II SA/BD 729/21

II SA/Bd 729/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 840/22 - Wyrok NSA z 2023-07-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61  ust. 1  pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021r. sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021r. Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz C. P. kwotę [...]([...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Bd 729/21
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...].AK Starosta W., po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza L. K. , działając na podstawie art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293 ze późn. zm.) oraz art. 106 § 5 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), nie uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych przedłożonego przez Burmistrza L. K. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...] I" o łącznej mocy do 3MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowo-pomiarowymi, montażem transformatorów i inwertorów oraz przyłączami elektroenergetycznymi wraz ze słupami średniego napięcia SN) na terenie działki o nr ewid.[...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina L. K..
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz L. K. wystąpił o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych powołanego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oraz mapy glebowo-rolniczej organ I instancji ustalił, że przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni 2,0000 ha stanowi grunty rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowane jako użytki rolne oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIb (0,0400 ha), RIVa (0,9400 ha), RIVb (1,000 ha) oraz nieużytki N (0,0200 ha). Podano, iż w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w pkt 1.1 określono rodzaj zabudowy jako infrastruktura techniczna - elektroenergetyka. Wskazano także, iż działka zamierzenia inwestycyjnego nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani nie została podjęta uchwała Rady Gminy L. K. na przystąpienie do jego sporządzenia. Zacytowano treść projektu decyzji o warunkach zabudowy, iż nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), ponieważ planowana inwestycja zlokalizowana będzie poza gruntami klas chronionych R-IIIb.
Starosta nie zgodził się jednak z rozstrzygnięciem proponowanym w nadesłanym projekcie decyzji i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości. Organ I instancji stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym to działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, dla którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zmiana przeznaczenia terenu inwestycji obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka, nie zaś powierzchni faktycznie zajętej pod lokalizowaną inwestycje, wskazanej w załączniku graficznym do projektu w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji.
W treści zaskarżonego postanowienia Starosta wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż jako teren, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, należy rozumieć obszar jednej lub kliku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja całej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy dotyczy zatem działki objętej wnioskiem, jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zagospodarowana.
Ponadto, po przytoczeniu treści art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Starosta wskazał, iż w niniejszej sprawie nie mają one zastosowania, gdyż jak wynika z przeprowadzonej przez Starostę własnej analizy, nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki, o których mowa w powołanych przepisach, ponieważ dla działki nr [...] nie jest możliwe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, o której mowa w art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podano, w otoczeniu działki nr [...] nie występuje zwarta zabudowa rozumiana jako zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących za sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 29 ustawy). Uznano zatem, iż co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu działki nr [...] nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy i co za tym idzie nie zostały spełnione wszystkie warunki.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika także, iż pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Starosta wezwał Burmistrza L. K. do udzielenia informacji, czy dla przedmiotowej działki nr [...] uzyskano zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc w oparciu o art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293 ze zm.).
Z pisma z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] wynika, że działka o nr ewid.[...] w obrębie [...], gm. L. K. nie uzyskała zgody ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu mpzp, który utracił moc w oparciu o art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293 ze zm.).
W zażaleniu na powyższe postanowienie C. G. E. S.A., wniosła o wydanie postanowienia pozytywnie uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W treści zażalenia Inwestor zarzucił organowi I instancji:
• naruszanie art. 7 Kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jak również nieuwzględnienie istotnych interesów Inwestora,
• naruszenie art. 8 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania analizy wszystkich aspektów prowadzonego postępowania,
• naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwą interpretację.
W uzasadnieniu zarzutów zażalenia Skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie planowane przedsięwzięcie w całości zlokalizowane będzie na gruntach niepodlegających ochronie. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest natomiast błędne przyjęcie przez Starostę, iż nie jest możliwe wydanie decyzji określającej warunki zabudowy dla części działki. Skarżąca powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie podniosła, że skoro ustawodawca odróżnia pojęcia "teren" i "działka", w świetle obowiązujących przepisów prawa, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli ten teren można jednoznacznie wyodrębnić.
