II SA/BD 724/22

II SA/Bd 724/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022r. (nr [...]) Wojewoda [...] uchylił częściowo decyzję Prezydenta M. T. z [...] lutego 2020r. [...] (pkt 1) i orzekł (w pkt 2) o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, będącej obecnie własnością G. B.:
a. zabudowanej obiektami dawnego B. w M., położonej w B. przy ul. [...], [...] oznaczonej geodezyjnie projektowanymi działkami nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, w obrębie 363, zapisanej w księdze wieczystej nr [...],
b. niezabudowanej, położonej w B. przy ul. [...], ul. [...] i [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha , w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz:
- D. Ł. – Bandelak w udziale wynoszącym [...] części,
- B. Ł. w udziale wynoszącym [...] części,
- B. Ł. w udziale wynoszącym [...] części,
- W. D. w udziale wynoszącym [...] części,
- D. K. w udziale wynoszącym [...] części,
- T. K. w udziale wynoszącym [...] części,
- K. S. w udziale wynoszącym [...] części,
- M. R. w udziale wynoszącym [...] części.
W punkcie 3 orzeczono nadto o zwrocie na rzecz G. B. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł przez ww. osoby proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości oraz o rozłożeniu na raty kwot odszkodowania należnych od ww. osób (poza kwotą odszkodowania podlegającą zwrotowi przez B. Ł., w stosunku do którego orzeczono o obowiązku zwrotu odszkodowania jednorazowo w kwocie [...]zł).
W punkcie 4 orzeczono, że decyzja stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej ustalonych w niej udziałów w zwracanej nieruchomości.
W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał w mocy decyzje organu I instancji (pkt 5).
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją Urzędu Miejskiego w B. z [...] grudnia 1978r. wywłaszczono (na podstawie ustawy z dnia [...] marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) zabudowaną nieruchomość położoną w B. – M., oznaczoną w ewidencji działkami nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla której urządzono księgę wieczystą nr [...] Ówcześni współwłaściciele nieruchomości: Z. H., W. R., A. K., J. K., B. K.. Ł., D. M.. Ł. – B. i B. W.. Ł. otrzymali odszkodowanie w kwocie [...]zł (wartość nieruchomości wywłaszczanej ustalono zaś na kwotę [...]zł, w tym za składniki budowlane – [...] zł, za grunt – [...] zł, składniki roślinne – [...] zł). Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem na budowę [...] w B., w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego w B. z [...] lipca 1974r. W chwili wywłaszczenia grunty wchodzące w skład ww. nieruchomości w części niezabudowanej użytkowane były jako grunty rolne oraz las o powierzchni [...] ha (na działce nr [...]).
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek W. R. z [...] maja 1998r., w którym zażądała zwrotu nieruchomości "wywłaszczonej decyzją z 1978r." Do postępowania przyłączyli się pozostali uprawnieni (współwłaściciele oraz spadkobiercy po J. K. i A. K.): Z. H., B. Ł., D. Ł. – B., B. Ł., W. D., Z. K. (dalej powoływani też jako "Wnioskodawcy"), którzy sprecyzowali wniosek w ten sposób, że żądaniem zwrotu objęli działki oznaczone w dacie wywłaszczenia numerami: [...] W dalszym toku postępowania doszło do przekształceń podmiotowych i tak: w miejsce zmarłego Z. K. przystąpili jego następcy prawni: D. K. i T. K., w miejsce zmarłej Z. H. wstąpił A. H., a po zmarłej W. R. wstąpił do postępowania M. R..
W 1979r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, na podstawie której dokonano zmiany numeracji działek, w wyniku których w obrębie [...] działka nr [...] otrzymała nr [...], a działka nr [...] otrzymała nr [...], a numeracja działki [...] w obrębie [...] pozostała bez zmian. Przed złożeniem wniosku w nieniniejszej sprawie działka nr [...] otrzymała nr [...] i została podzielona na działki o nr: [...]. Na dzień złożenia wniosku wywłaszczone grunty wpisane były do dwóch odrębnych ksiąg wieczystych: [...] – działki nr [...] (obręb [...]) oraz KW [...] – działki nr [...] (obręb [...]). W toku postępowania decyzją Prezydenta M. B. z [...] kwietnia 2005r. zatwierdzono podział ewidencyjny działki nr [...], wyodrębniono z niej działki o nr: [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017r. powołano biegłego z dziedziny geodezji i kartografii celem sporządzenia projektu podziału działek [...]. Sporządzoną mapę zasadniczą ze wstępnym projektem podziału nieruchomości (oraz nowym pomiarem powierzchni działek) pozytywnie zaopiniował Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. pismem z [...] lipca 2017r. Ostatecznie więc - organ prowadzący postępowanie oznaczył przedmiot postępowania jako:
- nieruchomość zabudowaną obiektami dawnego B. w M., położoną przy ul. [...] nr [...], oznaczoną geodezyjnie projektowanymi działkami nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], zapisaną w księdze wieczystej nr KW [...]
- nieruchomość niezabudowaną położoną przy ul. [...], ul. [...] i K. oznaczoną działkami nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...]
Wniosek został po raz pierwszy rozpoznany przez Prezydenta M. B. decyzją z [...] maja 2000r.Orzeczono wówczas o odmowie zwrotu części nieruchomości oraz umorzono postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2000r. uchylił powyższą decyzję. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Prezydent B. jeszcze dwukrotnie odmawiał zwrotu części nieruchomości na rzecz Wnioskodawców (decyzje z [...] sierpnia 2001r. i [...] czerwca 2003r.), które zostały uchylone decyzjami Wojewoda [...] wydanymi: [...] października 2001r. i [...] września 2003r.
Postanowieniem Wojewody z [...] września 2003r. do rozpoznania ponownie sprawy wyznaczony został Prezydenta M. T..
Prezydent M. T. decyzją z [...] czerwca 2007r. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej działkami nr: [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] dnia [...] kwietnia 2008r. i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] czerwca 2009r. (sygn. akt II SA/Bd 153/09) oddalił skargę wniesioną od decyzji kasacyjnej organu II instancji. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2010r. (sygn. akt I OSK 73/10). Ponownie rozpoznając skargę tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Bd 1593/13) ponownie oddalił skargę. Skarga kasacyjna wywiedziona od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 15 lipca 2016r. (sygn. akt I OSK 2711/14).
Ponownie prowadząc postępowanie (po prawomocnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z [...] czerwca 2007r.) Prezydent M. T. ustalił, że ostateczną decyzją z [...] listopada 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu M. B. z [...] lipca 1992r. dotyczącą nabycia z mocy prawa przez L. P. K. i W. w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego m.in. działki nr [...]
