II SA/Bd 724/24

II SA/Bd 724/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35 ust. 1, art. 51 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Inspektora z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inspektora na rzecz I. Z. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), zwanej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z [...] marca 2024r. (nr [...]), którą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. Uz. z 2024r., poz. 725 – dalej powoływanej jako: "p.b.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471), zatwierdzono projekt budowlany zamienny dobudowy garażu i obudowy balkonu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w B. (działka nr ew. [...] obręb [...]), udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. (dalej: "PINB") dnia [...] grudnia 2020r. wszczął postępowanie w sprawie legalności istniejącego tarasu na dachu budynku garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego, a następnie zawiadomieniem z [...] września 2022r. poinformował strony o rozszerzeniu przedmiotu postępowania o budowę garażu.
W toku kilkukrotnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wydawano orzeczenia: postanowienie PINB z [...] lipca 2021r. nakładające na A. i J. Z. (dalej "Inwestorzy") obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w oparciu o art. 49 g ust. 1 i 2 p.b., postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] września 2021r. uchylające powyższe postanowienie organu I instancji, postanowienie PINB z [...] marca 2023r. wstrzymujące Inwestorom budowę realizowaną w ramach inwestycji polegającej na dobudowie garażu i obudowie balkonu do budynku mieszkalnego (na podstawie art. 50 ust. 4 p.b.), decyzję z [...] maja 2023r. (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.) nakładającą na Inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji polegającej na dobudowie garażu i obudowie balkonu do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...] maja 1981r projektu zagospodarowania działki, projektu budowlanego oraz w sposób istotnie odbiegający od przepisów, decyzję z [...] marca 2024r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielający Inwestorom pozwolenia na dobudowę garażu i obudowę balkonu do budynku mieszkalnego. Ta ostatnia decyzja wydana została po przedstawieniu przez Inwestorów projektu zamiennego [...] sierpnia 2023r., uzupełnionego [...] listopada 2023r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. Z. (dalej "Skarżąca") domagając się wydania nakazu przywrócenia stanu budynku zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym. W odwołaniu zakwestionowała kwalifikowanie zabudowy na działce Inwestorów jako budynku w zabudowie bliźniaczej, wskazując na brak samodzielności konstrukcyjnej. Tym samym podniosła, że zrealizowanie spornego budynku garażu wymagało uzyskania jej zgody jako współwłaściciela budynku. Zarzuciła także PINB błąd w zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w sytuacji gdy jest on dotknięty nieprawidłowościami w zakresie: wykorzystanej do celów projektowych mapy geodezyjnej (niewłaściwie wyznaczone granice działki nr [...]), wykonania rzutów piwnicy i parteru budynku niezgodnie z rzeczywistym stanem. Odwołująca zarzuciła także pominięcie przez PINB okoliczności: wykorzystywania dachu budynku jako tarasu, negatywnego wpływu inwestycji na sposób użytkowania przez nią należącego do niej budynku, spływu wód opadowych z dachu garażu na jej działkę, zacienienie należącego do niej ogrodu.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania WINB wydał decyzję opisana na wstępie. W jej uzasadnieniu opisał na wstępie przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie WINB wyjaśnił, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, PINB ustalił, że garaż na działce nr [...] został wybudowany w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego decyzją z [...] maja 1981r. projektu budowlanego. WINB wskazał, że pierwotnie garaż miał mieć wymiary zewnętrzne wynoszące 3,40 m x 5,10 m oraz wysokość ok. 2,45 m, zaś jego powierzchnia zabudowy miała wynosić 17,34 m 2, natomiast z ustaleń PINB wynika, że ów garaż ma wymiary zewnętrzne wynoszące 4,78 m x 5,66m oraz wysokość ok. 2,89; natomiast powierzchnia zabudowy wynosi 27,06 m 2,. Pierwotny projekt nie przewidywał także wykorzystywania dachu garażu jako tarasu. WINB uznał, że zrealizowana większy budynek niż przewidziano to w pierwotnym projekcie budowlanym, a dodatkowo garaż otrzymał nowa funkcję. Okoliczności te, w ocenie WINB, uzasadniały wdrożenie procedury naprawczej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. albowiem stanowią o istotnym odstąpieniu od warunków udzielonego pozwolenia na budowę zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego obowiązującego w dacie zrealizowania budynku garażowego, jak i w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów (art. 36 a ust. 5 p.b.).
WINB stwierdził w dalszej kolejności, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny przedłożonego przez Inwestorów projektu budowlanego zamiennego. Analiza dokumentacji projektowej, w ocenie WINB, wskazuje, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] marca 1999r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w B.. WINB wskazał tu na § 4 pkt 8 ww. uchwały, który w odniesieniu do obszaru obejmującego działkę inwestycyjną (oznaczonego jako [...]) dopuszczono rozbudowę istniejących budynków oraz wprowadzono zakaz realizacji wolnostojących obiektów gospodarczych i garaży. W ocenie organu odwoławczego, skoro sporny budynek garażowy nie jest obiektem wolnostojącym to nie zachodzi sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. WINB wyraził dalej stanowisko, że zaprojektowany obiekt nie wykazuje naruszenia warunków technicznych – a dokładnie § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej powoływane jako: "rozporządzenie").