Wskazano, że integralnym załącznikiem wydawanej decyzji ustalającej warunki zabudowy jest mapowy załącznik graficzny, który zawiera nieprzekraczalną linię zabudowy. Ta zaś wskazuje ponad wszelką wątpliwość, iż planowana inwestycja w żadnym swym elemencie nie ingeruje w grunty klasy I - III. Wskazanie tego terenu wykonane zostało w załącznikach graficznych do złożonego przez Spółkę wniosku, który zapoczątkował przedmiotowe postępowanie.
Skarżąca podała, iż w obszarze przeznaczonym do zabudowy nie znajduje się klasa I - III gruntu, a co za tym idzie brak jest możliwości realizacji inwestycji poza ściśle wskazanym na załącznikach graficznych terenem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Kolegium wskazało, iż w dniu [...] października 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazana nowelizacja (ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. z 2015 r., poz. 1338), wprowadziła możliwość przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klas I-III o powierzchni do 0,5 ha poza planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy oraz jeżeli grunty te znajdują się w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej i drogi publicznej. Zmodyfikowano zatem poprzednie brzmienie art.7 dodając ust. 2a.
Przepis art. 7 ust. 2a stanowi zatem, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
• co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy,
• położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
• położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
• ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość czy stanowią kilka odrębnych części.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty [...] było uzgodnienie w zakresie swojej właściwości, tj. w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego przez Burmistrza L. K. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...] I" o łącznej mocy do 3MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowo-średniego napięcia SN) na terenie działki o nr ewid.[...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina L. K..
W związku z tym, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie, to w ocenie organu odwoławczego należy zgodzić się ze stanowiskiem Starosty, który odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Burmistrza L. K. projektu decyzji, gdyż z załącznika do projektu decyzji, który stanowi jej integralną część i znajdującego się w aktach sprawy wyrysu mapy w skali 1:2000 oraz informacji o działce (k. 4 akt sprawy) wynika, iż działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 2,0000 ha składa się z gruntów rolnych sklasyfikowanych jako użytki rolne oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIb (0,0400ha), RIVa (0,9400ha), RIVb (1,0000ha) oraz nieużytki N (0,0200ha). Ponadto, Burmistrz L. K. w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. (skierowanym także do wiadomości Inwestora) poinformował, że dla przedmiotowej działki nie uzyskano zgody ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W okolicznościach jak wyżej Kolegium stwierdziło, że organ I instancji słusznie uznał, iż możliwość uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy należy rozpatrzyć z zastosowaniem przepisu art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Możliwość wydania uzgodnienia przy zastosowaniu art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzależniona jest od łącznego spełnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Zdaniem składu orzekającego Kolegium, organ I instancji słusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, bowiem działka inwestycyjna leży poza obszarem zwartej zabudowy, co oznacza, iż nie spełnia ona warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Zgodnie z art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze zwartej zabudowy - rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Zwartą zabudowę tworzy zaś zgodnie z art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Z załączonych do akt sprawy map w szczególności zaś wyrysu z mapy w skali 1:2000, załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, a także przedłożonego wyrysu z mapy w skali 1:5000 wynika, iż dla działki o nr ewid.[...], obręb [...], gm. L. K., brak jest możliwości wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy zgodnie z art. 4 ust. 29, 30 ustawy o ochronie grantów rolnych i leśnych. W otoczeniu przedmiotowej działki nie występuje bowiem zwarta zabudowa rozumiana jako zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Słusznie zatem w ocenie Kolegium stwierdził organ I instancji, iż co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu działki nr [...] nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, a co za tym idzie nie zostały spełnione wszystkie warunki.