Postanowieniem z [...] lutego 2018r. Prezydent M. T., działając na wniosek M. R. (za zgodą pozostałych stron), zawiesił postępowanie w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie działką nr [...]. W dniu [...] października 2018r. pozyskał zaś operat szacunkowy, sporządzony przez biegłą B. Ż. dokonujący wyceny: nieruchomości zabudowanej - obejmującej działki nr [...] z obrębu 363 oraz nieruchomości niezabudowanej – obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie 362. Biegła [...] września 2019r. potwierdziła aktualność ww. operatu.
Następnie decyzją z [...] lutego 2020r. Nr [...] Prezydent M. T. orzekł następująco:
1. o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, będącej obecnie własnością G. B.:
a) zabudowanej obiektami dawnego B. w M., położonej w B. przy ul. [...], [...] oznaczonej geodezyjnie projektowanymi działkami nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...],
b) niezabudowanej, położonej w B. przy ul. [...], ul. [...] i Konnej, oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz:
- D. Ł. w udziale wynoszącym [...] części,
- B. Ł. w udziale wynoszącym [...] części,
- B. Ł. w udziale wynoszącym [...] części,
- W. D. w udziale wynoszącym [...] części,
- D. K. w udziale wynoszącym [...] części,
- T. K. w udziale wynoszącym [...] części,
- A. H. w udziale wynoszącym [...] części,
- M. R. w udziale wynoszącym [...] części;
2. odmówił zwrotu części nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy M. B., oznaczonej geodezyjnie projektowanymi działkami nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...];
3. orzekł o zwrocie przez ww. osoby na rzecz Gminy M. B. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za wywłaszczoną i obecnie zwracaną nieruchomość:
a) zabudowaną – w kwocie [...]zł,
b) niezabudowaną w kwocie [...]zł
przez ww. osoby proporcjonalnie do posiadanych w nieruchomości udziałów, przy czym w stosunku do A. H. rozłożył należną kwotę na raty;
4. wskazał numer rachunku bankowego do dokonania wpłat;
5. wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w spłacie należności stosuje się przepisy kodeksu cywilnego;
6. wskazał, że decyzja stanowi podstawę do wpisu księgi wieczystej prawa własności ww. osób oraz hipoteki zabezpieczającej kwoty należne Gminie M. B..
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego oraz opisał pozyskane w sprawie dowody. Następie wyjaśnił, że celem wywłaszczenia była dalsza rozbudowa L. P. K. i W. w M., przy czym na działkach objętych wnioskiem przewidziano budowę zespołu gastronomicznego oraz kąpielisko. Organ ustalił też, że na terenie tych działek nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tak określonego celu wywłaszczenia – co uzasadniało orzeczenie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 65 – dalej powoływanej jako "u.g.n."). Jednocześnie, powołując się na art. 4 pkt 1 u.g.n., organ wyjaśnił, że w sprawie mamy do czynienia z dwiema nieruchomościami, zapisanymi w odrębnych księgach wieczystych, zagospodarowanymi w diametralnie różny sposób.
Wskazując dalej na przepis art. 140 u.g.n. organ I instancji wyjaśnił, że zlecił wykonanie operatu – odrębnie dla nieruchomości zabudowanej i niezabudowanej. Oceniając zaś złożony do akt operat organ uznał, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę jest prawidłowa i znajduje oparcie w § 45 rozporządzenia wykonawczego. Operat jest także, w ocenie organu I instancji, prawidłowy pod względem formalnym, rachunkowym i stanowi w sprawie wiarygodny dowód.
W oparciu o operat szacunkowy organ ustalił, że wartość nieruchomości zabudowanej od momentu wywłaszczenia uległa zmniejszeniu o kwotę [...]zł, a wartość nieruchomości niezabudowanej uległa zwiększeniu o kwotę [...]zł.
Organ I instancji przedstawił również sposób dokonania waloryzacji odszkodowania przyznanego wywłaszczonym (ustalonego na kwotę [...]zł) i wyjaśnił, że:
- w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej (działki projektowane nr [...]) kwotę do waloryzacji obliczono przyjmując wysokość odszkodowania za zwracaną powierzchnię [...] ha x [...] zł za 1 m2 gruntu – co dało kwotę [...]zł + odszkodowanie za składniki budowlane [...] zł + odszkodowanie za składniki roślinne w kwocie [...]zł (obliczone przez odjęcie [...] zł – [...] zł) – co dało łącznie kwotę [...]zł, która po waloryzacji wskaźnikami wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych od [...] stycznia 1979r. do końca 2019r. wyniosła [...] zł,
- w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanej kwotę do waloryzacji obliczono przyjmując wysokość odszkodowania za zwracaną powierzchnię [...] ha x [...] zł za 1 m2 gruntu – co dało kwotę [...]zł + odszkodowanie za składniki roślinne w kwocie [...]zł ([...] zł rozliczone proporcjonalnie) – co dało łączną kwotę [...]zł, która po waloryzacji wskaźnikami wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych od [...] stycznia 1979r. do końca 2019r. wyniosła [...] zł.
Organ wyjaśnił, że wartość zwaloryzowanego odszkodowania należnego Gminie za nieruchomość zabudowaną jest mniejsza od kwoty określającej stopień zmniejszenia wartości nieruchomości i z tego powodu należne odszkodowanie za zwracaną tę część nieruchomości ustalono na [...] zł. W przypadku nieruchomości niezabudowanej, jak wyjaśnił organ, wartość zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50% wartości rynkowej nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę na kwotę [...]zł i dlatego ustalone odszkodowanie na rzecz Gminy ustalono na [...] zł (kwotę [...] zł powiększono o [...] zł).
W odniesieniu zaś do orzeczonej odmowy zwrotu części nieruchomości organ wyjaśnił, że projektowane działki nr [...] położone są w liniach rozgraniczających drogę – ul. [...] (droga publiczna o kategorii gminnej), a projektowana działka nr [...] położona jest w liniach rozgraniczających drogę powiatową – ul. [...]. Ww. działki stanowią zaś podnóża skarp przyulicznych. Powołując się zaś na art. 2a ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych organ wyjaśnił, że zwrotowi nie podlegają nieruchomości stanowiące drogę publiczną.
Odwołania od powyżej decyzji zostały wniesione przez A. H. oraz M. R.. Decyzja została zaskarżona w całości.
W wyniku rozpoznania ww. odwołań wydana została zaskarżona decyzja opisana na wstępie.
W jej uzasadnieniu Wojewoda [...] przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, wszechstronnie rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy – co czyni zarzuty odwołania bezzasadnymi. Wojewoda zaakceptował wszystkie ustalenia dokonane przez organ I instancji – w tym odnoszące się do sposobu przeprowadzenia waloryzacji odszkodowania, a operat szacunkowy z [...] października 2018r., zdaniem tego organu, spełnia wszystkie wymogi określone w u.g.n. oraz rozporządzeniu z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021r., poz. 555). W ocenie Wojewody złożone przez biegłą wyjaśnienia (w tym – złożone w toku rozprawy administracyjnej) uznać należy za wyczerpujące.
