.
3. Ze względu na to, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zakwestionowane przepisy tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r. skarżąca przed sądem administracyjnym podnosi, że w takiej sytuacji nie można egzekwować kar pieniężnych.
Z poglądem tym nie można się zgodzić. Określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego oznacza pozostawienie go na czas oznaczony z porządku prawnym i oznacza, że Trybunał Konstytucyjny, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji utrzymuje w mocy niekonstytucyjną normę W okresie utraty mocy obowiązującej przepis ten miał pełną moc materialną, a zatem mógł być podstawą pobierania opłat parkingowych i kar pieniężnych (uchwała Sądu Najwyższego z 3.7.2003 r. III CZP 45/03, OSNIC nr 9 poz. 136 z 2004 r., uchwała SN z 23.1. 2004 r. sygn. III CZP 112/03, OSNIC nr 4, poz. 61 z 2005 r., postanowienie SN z 17.12.2000 r. sygn. III ZP 27/00, OSNP z 2001 r. nr 10, poz. 331, wyrok SN z 18.4.2002 r. sygn. III RN 4/01, OSN 2003 nr 2, poz. 25, uchwala SN z 23.1.2001 sygn. III ZP 30/00, OSNP z 2001 r. nr 23, poz. 685). Utrzymanie mocy obowiązującej przepisu oznacza istnienie dotychczasowego stanu prawnego, co wiąże organ administracji publicznej jak i sąd. Nie można przyjąć w drodze wykładni, że utrata mocy obowiązującej przepisu z upływem określonego terminu mogłaby działać wstecz dla postępowania egzekucyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznające przepis za niezgodny z Konstytucją nie burzy porządku prawnego ustanowionego tym przepisem przed wejściem tego orzeczenia w życie. Również w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nie jest usprawiedliwioną podstawą kasacji zarzut zaniechania zastosowania obowiązującego w dacie wyrokowania przepisu ustawy, który następnie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (wyrok SN z 30.7.2003 r. sygn. II UK 353/02 i podane tam orzecznictwo, postanowienie SN z 7.12.2000 r. sygn. III ZP 27/00). Natomiast po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznającego przepis za niezgodny z Konstytucją, przepis ten nie może być stosowany przez organy administracji i sądy.
4. Z dniem 30 listopada 2003 r. wskazane przepisy rozporządzenia RM w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych straciły moc. Ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) zmieniono ustawę o drogach publicznych. M.in. nadano nową treść art. 13 ust. 1 ustawy wprowadzając obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Utrzymano kompetencję rady gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania (poprzednio posługiwano się terminem strefa śródmiejska) oraz ustalania wysokości stawek opłat.
Wskazano także na kryteria zróżnicowania stawek oraz podmiot uprawniony do pobierania opłat – jest nim zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi. Użyto sformułowania, że zarząd drogi "pobiera" opłatę (co nie jest bez znaczenia dla dalszych rozważań). Ostatecznie sankcja administracyjna za nieuiszczenie opłaty parkingowej została z dniem 24.11.2003 r. nazwana opłatą dodatkową (ustawa z 14.11.2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953). Zrezygnowano zatem z pobierania kary pieniężnej przy czym jako wyraz przeoczenia należy uznać pozostawienie w mocy załącznika do ustawy, gdzie opłaty te określono jako kary pieniężne.
W art. 13f ustawy wskazano, że za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową. Upoważniono radę gminy (radę miasta) do określenia wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania. Zastrzeżono, że wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Brak jest natomiast wskazania kryteriów, które będą miały wpływ na wysokość tej opłaty. Rada gminy określając wysokość opłaty oraz sposób jej pobierania w uchwale, w szczególności ma określić datę powstania obowiązku jej uiszczenia , podstawowy zakres odpowiedzialności osoby zobowiązanej ( z uwzględnieniem współwłaścicieli pojazdu samochodowego), zakres praw i obowiązków osoby zobowiązanej, podstawowy system opłat uzależniający zastosowaną stawkę od długości okresu parkowania.
Ponadto organy uprawnione i organy obowiązane do przeprowadzenia kontroli wykonania obowiązku oraz tryb egzekwowania i ustalania opłaty, o której mowa w art. 13 f.