W konsekwencji stwierdzono, że działka inwestycyjna oznaczona nr [...] nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy w żadnej części, co oznacza, iż nie ma do niej zastosowania przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przeznaczenie jej na cele nierolnicze wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Odnosząc się do stanowiska zawartego w zażaleniu, Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, iż przez wzgląd na okoliczność, że planowane zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane poza obszarem gruntów objętych ochroną, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zinterpretował treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodni, z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Wbrew stanowisku strony skarżącej, zdaniem Kolegium "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest co do zasady obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Pogląd taki zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 1 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Po 265/17, LEX nr 2307356; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1755/15, wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 66/20). Kolegium znane są poglądy wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych zacytowanych w zażaleniu, jednak ich nie podziela.
Nadto, zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy odnosi się do konkretnej działki, ewentualnie do kilku działek objętych wnioskiem, jako całości, która w wyniku realizacji planowanej inwestycji będzie podlegała zagospodarowaniu. Decyzja o warunkach zabudowy w istocie stanowi informację o terenie, przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Dlatego też zawsze należy przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych brać pod uwagę wszystkie części terenu objętego wnioskiem. W wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2101/16, opubl. LEX nr 2539767, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił, że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.
W ocenie Kolegium, sytuacji tej nie zmienia określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym do projektu decyzji, bo teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, opubl. LEX 2629084, w którym dodatkowo wyjaśnił, że na konieczność takiej wykładni przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1688.), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. NSA zauważył, że do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.
Przedstawiona wyżej wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ocenie Kolegium nie narusza prawa własności inwestora. Z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona, przy czym ograniczenie to może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Odnośnie do sposobu zagospodarowania nieruchomości właściciel jest ograniczony w zakresie, w jakim określa to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel musi spełnić przesłanki określone w powołanych ustawach, niezbędne dla uzyskania w pierwszej kolejności - pozytywnego uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, a następnie - decyzji o warunkach zabudowy. Zasady te nie mogą być uznane za naruszające konstytucyjne prawo własności.
W skardze do Sądu C. G. E. S.A., wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając decyzji organu odwoławczego:
• naruszenie art. 7 kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jak również nieuwzględnienie istotnych interesów Inwestora,
• naruszenie art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji bez dokonania analizy wszystkich aspektów prowadzonego postępowania,
• naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwą interpretację.
Zdaniem strony skarżącej, podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest błędne przyjęcie przez Starostę, a później przez Kolegium, iż nie jest możliwe wydanie decyzji określającej warunki zabudowy dla części działki. To błędne założenie, w ocenie skarżącej doprowadziło Organy do wydania niezgodnego z prawem orzeczenia, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają obowiązku, aby teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki, co oznacza, że inwestor we wniosku może ten obszar oznaczyć dowolnie, w tym również jako część działki. Ani art. 52 ani też art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. W przepisach tych jest bowiem mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zatem ustawodawca odróżnia pojęcia "teren" i "działka", w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli ten teren można jednoznacznie wyodrębnić
Wskazano, że poza sporem pozostaje, iż planowane przedsięwzięcie w całości zlokalizowane będzie na gruntach nie podlegających ochronie, a planowana inwestycja położona jest poza tymi gruntami, dla których jest wymagane uzyskanie takiej zgody. Dodatkowo zaś, z załącznika graficznego jasno wynika, iż teren taki można w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wyodrębnić.
Spółka stanęła na stanowisku, iż integralnym załącznikiem wydawanej decyzji ustalającej warunki zabudowy jest mapowy załącznik graficzny, który zawiera nieprzekraczalną linię zabudowy. Ta zaś wskazuje ponad wszelką wątpliwość, iż planowana inwestycja w żadnym swym elemencie nie ingeruje w grunty klasy I-III. Wskazanie tego terenu wykonane zostało w załącznikach graficznych do złożonego wniosku, który to zapoczątkował przedmiotowe postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1031/12).
Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowym postępowaniu, ściśle określony był na załączniku do wniosku - teren rozgraniczający inwestycję. W obszarze przeznaczonym do zabudowy nie znajdowała się klasa I-III gruntu.