Wojewoda wyjaśnił, że wydanie decyzji w części reformatoryjnej jest wynikiem ustalenia, że doszło do kolejnego przekształcenia podmiotowego z uwagi na zgon A. H. i wstąpienie do postępowania jego następcy prawnego – K. S..
Wojewoda wyjaśnił nadto, że z uwagi na znaczny upływ czasu od sporządzenia wyceny, konieczne stało się sporządzanie kolejnego operatu. Nowa wycena została wykonana przez biegłą B. Ż. [...] sierpnia 2021r. W oparciu o tę wycenę oraz ustalenia organu I instancji Wojewoda przyjął, że kwota odszkodowania należnego Gminie M. B. ustalona do waloryzacji wynosi: w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej [...] zł, a po waloryzacji wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych (rocznymi za okres od 1979r. do 2021r. oraz kwartalnym za I kwartał 2022r. wynoszącym 109,7%) – wynosi [...] zł i jest mniejsza od kwoty określającej stopień zmniejszenia wartości nieruchomości (wynoszącej [...] zł) wg wyceny z [...] sierpnia 2021r.W odniesieniu do nieruchomości niezabudowanej Wojewoda przyjął, że kwota do waloryzacji wynosi [...] zł, która po waloryzacji wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych (rocznymi za okres od 1979r. do 2021r. oraz kwartalnym za I kwartał 2022r. wynoszącym 109,7%) wynosi [...] zł (uwaga Sądu – należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do tej kwoty raz Wojewoda wskazuje, że odnosi się do nieruchomości niezabudowanej – str. 25, a raz jako zabudowanej obiektami dawnego browaru – str. 27). W oparciu o operat szacunkowy z [...] sierpnia 2021r. Wojewoda uznał, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania należnego z tytułu zwrotu części nieruchomości niezabudowanej podlegała podwyższeniu o kwotę [...]zł z uwagi na zwiększenie wartości tej nieruchomości od momentu wywłaszczenia. W ten sposób Wojewoda ustalił należne odszkodowanie, podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy, na kwotę [...]zł, którą należało rozliczyć proporcjonalnie zgodnie z przypadającymi uprawnionym udziałami w tej nieruchomości.
Wojewoda wyjaśnił też, że należną kwotę obciążającą poszczególne osoby rozłożył na raty – zgodnie ze złożonymi wnioskami.
Uzasadniając odmowę zwrotu części nieruchomości Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Dodatkowo powołał się na § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r., poz. 124) i wskazał, że podnóża skarp przydrogowych stanowią element drogi publicznej.
Odnosząc się do zarzutów odwołań Wojewoda wskazał, że w decyzji wywłaszczeniowej należne odszkodowanie ustalono na [...] zł mimo, że wartość całej nieruchomości ustalono na kwotę [...]zł, było to jednak wynikiem zastosowania przepisu art. 8 ust. 11 ustawy wywłaszczeniowej. Obecnie organy orzekające w przedmiocie zwrotu nie są uprawnione do weryfikowania i analizowania decyzji, która stała się prawomocna i weszła do obrotu prawnego. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że podnoszone przez odwołujących wątpliwości co do ustalonych powierzchni zwracanych działek gruntu nie mogą być uznane za zasadne, gdyż zaistniałe różnice wynikają z dokładności pomiaru obszaru liczonego w hektarach z wykorzystaniem obecnie nowszych technologii geodezyjnych.
Wojewoda wskazał dalej, że podnoszona przez strony kwestia pozostawienia na terenie zabudowań byłego Browaru niebezpiecznych odpadów była wyjaśniana przez biegłą, a organ nie jest władny zobligować Prezydenta M. B. do usunięcia odpadów. Podkreślił też, że zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu. Powyższa decyzję została zaskarżona w całości przez B. Ł., który zarzucił:
- błędne określenie kwot zwaloryzowanego odszkodowania poprzez nieprzestrzeganie wytycznych GUS w sprawie stosowania odpowiednich wskaźników i metodologii obliczeń,
- naruszenie przepisów postępowania – w tym: art. 7, art. 7a i b, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3, art. 111 § 1 i 1a o art. 113 §1 k.p.a.,
- art. 21 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie takiej interpretacji przepisów, która w sposób najpełniejszy chroniłaby podmioty wywłaszczone.
B. Ł. (dalej – Skarżący) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie wiążących wskazówek w dalszym procedowaniu oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie ww. zarzutów oraz wskazano na kolejne nieprawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że waloryzacja w zaskarżonej decyzji została doprowadzona do I kwartału 2022r., a co więcej Wojewoda zastosował wskaźnik wynoszący 109,7 % - co nie zostało należycie wyjaśnione. Skarżący zauważył przy tym, że współczynnik ogłoszony przez Prezesa GUS dnia 19 kwietnia 2022r. wyniósł 103,8 %. Zdaniem Skarżącego dowolnie zatem Wojewoda zastosował wyższy współczynnik, który pojawiał się w różnych innych opracowaniach GUS. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że wskaźnik 109,7% liczony jest w stosunku do I kwartału 2021r. i uwzględnia inflację za okres od II do IV kwartału 2021r., który wchodzi do rocznego wskaźnika inflacji za 2021r. Tym sposobem Wojewoda zawyżył kwotę zwaloryzowanego odszkodowania wskutek "podwójnej waloryzacji". Skarżący, powołując się też na publikację dostępną na stronie internetowej, autorstwa Barbary Antkowiak nt. "Analizy i praktycznego ujęcie metodologii i mechanizmu dokonywania waloryzacji (...)" wyraził wątpliwości co do stosowania wskaźnika kwartalnego i brak rozważenia posłużenia się wskaźnikiem miesięcznym.
Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucił brak wyjaśnienia też kwestii: wzrostu wartości nieruchomości od czasu wywłaszczenia, zalegania odpadów w piwnicach budynku dawnego browaru. Nie zgodził się on też z "uszczupleniem" powierzchni zwracanych działek i przyjęcie, że w części stanowią one skarpę drogową. Wyraził przy tym oczekiwanie dokonania podziału działek po wydaniu decyzji zwrotowej celem przeprowadzenia ponownego wywłaszczenia na potrzeby drogowe za słusznym odszkodowaniem.
Skarżący zakwestionował również prawidłowość sporządzenia odrębnych operatów dla nieruchomości zabudowanej i niezabudowanej. Wszystkie działki powinny być, zdaniem Skarżącego ujęte w jednym operacie albowiem wydzielenie działek i wpisanie ich do różnych ksiąg wieczystych było wynikiem dokonanego w 2005r. podziału w związku z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego. Skarżący zauważył, że zapis o przysługującym prawie użytkowania wieczystego został wykreślony wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o tym stanowiącej.
Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postepowania prowadzonego przez Wojewodę.
W piśmie procesowym z [...] października 2022r. Skarżący uzupełnił swoją argumentację i dodatkowo stwierdził, że w sytuacji odmowy zwrotu działek drogowych powinno się rozważyć przyznanie nieruchomości zamiennej lub przyznanie słusznego odszkodowania.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska wobec wniesionej skargi.
Skarga na przewlekłość postępowania została rozpoznana odrębnie – w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Bd 95/22 i została odrzucona postanowieniem z 17 listopada 2022r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 30 grudnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 26 września 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły zgodnie posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie w pełni podziela zarzuty Skarżącego.
Na wstępie należy zauważyć, że Wnioskodawcy wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wpisanej do księgi wieczystej nr [...]), która przeszła na Skarb Państwa na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w B. z [...] grudnia 1978r., przy czym do przeniesienia prawa własności tej nieruchomości doszło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 z 1985r., poz. 99 ze zm.) – co uprawniało organy do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.
Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.
Jak wynika z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo (3) mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o jakim mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi w świetle art. 136 ust. 2 u.g.n. podlega pozostała część nieruchomości.
W tym miejscu zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bieg rozważanych terminów powinien być zarazem liczony dopiero od momentu wprowadzenia tych terminów do systemów prawnych, tj. w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. – od dnia 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przypadku art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – od dnia 22 września 2004 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Wcześniej bowiem ustawodawca nie przewidywał podobnego ograniczenia (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/14; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że celem wywłaszczenia omawianych nieruchomości była budowa L. P. K. i W. w B. – M., przy czym na terenie nieruchomości objętych doprecyzowanym żądaniem Wnioskodawców przewidziano budowę zespołu gastronomicznego oraz kąpieliska. Powyższe ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia – przeznaczenia działek stanowiących przedmiot postępowania w sprawie również nie budzą sporu stron postępowania. Poza sporem między stronami pozostaje także okoliczność, że na przedmiotowych działkach nie został zrealizowany wyżej określony cel wywłaszczenia.
Skarżący skoncentrował swoje zarzuty na odmowie dokonania zwrotu części nieruchomości oznaczonej aktualnie geodezyjnie projektowanymi działkami nr [...] i [...] w obrębie [...] w B. oraz na nieprawidłowości ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone na potrzeby postępowania.
Z uwagi na powyższe zarzuty oraz zakres zaskarżenia warto zauważyć, że w przedmiotowej sprawie należy oddzielić kwestie związane z ustaleniem przesłanek zwrotu nieruchomości od kwestii związanych z rozliczeniem pomiędzy Skarżącym a M. B. z tytułu zwrotu nieruchomości.
Sąd w dalszej części odniesie się do poszczególnych kwestii w odrębnych punktach.
I.
W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do kwestii rozliczeń między stronami z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości, które przesądziły o wyniku sprawy.
I.1. Przepisy mające zastosowanie w sprawie.
W związku z ustaleniem przez organy obu instancji, że na części wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zaistniała potrzeba zwrotu ustalonego w decyzji odszkodowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Z kolei zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n., odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Waloryzacja musi odbywać się zgodnie z regułami wynikającymi z art. 5 u.g.n. Stosownie do art. 5 ust. 4 u.g.n., w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stosownie przy tym do treści art. 140 ust. 3 u.g.n. jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Z kolei, zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Z kolei, stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.
I.2 Kwestia aktualności operatu szacunkowego i jego wartość dowodowa.
W niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony został (odrębnie dla nieruchomości zabudowanej i niezabudowanej – do czego Sąd się odniesie w dalszej części uzasadnienia) przez rzeczoznawcę majątkowego – mgr B. Ż. w dniu [...] października 2018r., a potwierdzenie jego aktualności wraz ze stosowną analizą dokonane zostało [...] września 2019r.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 156 ust. 3 u.g.n. zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak natomiast stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania przyjąć należy, że operat szacunkowy sporządzony [...] października 2018r. mógł zostać wykorzystany dla ustalenia wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę do [...] października 2020r. – co pozwala przyjąć jego wartość dowodową na dzień orzekania przez organ I instancji. Niewątpliwie bowiem organ I instancji rozstrzygając sprawę [...] lutego 2020r., wydał swoją decyzję w okresie posiadania przez w/w operat mocy wiążącej. Inaczej jednakże przedstawiała się sprawa na etapie postępowania odwoławczego, zakończonego ostatecznie decyzją z [...] kwietnia 2022r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że termin określony w art. 156 ust. 3 u.g.n., odnosi się bezspornie również do organu odwoławczego, jako organu zobligowanego – zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ, a nie jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W konsekwencji zgromadzony w aktach sprawy istotny materiał dowodowy – w tym przypadku: operat szacunkowy powinien nadal nadawać się do wykorzystania także w postępowaniu odwoławczym - czyli w tym przypadku - musi być on nadal "aktualny" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1053/13 - dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ważność operatu należy zawsze oceniać w dniu orzekania przez organ, a dokonane "uzupełnienia" operatu nie mają wpływu na jego aktualność i same przez się nie przedłużają terminu jego wykorzystania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 726/08 – dostępny w bazie LEX nr 527190).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda, jak wynika z treści uzasadnienia, uwzględniał przy ustalaniu wartości zawracanych nieruchomości operat sporządzony [...] października 2018r., stwierdzając (strona 22-23 uzasadnienia) jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość wskazanych w nim wyliczeń. Jednocześnie "z uwagi na znaczny upływ czasu", jak to wyjaśnił Wojewoda, postanowieniem z [...] czerwca 2021r. ponownie powołano mgr B. Ż. jako rzeczoznawcę majątkowego celem uaktualnienia cen rynkowych nieruchomości. Do akt sprawy [...] sierpnia 2021r. został złożony operat szacunkowy (odrębnie dla nieruchomości zabudowanej i niezabudowanej), w którym biegła potwierdziła możliwość jego wykorzystania do celu, dla którego został sporządzony do [...] sierpnia 2022r. Jednocześnie jednak uznała, że operat ten w części odnoszącej się do nieruchomości niezabudowanej stanowi "aktualizację do wyceny z [...] października 2018r."
W ocenie Sądu nie jasne zatem jest, czy sporządzono w sprawie nowy operat, czy też biegła dokonała ponownej aktualizacji operatu z [...] października 2019r. – co nie byłoby dopuszczalne albowiem aktualnie obowiązujące przepisy u.g.n. (art. 156 ust.4) przewidują jedynie jednokrotne potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego skutkujące wydłużeniem jego ważności o okres dalszych 12 miesięcy liczonych od dnia upływu zasadniczego terminu ważności operatu szacunkowego (w niniejszej sprawie - do [...] października 2020r.).