Z ustawy nie wynika, kto jest obowiązany do kontroli wykonania obowiązku w związku z parkowaniem pojazdów. Taki stan prawny można traktować jako zaniedbanie ustawodawcy, który tego błędu nie popełnił np. przy pojazdach nienormatywnych, ustanawiając w przepisie prawa organy uprawnione do kontroli obowiązku.
Zmiany art. 13 do 15 ustawy o drogach publicznych weszły w życie z dniem ogłoszenia ustawy z 14.11.2003 r. czyli z dniem 24 listopada 2003 r.
Pojęcie kar pieniężnych funkcjonowało zatem od 1 stycznia 2002 r. do 24 listopada 2003 r. Pojęcie kar pieniężnych i opłat podwyższonych w istocie niczym się nie różni. Mechanizm ich ustalania jest taki sam.
5. W dalszej kolejności należy zatem ustalić charakter opłat i kar parkingowych.
Ogólnie można powiedzieć, że obowiązek administracyjny jest konkretyzowany i aktualizowany przez organ administracji publicznej. Konkretyzacja następuje zazwyczaj w sposób władczy – przez autorytatywne rozstrzygnięcie organu administracji. Chodzi tu nie tylko o organy administracji rządowej, ale także organy samorządu terytorialnego oraz inne organy podmiotów wykonujące funkcje zlecone administracji publicznej. Tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, tam winien znaleźć się przepis określający konsekwencje niespełnienia obowiązku. Sankcja jest konsekwencją niezgodnego z prawem zachowania określonego podmiotu. Opłata przewidziana z tytułu niespełnienia obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale także represyjny. Sankcja w postaci opłaty ma na celu nakłonienie do zachowań zgodnych z obowiązującymi przepisami. Przemawia to za tym, że także opłata podwyższona na nieziszczenie opłaty parkingowej jest sankcją administracyjną.
Prawo administracyjne przewiduje szereg kar pieniężnych, które jednak w zdecydowanej ilości przypadków wymierzane są na podstawie decyzji administracyjnej. Przykładem może być art. 441 ustawy z 27.4.2001 Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.), art. 26 ustawy z 3.4.1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz. U. Nr 55, poz. 250 ze zm.), także wymierzanie tzw. sankcji vatowskich (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.4.1998 r. K 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 30).
6. Przychody z opłat parkingowych i opłat dodatkowych stanowią przychody środków specjalnych odpowiednich zarządów dróg. Są to dochody publiczne w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2a ustawy z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.).
(art. 40a. ustawy z 14.11.2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw: Opłaty pochodzące ze źródeł, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2-5, i kary pieniężne określone w art. 13 ust. 2a, a także opłaty i kary pieniężne określone w art. 40 ust. 4 stanowią dochody środków specjalnych zarządów dróg przeznaczonych na utrzymanie dróg).
Upoważnia to do stwierdzenia, że mają tutaj zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Tym samym nieadekwatne są wywody skarżącej dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego.
Opłaty te należą do tzw. niepodatkowych należności budżetowych przez które rozumie się nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ponieważ do ich ustalenia nie są właściwe organy podatkowe, będzie miał tutaj zastosowanie przepis art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej - jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom tym przysługują uprawnienia organów podatkowych.
Oznacza to, że przy pobieraniu opłat parkingowych i kar pieniężnych będą miały zastosowania uregulowania zawarte w dziele III Ordynacji podatkowej. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej regulują problematykę zobowiązań podatkowych. Nie odsyłają do działu IV regulującego problematykę postępowania.
7. Przy omawianiu sposobu powstania zobowiązania należy oddzielnie rozpatrywać sprawę powstania obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej i osobno kwestię pobierania kar pieniężnych.
Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej ma cechy charakterystyczne powstania zobowiązania podatkowego z mocy ustawy.
W tym miejscu należy przypomnieć, że zobowiązanie podatkowe może powstać w dwojaki sposób: z dniem zaistnienia zdarzenia z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania albo z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającego wysokość tego zobowiązania. Pierwszą sytuację wiążemy z decyzją deklaratoryjną, a drugą z konstytutywną.
Obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej zbliżony jest do pierwszej sytuacji.