Zdaniem Spółki, celem ustawodawcy było ograniczenie prowadzenia inwestycji na gruntach klas I-III, a nie blokowanie jakiejkolwiek inwestycji na działce, na której występuje klasa chroniona, niezależnie od tego, że planowana inwestycja umiejscowiona jest poza nią. Wnioskowana inwestycja w zakresie planowanej zabudowy, zlokalizowana jest wyłącznie na gruntach klasy IVa i IVb, które ustawowej ochronie nie podlegają.
Starosta W., a później również Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaniem strony skarżącej swoje wnioskowanie oparły na błędnym założeniu, iż wydanie decyzji określającej warunki zabudowy dotyczy całej działki ewidencyjnej, a nie wskazanego we wniosku terenu. To błędne założenie doprowadziło do wniosku, iż można odmówić uzgodnienia projektu decyzji w zakresie wyłączenia z produkcji rolnej tylko dlatego, że na tej samej działce są grunty klas chronionych, które nie są jednak planowane do zabudowy.
Niezależnie od tego wskazano, że niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie kwestii uzgodnienia projektu decyzji określającej warunki zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Tylko ta część postępowania jest przedmiotem rozstrzygnięcia. Poruszane zaś przez Starostę Włocławskiego, a później powtórzone przez Kolegium kwestie nie są przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty, a Organu prowadzącego postępowanie właściwe. Powyższe zaś było przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 1867/2 z dnia 21 października 2020 roku. Sąd w sprawie o podobnej sytuacji faktycznej, cytując znaczną część uzasadnienia wskazał wyraźnie, że "stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 23.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293; dalej u.p.z.p.) mającym zastosowanie w kontrolowanej sprawie, z uwagi na odesłanie zawarte w art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami wymienionymi we wskazanym przepisie. W odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z organami administracji właściwymi w sprawach ochrony tych gruntów. W związku z powyższą regulacją należy podkreślić, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Powyższe oznacza więc powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. W ocenianym przypadku, w rachubę wchodziło ustalenie zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych".
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym.
Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że narusza on przepisy prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, oraz stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo materialne i procesowe w sposób skutkujący koniecznością jego uchylenia.
Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...].AK, mocą którego nie uzgodniono w zakresie ochrony gruntów rolnych przedłożonego przez Burmistrza L. K. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...] I" o łącznej mocy do 3MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowo-pomiarowymi, montażem transformatorów i inwertorów oraz przyłączami elektroenergetycznymi wraz ze słupami średniego napięcia SN) na terenie działki o nr ewid.[...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina L. K..
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Stosownie do art. 64 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 53 ust. 5 uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
W rozpoznawanej sprawie organy orzekające odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej wniosek inwestora. Zgodnie z projektem decyzji, warunki zabudowy mają zostać ustalone dla konkretnej części działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej na załączniku graficznym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Organy uzgadniające uznały, że pomimo objęcia wnioskiem konkretnej części działki i oznaczenia jej na mapie liniami rozgraniczającymi, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna. Uznano też, że spełnienie warunków z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis określa, kiedy nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, musi dotyczyć całej działki ewidencyjnej,
Skarżąca zaś przekonywała, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, która daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić w załączniku graficznym. Podkreślała, że objęty wnioskiem teren to jedynie grunty klasy IV.
W wyroku z [...] października 2020 r., sygn. akt I OSK 1867/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Organ uzgadniający zajmuje stanowisko jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. NSA podkreślił, że okoliczność dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji – może być przedmiotem analizy tylko organu prowadzącego postępowanie główne. Wskazać należy, że stanowisko zajęte w tym względzie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może podlegać ocenie ewentualnie w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji i skargi na decyzję.
Organ uzgadniający może tylko w granicach swej właściwości i kompetencji oceniać dopuszczalność rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie rolą organów uzgadniających było tylko rozstrzygnięcie, czy objęte wnioskiem grunty rolne, wydzielone w projekcie decyzji liniami rozgraniczającymi, obejmującymi konkretny obszar, wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Ocena ta powinna się sprowadzać tylko do wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która wyczerpująco określa kiedy zgoda jest wymagana, a kiedy nie.