Sąd nie kwestionuje natomiast dopuszczalności sporządzenia nowego operatu - w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba korekty (zmiany) wartości nieruchomości. Sąd wskazuje jednak, że przeprowadzenie tego dowodu na etapie postępowania odwoławczego przekracza granice dodatkowego postępowania wyjaśniającego określone w art. 136 k.p.a. Możliwość przeprowadzania nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym dopuszczona regulacją zawartą ww. przepisie ograniczona jest jedynie do niewielkiego zakresu (uzupełniającego) celem umożliwienia stronie dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy oraz zapewnienia realizacji podstawowej zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2020 r., II SA/Sz 247/20 – dostępny w bazie LEX nr 3009435). W myśl tej zasady organ odwoławczy obowiązany jest do rozpoznania sprawy co do istoty tylko wtedy, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym dyspozycji wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a. Jeżeli ocena zebranego materiału dowodowego doprowadzi organ odwoławczy do wniosku, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie zebrano wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia, winien on uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może co prawda przeprowadzić (samodzielnie bądź zlecić to organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a.) dodatkowe postępowanie ale jedynie "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Większość okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia (wynikających z hipotezy normy prawnej, która w danym przypadku ma mieć zastosowanie) musi być zatem ustalona w postępowaniu przed organem I instancji. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ odwoławczy może być zatem tylko "dodatkowym" w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji, a wymieniony organ nie może przeprowadzić tego postępowania w całym zakresie bądź w znacznej części, lecz jedynie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. O tym, czy postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy stanowiłoby uzupełnienie materiałów i dowodów w rozumieniu art. 136 § 1 k.p.a., czy też wykraczałoby poza granice wyznaczone tym przepisem, decyduje zestawienie zakresu przepisu oraz znaczenie badanych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, oceniane na tle zebranego już materiału dowodowego. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas ma obowiązek uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2019 r., II SA/Kr 588/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., III SA/Wa 228/06 – dostępne na stronie internetowej jw.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy - Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznej w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy (z [...] października 2019r.), jak i zlecić sporządzanie nowego operatu. Powołana powyżej zasada dwuinstancyjności wymaga bowiem, aby konieczny do opracowania operat szacunkowy był przedmiotem oceny przez dwa organy, usytuowane na różnych szczeblach struktury organów administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego (stanowiącego jedyny dopuszczalny dowód dla ustalenia wartości nieruchomości i wysokości należnego odszkodowania) stanowi o istotnej wadliwości procesowej przeprowadzonego w sprawie postępowania odwoławczego. Istotę sprawy o zwrot nieruchomości i odszkodowania stanowi przecież kwestia ustalenia wysokości tego odszkodowania, a specyfika dowodu z operatu szacunkowego uzasadnia umożliwienie stronom postępowania wnoszenia o uzupełnienie operatu czy jego skorygowanie. Stronom przysługuje bowiem nie tylko prawo kwestionowania operatu i zgłaszania do niego uwag czy uzupełnienia operatu, ale także domagania się kontroli prawidłowości operatu przez organy obu instancji.
Wydanie przez Wojewodę zaskarżonej decyzji w oparciu o nieaktualny już operat szacunkowy oraz uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w sposób przekraczający dyspozycję art. 136 k.p.a. stanowi istotne naruszenie prawa – tj. art. 156 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji i art. 7, art. 77 § 1, art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. W sytuacji konieczności pozyskania nowego operatu szacunkowego obowiązkiem organu odwoławczego było bowiem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
I.3. Kwestia prawidłowości operatu szacunkowego.
Niezależnie od powyższej uchybienia (dostrzeżonego przez Sąd z urzędu) za częściowo zasadne uznać także należy zarzuty Skarżącego odnoszące się do samej treści operatów i dokonanej oceny tych dokumentów przez organy obu instancji.
Ocena zarzutów skargi w tym zakresie wymaga zwrócenia uwagi, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu.
Ocena prawidłowości operatu nie należy do organu, ale do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n, podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. I OSK 633/21- dostępny na stronie jw.).
Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast.u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje bowiem rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy stanowi tym samym sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom (vide: ww. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. I OSK 633/21 i wskazane w nim orzecznictwo – dostępny na stronie jw.).
W sporządzonym [...] sierpnia 2021r. operacie szacunkowym określono wartość nieruchomości w stanie z daty wywłaszczenia i w stanie aktualnym w dacie oszacowania. Zdaniem biegłego rzeczoznawcy wartość nieruchomości zabudowanej wg stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny była wyższa niż wartość nieruchomości wg stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny - w związku z powyższym nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanej nastąpiło zwiększenie jej wartości wg stanu z dnia zwrotu w stosunku do wartości wg stanu z dnia wywłaszczenia o kwotę [...]zł. Uwzględniając wyliczenia rzeczoznawcy organ odwoławczy powiększył wartość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi o ww. kwotę.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zasadę rozliczeń reguluje art. 140 ust. 4 u.g.n. przewidując, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przy tym zauważyć, że art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samoistnej regulacji, lecz jest konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 u.g.n. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (vide: m.in. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11; z dnia I OSK 1323/13; z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2731/13 - dostępne na stronie jw.). Powołany przepis wskazuje zatem mechanizm zwiększenia lub zmniejszenia wysokości odszkodowania przeznaczonego do zwrotu. Kluczową kwestią jest w tym przypadku pojęcie "zwiększenia wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu". Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że chodzi tu o działania zmierzające do urzeczywistnienia celu publicznego na jaki nieruchomość została przejęta, a nie jakiekolwiek działania zwiększające wartość nieruchomości. Stanowisko to jest zresztą ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: np. wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 205/16, czy też wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1323/13 – dostępne jw.).
Analizując treść powyższego operatu nie można jednak ustalić, w oparciu o jakie okoliczności biegły rzeczoznawca przyjął, że w stosunku do nieruchomości niezabudowanej doszło do zwiększenia jej wartości. W operacie nie wyjaśniono, jakie działania na nieruchomości zostały podjęte przez beneficjenta wywłaszczenia (lub inne podmioty), które skutkowały sformułowaniem wniosku o zwiększeniu wartości działek nr [...] i [...]. Nie zostało też wyjaśnione, czy zmiana wartości nieruchomości wynikła ze zmiany stanu nieruchomości, czy wyłącznie z odmiennych metod wyceny i uwzględnieniu w wartości nieruchomości składników roślinnych gruntu nie uwzględnionych przy wycenie wg stanu z dnia wywłaszczenia i uwzględnionych następnie przy wycenie nieruchomości wg stanu z dnia jej zwrotu.