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji WINB odniósł się do zarzutów odwołania, wskazując na ich nietrafność. WINB wskazał, że: prawo Inwestorów do działki nr [...] przy ul. [...] w B. potwierdzone jest wpisami w księdze wieczystej, projekt zamienny przewiduje likwidację tarasu, kwestia niezgodności przebiegu granicy pomiędzy działką inwestycyjną a działką należącą do odwołującej może być wyjaśniona w odrębnym postepowaniu (np. w przedmiocie wznowienia znaków granicznych), autor projektu budowlanego zamiennego jasno stwierdza, że "projektowane zamierzenie budowlane nie wpływa negatywnie na środowisko przyrodnicze oraz nie narusza praw osób trzecich wynikających z jego usytuowania oraz istniejącej i zamierzonej funkcji użytkowej".
W konsekwencji WINB w pełni zaakceptował stanowisko organu I instancji co do istnienia podstaw prawnych do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych w świetle art. 51 ust. 4 p.b.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła I. Z., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), zarzucając naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140k.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 1 p.b. poprzez niedokonanie wszechstronnej i całościowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania w kontekście prawidłowej kwalifikacji tarasu wykonanego na dachu garażu (czy stanowi to rozbudowę budynku mieszkalnego, czy jest to przejaw istotnego odstępstwa od pierwotnego projektu budowalnego),
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140k.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 1 p.b. oraz art. 35 ust. 1 p.b. poprzez niedokonanie całościowej i wnikliwej analizy w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi w szczególności pod względem zgodności z przepisami § 13 i § 126 rozporządzenia,
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140k.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 1 p.b. oraz art. 35 ust. 1 p.b. i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez niedokonanie analizy przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w zakresie ustawowego wymogu zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich,
- art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 1 p.b. przez niezasadne zastosowanie tych przepisów w rozpatrywanym stanie faktycznym, pomimo że w sprawie nie miało miejsca istotne odstąpienie od warunków pierwotnego projektu budowlanego albowiem nie zachodzi tożsamość obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę oraz obiektu wybudowanego,
- art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pkt 1 p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 p.b. poprzez niezasadne zastosowanie tych przepisów w rozpatrywanym stanie faktycznym, przejawiające się w zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, pomimo baku jego zgodności z przepisem § 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ustalającego dopuszczalne maksymalne wartości powierzchni zabudowy).
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację na poparcie zasadności ww. zarzutów.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.
Inwestorzy (uczestnicy postępowania) wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, gdyż objęta nią decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z [...] marca 2024r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładająca na Inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, podjęta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać bowiem należy, że istotą kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy objęta skargą decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z wymogami określonymi ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) - dalej: k.p.a.
Zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, organy administracji publicznej są obowiązane wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w celu doprowadzenia, w miarę możliwości, do wykonania przez strony postępowania wydanej decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jedną z konsekwencji powyższej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Jak wynika bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. Inaczej mówiąc treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji winna wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie, jak również zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie z jednej strony umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ podejmując wydaną decyzję, z drugiej zaś jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie obowiązkowi uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w wyżej wskazanych przepisach, skutkuje wadliwością, z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 441/14; WSA w Olsztynie z 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14; WSA w Warszawie z 13 marca 2013 r., II SA/Wa 1757/12; WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., II SA/Ke 56/13; WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przywołaną wyżej zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu objęta przedmiotową skargą decyzja organu odwoławczego powyższych wymogów nie spełnia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że WINB odnosząc się do meritum sporu ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż w jego ocenie przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] w B. oraz nie narusza warunków technicznych. Przy czym WINB sformułował tak stanowcze stanowisko jedynie w odniesieniu do jednego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 4 pkt 8) oraz jednego przepisu rozporządzenia (§ 12 ust. 4 pkt 3). Organ odwoławczy pominął w swej ocenie przepisy ogólne uchwały nr [...] Rady M. B. z dnia [...] marca 1999r. – w tym § 3 pkt 3, który ustala maksymalną wartość powierzchni zabudowy. WINB nie odniósł się też do wszystkich stawianych w odwołaniu zarzutów Skarżącej – między innymi zarzutu nieprawidłowości mapy wykorzystanej dla celów projektowych. Taka wybiórcza ocena przedłożonego projektu zamiennego, w ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę. Należy przypomnieć, że WINB nie występuje w charakterze organu kasacyjnego, a zakres toczącego się przed nim postępowania nie może być ograniczony przez ściśle skonkretyzowane zarzuty odwołania Skarżącej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowne merytoryczne przeprowadzenie oceny przedłożonej dokumentacji projektowej zamiennej, w zakresie objętym art. 35 ust. 1 p.b.