Każdy, kto znajdzie się w sytuacji określonej przez przepis rangi ustawowej – art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – czyli parkuje pojazd samochodowy na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania, jest obowiązany do ponoszenia opłat. Obowiązek uiszczenia tej opłaty wynika wprost z ustawy, a jego konkretyzacja nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dokonanie obliczenia tej opłaty i jej pobór następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Fakt znalezienia się w sytuacji opisanej wyżej jest pewnym zdarzeniem zamkniętym w przeszłości. Ustalenie kierowcy w takiej sytuacji nie ma istotnego znaczenia dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy ustawy, a przekładając to na język Ordynacji podatkowej można powiedzieć, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej następuje z chwilą zaistnienia zdarzenia – w tym wypadku znalezienia się w strefie płatnego parkowania i parkowania tam pojazdu samochodowego.
Powyższa konstatacja ma znaczenie dla postępowania egzekucyjnego. Egzekucję administracyjną prowadzi się również wtedy, gdy obowiązek egzekwowany powstaje z mocy ustawy.
Inaczej natomiast wygląda sytuacja w zakresie pobierania kar pieniężnych.
Problem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy wymierzenie kary administracyjnej wymaga wydania decyzji administracyjnej czy też obowiązek jej uiszczenia powstaje z mocy ustawy. Ma to zasadnicze znaczenie dla kwestii egzekucji.
Jedną z zasad postępowania egzekucyjnego jest to, że organ egzekucyjny bada wniosek o wszczęcie egzekucji tylko pod względem formalnym, a nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Reguła ta ma szczególnie zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązek poddany egzekucji jest realizowany na podstawie decyzji administracyjnej. To w ramach postępowania administracyjnego strona ma pełną możliwość realizacji swoich praw, przedstawienia swoich twierdzeń i dowodów, jak również korzystania ze środków odwoławczych. Jest oczywiste, że w takiej sytuacji nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola obowiązku poddanego egzekucji.
Jeżeli jednak obowiązek uiszczenia należności wynika wprost z ustawy, to możliwości działania strony są ograniczone. Sprawa w postępowaniu sądowym musi być badana pod kątem istnienia obowiązku podlegającego egzekucji (art. 33 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 168 ze zm.)
8. Interpretując art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych nie można ograniczyć się tylko do jej interpretacji gramatycznej, ale należy sięgnąć do rodzajów wykładni w tym systemowej wewnętrznej i zewnętrznej.
Przepis ten przewiduje pobieranie kar pieniężnych w dwojakiej sytuacji:
- za przejazd po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu,
- za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach.
W pierwszym przypadku przepisy przewidywały wymierzenie kary pieniężnej w formie decyzji, natomiast w drugim przypadku ewentualności takiej nie przewidywały.
9. Analizując przepisy omawianej ustawy o drogach publicznych należy dojść do wniosku, że regulują one, w zakresie opłat i kar, dwa etapy.
Pierwszy etap to obowiązek uiszczenia opłat parkingowych. Jak to już wyżej wskazano, każdy kto znajdzie się w określonej sytuacji (w strefie płatnego parkowania) ma obowiązek uiścić opłatę parkingową. Ta sytuacja jest stosunkowo jasna.
Druga sytuacja, odmienna od pierwszej, jest związana z pobieraniem kar pieniężnych. Jest to inna sytuacja pod względem faktycznym i prawnym. Przesłanką wymierzenia tej kary jest uprzednie stwierdzenie faktu nieuiszczenia opłaty. Wymaga to przeprowadzenia kontroli przez organy zobowiązane lub uprawnione. Trzeba także ustalić, że pojazd samochodowy znajduje się w strefie płatnego parkowania. Oznacza to konieczność przeprowadzenia określonego postępowania dowodowego, które nie jest regulowane żadnymi przepisami. Osoba zobowiązania do uiszczenia kary pieniężnej nie ma żadnych możliwości obrony. Nie ma żadnej procedury regulującej wymierzanie i pobieranie tych kar. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku musi mieć możliwość wykazania, że nastąpiło to z przyczyn od niego niezależnych. Słowo "pobiera" (jak zauważył SN w uchwale z 14.3.1990 r. sygn. III AZP 16/89, LEX 9523) oznacza, że chodzi o władczą czynność faktyczną w stosunku do należności, której obowiązek uiszczenia powstał z mocy prawa.