Także organ odwoławczy nie wyjaśnił faktycznych podstaw do zastosowania ww. art. 140 ust. 4 u.g.n. Oparcie rozstrzygnięcia na tym przepisie wymagało tymczasem ustalenia i wyjaśnienia nie tylko jakie działania zostały podjęte bezpośrednio na nieruchomości przez nowego właściciela lub za jego zgodą lecz także i kiedy. W przedmiotowej sprawie występuje bowiem specyficzna sytuacja, a mianowicie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z złożonym w 1998r., toczy się zatem od ponad 24 lat. Ponadto dotyczy ono w części nieruchomości niezabudowanej, która (jak wynika z akt sprawy) w dacie wywłaszczenia stanowiła grunty rolne obsadzone drzewami owocowymi oraz grunty leśne (las mieszany), a w dacie sporządzania operatu – teren obrośnięty drzewami (las mieszany). Brak jest w sprawie informacji, czy istniejące w dacie ustalenia odszkodowania nasadzenia roślinne zostały dokonane przez beneficjenta decyzji wywłaszczeniowej (lub za jego zgodą), czy stanowią jedynie samosiejki, czy też są także tymi samymi nasadzeniami, które istniały w dacie wywłaszczenia – za które ustalono wywłaszczonym odszkodowanie. W ocenie Sądu okoliczności te mają znaczenie dla prawidłowego zastosowania art. 140 ust. 4 u.g.n. Wykładnia tego przepisu, z uwagi na specyfikę sprawy, powinna być dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłych właścicieli (ich następców prawnych) do zapłaty zwiększonego odszkodowania z tytułu zmiany wartości nieruchomości wynikającej z okoliczności nie podlegających zakwalifikowaniu jako "działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości" lub z działań poczynionych na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot.
W skardze podniesiono, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołań dotyczących prawidłowości operatu i ustaleń co do wartości nieruchomości. Istotnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak pogłębionych rozważań na ten temat. Wojewoda ograniczył się właściwie do ogólnej konkluzji i stwierdzenia o istnieniu podstaw do zaakceptowania w pełni sporządzonych na potrzeby postępowania operatów szacunkowych oraz do powołania się na wyjaśnienia składane przez biegłą w odpowiedzi na zgłaszane przez strony zarzuty. Taki sposób ustosunkowania się do tych zagadnień uznać należy za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym w szczególności za naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które w myśl art. 140 k.p.a. znajdują zastosowanie także w postępowaniu przed organami odwoławczymi. Zwłaszcza, gdy się zauważy, że biegła w piśmie z [...] lutego 2019r. (k. 1866 akt adm. tom VI) lakonicznie formułuje swoje odpowiedzi i odsyła wyłącznie do treści samego operatu bez zaprezentowania dodatkowych wyjaśnień. Wojewoda zaś powołuje się na wyjaśnienia złożone przez biegłą w toku rozprawy administracyjnej z [...] grudnia 2018r., w sytuacji gdy w protokole z tej rozprawy (k. 1841 akt adm. tom VI) nie zaprezentowano treści wypowiedzi biegłej (odnotowano jedynie, że złożyła ona wyjaśnienia).
Sąd chciałby zwrócić uwagę, że rzeczoznawca nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że zastosował daną metodę, czy oparł się na danych przepisach, lecz powinien wyjaśnić, na czym konkretnie polegało zastosowanie danej metody czy wskazanych przepisów. W konsekwencji, organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki lub niejasności. Jedynie operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście podkreślić również warto, iż rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby był on przekonujący oraz służył celom, dla których został sporządzony (vide: wyroki: NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, WSA w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz WSA w Warszawie z 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 – dostępne na stronie jw.).
Powtórzyć nadto należy, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oczywiście zgodzić się należy z organem II instancji, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organy, a także i Sąd powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia . Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał wyżej opisanym regułom w konsekwencji naruszając normy zawarte ww. przepisach. W szczególności uchylił się od pełnej samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także zarzutów podnoszonych w odwołaniu – w szczególności w zakresie zastrzeżeń formułowanych wobec operatu szacunkowego.
W tej części rozważań Sąd odniesie się także do zarzutu skargi koncentrującego się na sporządzeniu na potrzeby postępowania dwóch operatów – oddzielnie dla części nieruchomości zabudowanej i niezabudowanej. W przekonaniu Skarżącego oszacowanie wartości zwracanych części nieruchomości powinno być objęte jednym operatem. Sąd w tej części nie podziela zarzutu skargi.
Należy zauważyć, że chociaż zarówno w tytule komentowanej ustawy, jak i w wielu jej przepisach ustawodawca posługuje się pojęciem "nieruchomości", to jednak nigdzie w tej ustawie tego pojęcia nie zdefiniowano. W art. 4 pkt 1 u.g.n. umieszczono jedynie definicję pojęcia nieruchomości gruntowej, a w art. 4 pkt 3 u.g.n. definicję pojęcia działki gruntu.
Zgodnie z definicją nieruchomości gruntowej umieszczonej w słowniczku to należy przyjąć, że stanowi ona grunt wraz z częściami składowymi. Nie można jednak uważać, że w świetle tej definicji nieruchomość gruntowa to każdy (jakikolwiek) grunt. Pojęcie nieruchomości używane w przepisach u.g.n. należy więc rozumieć tak, jak to definiuje art. 46 § 1 k.c. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Należy zwrócić uwagę, że w rozumieniu Kodeksu cywilnego nieruchomością są grunty stanowiące odrębny przedmiot własności. Nieruchomość może się więc składać z jednej działki gruntu lub z większej liczby działek gruntu stanowiących odrębny przedmiot własności – nie tylko należących do tego samego właściciela, ale również zgodnie z jego wolą wyodrębnionych jako przedmiot własności – ta sama osoba może bowiem być właścicielem wielu nieruchomości. Nieruchomość gruntowa w rozumieniu u.g.n. obejmuje zatem, tak samo jak nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., grunt wraz z częściami składowymi (z wyjątkiem określonych przepisami przypadków, gdy budynki lub lokale stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności). Poza tym obie definicje (zawarta w Kodeksie cywilnym i zawarta w komentowanej ustawie) różnią się od siebie tym, że definicja nieruchomości gruntowej zawarta w u.g.n. nie odnosi się ani do własności gruntu, ani do tego, że nieruchomość gruntowa ma stanowić odrębny przedmiot własności.
Nieruchomość, jako odrębny przedmiot własności, o którym mowa w art. 46 § 1 k.c., może zostać określona w różny sposób – fizycznie, prawnie lub w sposób wieczystoksięgowy (zgodnie z art. 46 § 2 k.c. prowadzenie ksiąg wieczystych regulują odrębne przepisy). Ponieważ ustawodawca nie określił wprost, o jakiej formie wyodrębnienia powierzchni ziemskiej mowa jest na gruncie u.g.n. w doktrynie oraz judykaturze prezentowane są co najmniej dwa sposoby rozumienia nieruchomości gruntowej.
