II SA/Bd 728/09

II SA/Bd 728/09 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2009-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz
Grażyna Malinowska-Wasik
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 318/10 - Wyrok NSA z 2010-05-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 95 poz 602
art. 190 ust. 1 pkt 2, pkt 2a, ust. 2
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi R. M. w G. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Miejska w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego tej Rady – T. M.
Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] lutego 2008 r. T. M., radny Rady Miejskiej w G. (zwanej dalej "Radą Miejską"), pisemnie zrzekł się mandatu radnego.
Wojewoda [...] pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wezwał Radę Miejską do podjęcia na podstawie art.190 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547; z późn. zm.; zwanej w skrócie "Ordynacją wyborczą") uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.
W dniu [...] czerwca 2008 r. T. M. cofnął zrzeczenie się mandatu radnego, a Rada na sesji w dniu [...] lipca 2008 r. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśniecie wymienionego mandatu.
Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2008r., nr [...], wydanym na podstawie art.98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm. dalej powoływana jako "u.s.g.") w związku z art.190 ust.1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu T. M. w związku z rezygnacją przez niego z pełnienia tego mandatu. Uzasadniając swoje zarządzenia Wojewoda wskazał, że T. M. złożył pisemną rezygnację z mandatu radnego, więc Rada miała obowiązek "wygaszenia" jego mandatu. Bez znaczenia jest późniejsze cofnięcie zrzeczenia się mandatu, bowiem Ordynacja wyborcza nie przewiduje instytucji przywrócenia mandatu, który zgodnie z prawem wygasł.
W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze Rada Miejska podniosła, iż aby nastąpił skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu nie wystarczy samo zrzeczenie się mandatu przez radnego. Niezbędne jest podjęcie przez odpowiednią radę uchwały stwierdzającej to wygaśniecie. Ponieważ T. M. wycofał rezygnację ze sprawowanej funkcji przed podjęciem uchwały przez Radę, oświadczenie radnego o cofnięciu rezygnacji jest prawnie skuteczne i nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, a także wskazując, iż w obowiązującym stanie prawnym pisemne zrzeczenie się mandatu radnego jest aktem konstytutywnym, co oznacza, że mandat radnego wygasa w dniu złożenia Radzie pisemnego oświadczenia w tej sprawie. Uchwała Rady Miejskiej miałaby tym samym jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający zaistnienie określonych okoliczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 747/08 uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego T. M.
Sąd uznał, że dla wygaśnięcia mandatu radnego konieczne jest zarówno oświadczenie radnego o zrzeczeniu się swego mandatu, jak i uchwała rady autorytatywnie potwierdzająca to zrzeczenie (art.190 ust.1 pkt 2 Ordynacji wyborczej), a w razie jej braku - zarządzenie zastępcze wojewody w tej sprawie (art.98a u.s.g.). W przyznanym rademu prawie swobodnego decydowania o odmowie złożenia ślubowania i o zrzeczeniu się mandatu, mieści się również prawo do cofnięcia takiego oświadczenia, z którego można skorzystać do chwili podjęcia przez radę uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu.
W ocenie Sądu deklaratoryjny charakter uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu, nie przekreśla skutku kształtującego tej uchwały. Dlatego dopiero w chwili wydania takiego aktu indywidualnego, jego adresata wiąże skutecznie ukształtowana indywidualna sytuacja prawna.
Wobec tego Rada Miejska zobligowana była do uwzględnienia cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu przez T. M.
W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 384/09) uchylił wyrok WSA w B. z dnia [...] listopada 2008 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu NSA wskazał na dwa istotne punkty sporne rozpatrywanej sprawy:
- skutek prawny zrzeczenia się przez radnego swojego mandatu,
- charakter prawny uchwały "o wygaśnięciu mandatu".
W pierwszej z wymienionych kwestii NSA uznał za niezgodne z art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej stanowisko WSA w B., iż sama rezygnacja nie powoduje wygaśnięcia mandatu i że istnieje możliwość cofnięcia przez radnego jego rezygnacji z mandatu. Zdaniem NSA wskazany przepis bezwarunkowo wiąże wygaśnięcie mandatu z oświadczeniem radnego, bez wiązania tego skutku prawnego z podjęciem uchwały przez radę. Co więcej, właśnie dlatego wojewoda jest zobowiązany do wydania zarządzenia zastępczego (art.98a u.s.g.), że konieczne jest autorytatywne stwierdzenia powyższego skutku (wygaśnięcia mandatu), który powołany art.190 ust.1 pkt 2 Ordynacji powiązał z samą tylko rezygnacją dokonaną przez radnego. Rezygnację uznaje się za złożoną, gdy dotarła do przewodniczącego rady.