Należy podzielić pogląd T. Wosia wypowiedziany w stosunku do wymierzania kar za zajęcie pasa drogowego (sytuacja na tle stanu prawnego z 1989 r.), że prowadzone postępowanie dowodowe w sprawie wymierzenia tych kar nosi wszelkie znamiona procesu podejmowania decyzji administracyjnej, jeżeli przyjąć, że "istotę decyzji administracyjnej stanowi rozstrzygnięcie sprawy, a więc ustalenie, wniosek, w którym organ administracyjny orzeka autorytatywnie, iż abstrakcyjna norma prawna znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym i nawiązuje w ten sposób stosunek prawny, którego strony będą uprawnione lub zobowiązane do podjęcia działań wprowadzających w życie autorytatywnie już skonkretyzowane ich uprawnienia lub obowiązki"
10. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, obowiązek uiszczenia tych kar nie powstaje z mocy ustawy. Należy zgodzić się z poglądem, że przepis art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 24.11.2003) adresowany jest do zarządu drogi. To zarząd drogi obowiązany jest przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie dowodowe a wymierzenie kar pieniężnych winno następować w drodze decyzji administracyjnej. Wymagają tego zasady demokratycznego państwa prawa. W postępowaniu zmierzającym do pobrania kary pieniężnej następuje konkretyzacja sytuacji prawnej jednostki, przy czym następuje to niejako za plecami tej jednostki, ponieważ o fakcie wymierzenia tej kary może dowiedzieć się dopiero z upomnienia. Wkładanie za wycieraczkę samochodu zawiadomienia nie można uznać za skuteczne. Takiego zawiadomienia nie przewiduje żadna cywilizowana procedura
Dla zilustrowania istoty problemu należy przytoczyć, jako przykład, opłaty za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach.
Opłaty te na dzień 17.11.2000r. stanowiły normę prawną w swojej konstrukcji , w niczym nie odbiegającą od opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych. Doczekały się one jednak szerokiej nowelizacji przewidującej stadia postępowania, w których ustalone jest istnienie obowiązku uiszczenia opłaty, kary za naruszenie tego obowiązku nakładanej w formie decyzji administracyjnej. Uregulowana została również faza postępowania odwoławczego oraz postępowania egzekucyjnego. Tak sformułowany przepis zapewnia w szczególności sformalizowane procedury pozwalające obywatelowi na przedstawienie swoich racji i złożenie wyjaśnień. Przewiduje procedury instancyjne i kontrolę rozstrzygnięć podejmowanych przez organy , a przede wszystkim możliwość obrony przed obowiązkiem uiszczenia opłaty pojawia się o wiele wcześniej niż na etapie postępowania egzekucyjnego. Regulacja ta jest zgodna z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który jest gwarancją i środkiem ochrony praw i wolności poprzez prawo stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Każda ze stron może zaskarżyć do drugiej instancji decyzję administracyjną, nie wyłączając w tym dwuinstancyjnej drogi sądowej
Zachodzi zatem pytanie, jakie racje przemawiają za tym, że wymierzenie kar za przejazd pojazdów nienormatywnych na drogach publicznych bez zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, a wymierzanie kar za brak opłaty za parkowanie następuje bez tej decyzji.
Jedynym przekonywującym argumentem może być w tej sytuacji wysokość kary. Kary za przejazd pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia są większe niż 50 zł. W tej pierwszej sytuacji ustawodawca uznał, że należy zobowiązanym zagwarantować zachowanie procedury, wszak wymierzenie tych kar następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Takie postępowanie nie wydaje się przekonywujące. Wymierzenie kary ogranicza prawa jednostki i nie ma ona praktycznie, na etapie wymierzania tej kary, zagwarantowanych jakichkolwiek możliwości obrony swoich praw. Zarząd drogi doręczenie zawiadomienia o ukaraniu włożone za wycieraczkę samochodu uważa za skuteczne, co jest absolutnie nieuzasadnione. Wydaje się, że procedurę wymierzania kar należy poddać konsekwentnie rygorom Ordynacji podatkowej – dział IV postępowanie podatkowe.