Organ uzgadniający otrzymał konkretny projekt decyzji, z którego wynika, że warunki zabudowy dotyczą ściśle określonego terenu i tylko w odniesieniu do tego terenu ma obowiązek zbadać, czy jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Sąd stoi na stanowisku, że co do zasady w postępowaniu głównym o ustalenie warunków zabudowy ocena odnosi się do działki rozumianej jako działka ewidencyjna objęta wnioskiem (w całości) lub terenu składającego się z kilku takich działek, nie zaś jedynie tej części działki, którą w wyniku realizacji inwestycji inwestor zamierza faktycznie zabudować. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast konkretnego położenia inwestycji. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, gdyż w przeciwnym przypadku wykluczyć to może prawidłowe określenie terenu analizowanego lub wręcz uniemożliwić przeprowadzenie poprawnej analizy, zgodnie z przepisami, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Z drugiej jednak strony, gdy wskazanie terenu zabudowy nie będzie determinowało nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego i oceny warunków zabudowy (dotyczyć to może marginalnego obszaru wyłączenia), to wówczas mając na uwadze realizację prawa własności do zagospodarowania terenu zgodnie z wolą właściciela, nie dojdzie do żadnego obejścia prawa uniemożliwiającego wydanie decyzji. Tym bardziej dotyczy to zagadnień uzgodnieniowych.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z postępowaniem wpadkowym. Dodatkowo, grunt podlegający ochronie stanowi wąski pasek terenu- użytki rolne oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIIIb wynoszą 0,0400 ha. W pozostałym zakresie są to grunty R IV - RIVa (0,9400 ha), RIVb (1,000 ha) oraz nieużytki N (0,0200 ha). Prezentując nawet stanowisko o konieczności oceny co do całej działki ewidencyjnej (mając na uwadze konieczność przeprowadzenia prawidłowej analizy zagospodarowania terenu) trudno uznać, że niewielki skrawek terenu na obrzeżach działki może negatywnie wpłynąć na jakiekolwiek ustalenia a już z całą pewnością na ochronę z punktu widzenia regulacji określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy w tych warunkach podkreślić, że zakwestionowanie przez organ uzgadniający możliwości uzgodnienia prowadzi do uznania, że takie działanie istotnie wpływa na ograniczenie prawa własności inwestora i pozbawienia go możliwości oceny projektu decyzji z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych w sposób nieuprawniony.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W myśl zaś art. 7 ust. 2a ustawy nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
• co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
• położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);
• położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.);
• ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Z unormowań tych wynika jednoznacznie, że zgoda wymagana jest tylko w przypadku użytków rolnych klasy I-III i tylko do tych użytków należy odnosić kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem, jeżeli zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze dotyczy obszaru zawierającego użytki klasy I-III, to wówczas należy analizować, czy łączna powierzchnia takich gruntów przekracza 0,5 ha w zwartym kompleksie gruntów rolnych. Natomiast obowiązku takiego nie ma, gdy zmiana przeznaczenia dotyczy gruntów rolnych o niższej klasie bonitacyjnej. W wyroku z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1854/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. NSA poszedł zatem dalej, uznając, że przy ocenie czy dany teren gruntów rolnych wymaga omawianej zgody nie należy się kierować granicami ewidencyjnymi działki. Jak stwierdził Sąd, wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Zgodnie z tym sformułowaniem przy ocenie, czy grunty rolne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, nie bierze się w ogóle pod uwagę granic ewidencyjnych działek. Bez względu na to czy zwarty kompleks gruntów rolnych zostanie podzielony na odrębne działki czy nie, zgoda będzie wymagana, jeżeli teren wnioskowany do zmiany przeznaczenia będzie zawierał użytki klasy I-III i nie zostaną łącznie spełnione warunki z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W rozpoznawanej sprawie jednak, co podkreślała strona skarżąca, wnioskowany do zmiany przeznaczenia teren to wyłącznie grunty rolne klasy IV, czego nie negują w ogóle organy orzekające. Ta zaś okoliczność determinuje sposób rozstrzygnięcia.
Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej od organu: kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.