Według pierwszego z nich nieruchomością jest jednolity fizycznie obszar gruntu należący do tego samego właściciela, graniczący ze wszystkich stron z gruntami należącymi do innych właścicieli, bez jakiegokolwiek nawiązywania do ksiąg wieczystych. W tym materialnoprawnym ujęciu jedna księga wieczysta mogłaby obejmować kilka nieruchomości, zatem odłączenie z księgi wieczystej i założenie nowej księgi wieczystej, nie musiałoby się wiązać z podziałem nieruchomości.
W myśl drugiej koncepcji, w przypadku nieruchomości wieczystoksięgowych o istnieniu, liczbie nieruchomości oraz ich zakresie przedmiotowym decyduje treść księgi wieczystej. Natomiast takie okoliczności jak sąsiedztwo czy przynależność do jednego podmiotu własności nie mają znaczenia. W tym ujęciu wyrażonym regułą "jedna księga wieczysta – jedna nieruchomość" kilka działek objętych jedną księgą wieczystą stanowi zawsze jedną nieruchomość, nawet jeśli działki nie graniczą ze sobą, a odłączenie chociażby jednej z działek z księgi wieczystej równoznaczne jest z podziałem nieruchomości.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowana została koncepcja pierwszeństwa wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. Natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (vide: wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06 – dostępny w bazie LEX nr 293155 i wyrok NSA z 24 listopada 2005 r., I OSK 181/05 – dostępny w bazie LEX nr 196738).
Stanowisko to należy w pełni podzielić. Formuła "jedna księga wieczysta – jedna nieruchomość", w ocenie Sądu najlepiej jest uargumentowana. Ponadto uznanie księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i art. 46 § 1 k.c.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że skoro nieruchomości gruntowe objęte niniejszym postępowaniem stanowią przedmiot własności jednego podmiotu (Gminy B.) i ujęte są w dwóch odrębnych księgach wieczystych to prawidłowo organy obu instancji odrębnie rozstrzygają o nieruchomości zabudowanej (w skład której wchodzą projektowane działki nr [...] w obrębie [...]) zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz o nieruchomości niezabudowanej (w skład której wchodzą działki ew. nr [...] i [...] w obrębie [...]) zapisanej w księdze wieczystej nr [...].
I.4. Waloryzacja odszkodowania.
Rację należy za to przyznać Skarżącemu w kwestii wadliwości przedstawienia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia dla sposobu przeprowadzenia waloryzacji kwoty odszkodowania, przeprowadzonej w oparciu o art. 140 ust. 2 u.g.n. W ocenie Sądu z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Wojewoda nie wyjaśnił przede wszystkim w jaki sposób ustalił "kwoty do waloryzacji" – tj. kwotę [...]zł w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej oraz kwotę [...]zł w przypadku nieruchomości niezabudowanej. Wojewoda przyjął za prawidłowe ustalenia organu I instancji, przy czym uzasadnienie decyzji Prezydenta T. z [...] lutego 2020r. także nie zawiera objaśnienia dla prezentowanych wyliczeń.
W celu ustalenia kwoty, którą powinni zwrócić byli właściciele (ewentualnie ich następcy prawni) w związku ze zwrotem nieruchomości, organ winien był w pierwszej kolejności ustalić, jakie było odszkodowanie za nieruchomość i te odszkodowanie następnie zwaloryzować. Zgodnie zaś z art. 140 ust. 3 u.g.n. w przypadku, gdy zwracana jest część nieruchomości (tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), to zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z decyzją wywłaszczeniową ustalono i wypłacono odszkodowanie na ogólną kwotę [...]zł, wywłaszczeniu zaś podlegała nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m2, , której wartość wyceniono na [...] zł – w tym wartość gruntu na [...] zł, wartość składników budowlanych na [...] zł i wartość składników roślinnych na [...] zł. Mając powyższe na uwadze za uzasadnione można przyjąć, że organy obu instancji (zgodnie z art. 140 ust. 3 u.g.n.) dokonały waloryzacji odszkodowania proporcjonalnie do wielkości powierzchni zwracanej nieruchomości. Niejasny jest jednak, w ocenie Sądu, mechanizm ustalania części odszkodowania podlegającego waloryzacji. O ile część należną za grunty obliczono poprzez pomnożenie powierzchni działek (składających się na część zwracanej nieruchomości) przez kwotę [...]zł za m2 (obliczoną poprzez podzielenie kwoty wartości gruntu wywłaszczonej nieruchomości - tj. [...] zł przez wartość ogólnej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości – tj. 3 1350 m 2), to już w odniesieniu do części odszkodowania wypłaconego wywłaszczanym za składniki budowlane i roślinne to już brak jest informacji w oparciu o jakie dokumenty, czy wyliczenia organy przyjęły, że kwota podlegająca waloryzacji wynosi: za składniki budowlane [...] zł, a za składniki roślinne [...] zł (w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej) i [...] zł (nieruchomość niezabudowana). Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika nadto, że przy ustalaniu części odszkodowania za składniki roślinne w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej uwzględniono kwotę wartości nieruchomości wywłaszczanej ujętą w decyzji o wywłaszczeniu z [...] grudnia 1978r. – tj. kwotę [...]zł, jednak nie rozliczono jej proporcjonalnie do powierzchni zwracanych działek, a pomniejszono tę kwotę o [...] zł. Analizując materiał zgromadzony w aktach należy wskazać, że kwota [...]zł pojawia się tylko w operacie szacunkowym sporządzonym [...] lipca 1977r. dotyczącym drzewostanu leśnego (jako wartość drewna) na działce ew. nr [...], po zmianie numeracji w wyniku modernizacji ewidencji – na działce nr [...] (k. 1460-1463 akt adm. tom V). Natomiast w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej właśnie tę kwotę (21 970 zł) wskazano jako kwotę do waloryzacji odszkodowania za składniki roślinne podlegającą proporcjonalnemu rozliczeniu. Organy nie wyjaśniły dlaczego uwzględniły jedynie składniki roślinne występujące w dacie wywłaszczenia tylko na działce ew. nr [...] (po modernizacji ewidencji – nr [...], a po podziale dokonanym w 2005r. - [...]) przy ustalaniu części odszkodowania także dla pozostałych działek składających się na część zwracanych nieruchomości.