Ustawodawca być może chciał uprościć procedurę pobierania kar za parkowanie bez opłaty. Uproszczenie poszło jednak za daleko.
11. Dotychczasowe uregulowania nie w pełni realizują Rekomendację nr R (91) 1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjętą 13 lutego 1991 r. Zasada piąta tej rekomendacji przewiduje, że wszelkie postępowanie mogące owocować nałożeniem sankcji administracyjnej, jakie zostało wszczęte wobec osoby, powinno prowadzić do decyzji kończącej postępowanie.
Zasada szósta przewiduje, że każda osoba stojąca w obliczu sankcji administracyjnej powinna być poinformowana o zarzutach przeciwko niej. Należy udzielić jej wystarczającego czasu dla przygotowania jej sprawy, biorąc pod uwagę złożoność przedmiotu, jak również surowość sankcji, jakie mogą być na nią nałożone. Osoba ta lub jej przedstawiciel powinna być poinformowana o charakterze świadczących przeciwko niej dowodów. Należy zapewnić możliwość posłuchania, zanim jakakolwiek decyzja zostanie podjęta. Akt administracyjny nakładający sankcję winien wskazywać motywy, na których on się opiera.
Rekomendacja przewiduje, że z zastrzeżeniem osoby zainteresowanej oraz zgodnie z prawem, zasady wskazane wyżej w punkcie 6 można uznać za zbędne w sprawach mniejszego znaczenia, które prowadzą do niewielkich sankcji pieniężnych. Jednakże jeśli osoba zainteresowana zgłasza zastrzeżenia w stosunku do proponowanej sankcji, powinno się stosować wszystkie gwarancje.
Wydaje się, że można przyjąć, że kara w wysokości 50 zł prowadzi do niewielkich sankcji pieniężnych. W takiej sytuacji, aby być w zgodzie z rekomendacją, w przypadku kwestionowania kary, należy zapewnić stronie minimum niezbędnej procedury, a postępowanie, zgodnie z zasadą piątą cytowanej Rekomendacji powinno zakończyć się wydaniem decyzji.
12. Przy przyjęciu założenia, że pobieranie kar pieniężnych nie następuje z mocy prawa, to każde takie postępowanie winno kończyć się wydaniem decyzji. Ostateczna decyzja administracyjna podlegałaby wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Zobowiązany nie mógłby wówczas kwestionować obowiązku uiszczenia kary pieniężnej.
Zgodnie z art.3 §1 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.(tekst jednolity: Dz. U. z 2002r. Nr 10, poz. 968 ze zm.) " Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej".
Z powyższego przepisu wynika, że egzekucje administracyjną stosuje się celem realizacji obowiązków wynikających z decyzji i postanowień "właściwych" organów .Tymi właściwymi organami są przede wszystkim organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Mogą to być inne organy spełniające funkcje administracji rządowej ( zarząd dróg).
Egzekucję administracyjną stosuje się zatem, gdy obowiązki wynikają z decyzji lub postanowień. Są to formy najczęściej stosowane do określenia aktów art. 104 KPA i art. 207 Ordynacji podatkowej.
Egzekucje administracyjna stosuje się również , gdy obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa , bez potrzeby konkretyzacji tych przepisów w drodze aktu indywidualnego ( decyzji , postanowienia i.t.p.) ( R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2003 str. 22 – 25) W sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek nie wynika z decyzji, postanowienia lub bezpośrednio z przepisu prawa, to wszczęte postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.
13. Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącego o naruszeniu art. 10 ustawy z 14. 11. 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Sytuacja, w której należy uiścić opłatę parkingową, a następnie karę za jej nieziszczenie jest zdarzeniem zamkniętym w czasie i miało miejsce w dniach 10 i 30 kwietnia 2003 r. oraz 8 maja 2003 r. pobieranie kar pieniężnych do 30 listopada 2003 r. odbywało się na podstawie reżimu prawnego wskazanego wyżej. Zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla przebiegu egzekucji. Egzekucja jest wykonaniem zobowiązania, które powstało wcześniej.
14. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) postanowienie jak w sentencji.