Odnośnie charakteru prawnego uchwały "o wygaśnięciu mandatu" NSA stwierdził, że ani stanowisko WSA w B. (o mieszanym, deklaratoryjnym, z elementami konstytutywnymi charakterze uchwały) ani stanowisko Wojewody (o stricte deklaratoryjnym charakterze uchwały) nie jest trafne.
NSA podkreślił, przy ocenie skutków ww. uchwały należy nie tylko brać pod uwagę tradycyjną klasyfikację aktów na konstytutywne i deklaratoryjne, ale także rozgraniczyć oba rodzaje aktów od poświadczeń. Uznanie, w ślad za Wojewodą, że ww. uchwała nie ma żadnych elementów konstytutywnych skutkowałoby uznaniem, że ma ona wyłącznie charakter poświadczenia. Tymczasem "Bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje." (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II OSK 1694/07). Powoływanie się na wygaśnięcie mandatu jest prawnie skuteczne dopiero od autorytatywnego stwierdzenia przez radę wygaśnięcia mandatu na skutek m.in. zrzeczenia się. W konsekwencji zdaniem NSA w akcie deklaratoryjnym należy dostrzec element konstytutywny w postaci wyznaczenia momentu, od którego można powoływać się w obrocie prawnym na prawny skutek zrzeczenia się, który to skutek już wcześniej pojawił się z mocy ustawy. Ponadto deklaratoryjny charakter owej uchwały oznacza, że działa ona ex tunc (wstecz), od chwili doręczenia pisma o rezygnacji przewodniczącemu rady, albo innej osobie upoważnionej do odbierania korespondencji skierowanej do tego przewodniczącego rady.
Jednakże, zdaniem NSA nie może to oznaczać – jak przyjął to WSA w B., że radny ma niczym nie skrępowaną możliwość odwołania swojej rezygnacji aż do czasu podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Taka wykładnia jest sprzeczna z wyraźną treścią art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej (mandat wygasa na skutek zrzeczenia się), jak też z art. 190 ust. 2 tej ustawy, który nie mówi o "pozbawianiu mandatu" przez radę, lecz o stwierdzeniu {wcześniejszego} wygaśnięcia mandatu radnego w drodze uchwały.
Kierując sprawę do ponownego rozpoznania NSA nakazał WSA w B. rozważyć, czy dysponując kompetencją określoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej "p.p.s.a.") Sąd I instancji jest uprawniony do pominięcia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, która została określona w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej w związku z art. 24f u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny: T. M., będący radnym Rady Miejskiej w G. pełnił funkcję Wiceprezesa Stowarzyszenia Sportowego [...] w G., czym naruszył określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej wykorzystującej mienie gminy, w której sprawowany jest mandat.
T. M. w dniu [...] lutego 2008 r. pisemnie zrzekł się mandatu radnego. Natomiast w dniu [...] czerwca 2008 r. cofnął owe zrzeczenie się mandatu radnego.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2009 r. niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., a stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie zobowiązany jest, w ślad za NSA, przyjąć, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje już w momencie, kiedy jego oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu zostało przekazane radzie gminy. Fakt, że oświadczenie to zostaje później cofnięte nie wpływa na skuteczność złożonego oświadczenia.
Rozważając kwestię wskazaną w końcowej części uzasadnienia wyroku NSA należy zauważyć, iż ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika, że T. M. był Wiceprezesem Stowarzyszenia Sportowego [...] w G. w okresie pełnienia mandatu i zanim zrzekł się tegoż mandatu. Oznacza to, że przesłanka wygaśnięcia mandatu z przyczyny wskazanej w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej zaistniała wcześniej niż radny T. M. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu. Fakt, że – jak wynika ze wskazanego pisma – radny w dniu [...] lutego 2008 r. nie był już Wiceprezesem Stowarzyszenia nie spowodował, że wskazana przesłanka wygaśnięcia mandatu wygasła.
Powyższa okoliczność pozostaje "w granicach sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie zaś z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W momencie orzekania przez Wojewodę istniała zatem przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego T. M., niezależnie od kwestii skuteczności złożonego przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. Okoliczność, że Wojewoda, zamiast uwzględnić zaistniałą wcześniej przesłankę wygaśnięcia mandatu (związanej z naruszeniem zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności), skupił się na kwestii zaistnienia przesłanki wygaśnięcia mandatu w związku z oświadczeniem radnego o zrzeczeniu się mandatu – nie może skutkować uchyleniem podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Błędne powołanie podstawy prawnej i błędne uzasadnienie rozstrzygnięcia (którego istotą w kontrolowanej sprawie było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego), w sytuacji kiedy rzeczywiście istniała podstawa prawna do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia – jest jedynie nieistotnym naruszeniem przepisów postępowania (tj. art. 107 k.p.a.), a tym samym nie uzasadnia to zastosowania art. 148 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.