Sąd zauważa nadto, że zaskarżonej decyzji nie wynika, do sanowania jakich istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego doszło poprzez przedłożenie i zatwierdzenie projektu zamiennego przez organ nadzoru budowlanego. Uwaga ta odnosi się w szczególności do odstępstwa w zakresie funkcji budynku garażowego – jego dachu użytkowanego jako taras. Z decyzji PINB z [...] maja 2023r. wynika, że z pierwotnego projekt budowlanego (zatwierdzonego decyzją Urzędu M. B. z dnia [...] maja 1981r.) nie wynika, aby dopuszczono użytkowanie dachu projektowanego garażu jako tarasu.
W omawianym zakresie organy nadzoru budowlanego powinny zwrócić uwagę na to, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy każe przyjąć, że Inwestorzy zrealizowali na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę garażu i odbudowę balkonu obiekt o dodatkowym przeznaczeniu niż przeznaczenie wynikające z wydanej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej (użytkowanie dachu garażu jako tarasu). Ten aspekt samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nie znalazł jednoznacznego odzwierciedlenia w treści projektu budowlanego zamiennego (w części rysunkowej wskazano jedynie na "likwidację barierek") oraz w analizie dokumentacji projektowej dokonanej przez organy nadzoru budowlanego. Tymczasem zawartość sporządzonego projektu budowlanego zamiennego powinna odpowiadać rzeczywistym uwarunkowaniom odnoszącym się do obiektu poddanego procedurze naprawczej.
Reasumując Sąd stwierdza, iż brak prawidłowego odniesienia się, w sposób przekonywujący, do wszystkich zarzutów Skarżącej, jak również brak wskazania na jakiekolwiek czynności procesowe, czy też dowodowe, przeprowadzone w toku ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy skutkuje stwierdzeniem, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11, jak również nie pozwala na przyjęcie, iż zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Powyższe zaś oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 okazały się zasadne.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić w tym miejscu należy, że zaskarżona decyzja WINB oraz decyzja PINB z [...] marca 2024r. zostały poprzedzone decyzją PINB z [...] maja 2023r. (decyzja ostateczna i prawomocna) - nakładającą na Inwestorów obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Należy zatem podkreślić, iż wszelkie zarzuty skargi dotyczące etapu postępowania przed wydaniem ostatecznej decyzji z [...] maja 2023r. ([...]), dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie mogą być przedmiotem rozważenia na etapie zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego. Na tym etapie badana się jedynie zgodność przedłożonego projektu z wymogami art. 35 ust. 1 p.b. - tj. zgodność w głównej mierze z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami rozporządzenia w warunkach technicznych, ale podkreślić należy, że projekt ten dotyczy jedynie zakresu zmian dokonanych wobec pierwotnego projektu budowlanego. Wyjaśnić bowiem należy, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem. Bada się jedynie to, czy stwierdzone istotne odstępstwo jest zgodne z prawem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1251/15, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek ten opiera się na przyjmowanej jednolicie przez sądy administracyjne zasadzie, że skoro zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie powinno "ulec naprawie", a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego, to okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. II OSK 2598/20; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 174/19; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 922/16; wyrok NSA z 11 września 2018 r. sygn. II OSK 2213/17; wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2740/15 – dostępne jw.). Obowiązek organu nadzoru budowlanego odnoszony do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., w tym stwierdzenia, że odpowiada on wymogom opisanym w art. 35 ust. 1 p.b., ma związek z rozważeniem tejże zgodności w odniesieniu do istotnych odstępstw projektowych, które w sprawie wystąpiły.
Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie naprawcze w trybie art. 51 p.b. jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 p.b. Na drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego jest związany wydaną przez siebie decyzją ostateczną, wobec czego jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem (sprawcą samowoli) i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Dlatego też na tym etapie postępowania naprawczego nie sposób uznać za zasadne zarzuty skargi odnoszące się do: kwalifikacji prawnej robót budowalnych wykonanych w warunkach samowoli, podstaw faktycznych i prawnych wszczęcia postępowania naprawczego.
Zaskarżona decyzja została wydana w ramach drugiego ze wspomnianych etapów postępowania naprawczego. Organ zatem jest zobowiązany sprawdzić wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] maja 2023r., a zatem dokonać merytorycznej oceny przedłożonej dokumentacji projektowej zamiennej w zakresie objętym art. 35 ust. 1 p.b.. W orzecznictwie wskazuje się, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 p.b., znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań organ na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 177/23 – dostępny w bazie LEX nr 3554639). Sąd w pełni ten pogląd podziela.
W ocenie Sądu, przedłożona dokumentacja projektowa nie została poddana wyczerpującej ocenie organów nadzoru budowlanego. Organ I instancji ograniczył się do wskazania kompletności projektu zamiennego. Nie przeprowadził analizy projektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 p.b. (a przynajmniej nie ujawnił w uzasadnieniu decyzji wyników takiej analizy), a organ odwoławczy (o czym była mowa powyżej) dokonał niepełnej oceny dokumentacji projektowej.
Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni.
O zwrocie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.