Brak stosownych wyjaśnień pozwala na sformułowanie wniosku, że organy w sposób dowolny dokonały na potrzeby zastosowania mechanizmu waloryzacji (art. 140 ust. 3 u.g.n. i art. 5 u.g.n.) ponownego obliczenia wysokości odszkodowania należnego za wywłaszczoną nieruchomość. Co prawda rację ma organ odwoławczy, który stwierdził, że na etapie waloryzacji nie podlega już ocenie, czy ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie istotnie odzwierciedlało wartość rynkową nieruchomości to jednak waloryzacja nie może być powiązana z szacowaniem nieruchomości (czy uwzględnieniem jedynie pewnych elementów operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego) i nie może prowadzić do ponownego określenia jej wartości na potrzeby postępowania zwrotowego - to zostało już bowiem uczynione wcześniej w decyzji wywłaszczeniowej. Waloryzacja ma być jedynie urealnieniem ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania za pomocą ściśle określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami mechanizmów.
Mechanizmy te - zasady waloryzacji zostały uregulowane w art. 5 u.g.n. W aktualnym brzmieniu stanowi on, co następuje:
"5.1 Waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków.
2. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa.
3. W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości.
4. W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
5. W przypadku gdy nieruchomość składa się z co najmniej dwóch części odpowiadających różnym rodzajom nieruchomości, waloryzacji, o której mowa w ust. 1, dokonuje się przy zastosowaniu średniej ważonej wskaźników zmian cen nieruchomości właściwych dla każdej z części tej nieruchomości, przyjmując za wagi powierzchnię poszczególnych części."
Prezes Głównego Urzędu Statystycznego do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie nie opublikował dotąd wskaźników zmian cen nieruchomości. W takiej sytuacji ma zastosowanie ust.4 art. 5 u.g.n. - czyli waloryzacja wg wskaźnika wzrostu cen towarów i usług. Tak więc zastosowanie przez organy tych wskaźników waloryzacyjnych (tzw. wskaźnika inflacyjnego) nie może budzić zastrzeżeń (tu na marginesie Sąd podnosi, że Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie już wypowiadał się o zgodności z Konstytucją mechanizmu waloryzacji, zastosowanego obecnie w art. 5 ust.4 , a do nowelizacji u.g.n. w 2015 roku w art. 227 tej ustawy).
Nie budzi też zastrzeżeń, wbrew zarzutom skargi, okres waloryzacji – w tym data końcowa, do której organ winien zwaloryzować odszkodowanie ustalone decyzja wywłaszczeniową. Wobec tego, że decyzja waloryzacyjna wydana została w grudniu 1978r. jako pierwszy rok waloryzowania kwoty odszkodowania należało przyjąć rok 1979r. – co prawidłowo uczyniły organy. Waloryzacja odszkodowania następuje zawsze od momentu jego ustalenia (daty wydania decyzji wywłaszczeniowej lub odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania) do dnia zapłaty odszkodowania – a zatem powinna obejmować także rok 2022r. – okres do wydania zaskarżonej decyzji.
Zastrzeżenia Skarżącego, które podziela też i Sąd, budzi jednak kwestia zastosowania wskaźnika kwartalnego o wartości 109,7 % (I kwartał 2022r.).
Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 5 ust.4 u.g.n. odsyła w sposób ogólny do wskaźników zmian cen towarów i usług, nie precyzując czy mają być to wskaźniki roczne, półroczne, kwartalne czy miesięczne. W takiej sytuacji organ powinien był wyjaśnić dlaczego posłużył się wskaźnikiem kwartalnym, a nie miesięcznym – wskaźnikiem dotyczącym ostatniego miesiąca uwzględnianego przy waloryzacji, jak sugerował Skarżący. Nadto Sąd zauważa, że do daty wydania zaskarżonej decyzji Prezes GUS wydał komunikat z [...] kwietnia 2022r. w sprawie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w I kwartale 2022 r., zgodnie z którym wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w I kwartale 2022 r. w stosunku do IV kwartału 2021 r. wyniósł 103,8 (wzrost cen o 3,8%). Niezrozumiałe jawi się więc zastosowanie wskaźnika 109,7 % publikowanego na
stronach internetowych GUS na potrzeby wstępnych szacunków, wynikającego z odniesienia jego średniej ceny kwartalnej do średniej ceny z okresu analogicznego roku 2021.
Tak więc sposób obliczenia waloryzacji, z uwagi na nieuzasadnione posłużenie się wskaźnikiem wynoszącym 109,7 % świadczy o wadliwości ustalonego zwaloryzowanego odszkodowania za obie nieruchomości, a jednocześnie niedostatki uzasadnienia stanowią o naruszenia art. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. – co również doprowadziło Sąd do wniosku o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
I.5 Kwestia zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.
Sąd dostrzega, że zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił punkt 6 decyzji organu I instancji, w którym wskazano na sposób zabezpieczenia wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki. Organ odwoławczy wydając decyzję reformatoryjną pominął jednak kwestię zabezpieczenia wierzytelności Gminy M. B..
W tym miejscu należy przytoczyć brzmienie art. 141 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym, wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.
Treść w/w przepisu zrodziła rozbieżności w judykaturze. Według jednej linii orzeczniczej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają obowiązku dla organu do orzekania w sprawach o zwrot nieruchomości w kwestii zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub samorządowej jednostki terytorialnej, a zatem brak wypowiedzi organu administracji w decyzji zwrotowej odnośnie tego zabezpieczenia nie narusza prawa (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2169/13, 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2152/13 i 12 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2292/13 – dostępne na stronie jw.). W orzecznictwie prezentowane jest jednak i przeciwne stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Sąd podziela pogląd wyrażony między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2016 r. sygn. I OSK 2766/14 oraz z 18 stycznia 2023r. sygn. akt I OSK 1116/22, że w świetle art. 141 ust. 2 u.g.n. orzeczenie w sprawie zabezpieczenia wierzytelności jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
Jak wskazuje NSA wykładnia językowa zdania pierwszego 141 ust. 2 u.g.n. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wynika zeń obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości. Takie znaczenie cytowanego przepisu potwierdzają reguły wykładni systemowej i celowościowej. Rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 u.g.n. uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji uznać należało, że skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również równoważnie chroniony interes zwracającego nieruchomość. W tym przypadku stworzenie realnej możliwości odzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania następuje poprzez ustanowienie stosownego zabezpieczenia. Za składnik decyzji o zwrocie należy zatem uznać postanowienia dotyczące formy wybranego zabezpieczenia wierzytelności podmiotu publicznoprawnego. Z kolei organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 ustawy. Brak rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia czyni wadliwym rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia – także z i tego powodu. Doszło bowiem do naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. mającego wpływ na wynik sprawy.
II.
II.1. Przechodząc do kwestii prawidłowości odmowy dokonania zwrotu nieruchomości oznaczonych geodezyjnie projektowanymi działkami nr [...] i [...] w obrębie [...], Sąd w pierwszej kolejności chciałby się odnieść do ogólnej kwestii określenia przedmiotu rozstrzygnięcia w zaskrzonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Przedmiotem zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu I instancji) uczyniono działki jeszcze nie wyodrębnione ewidencyjnie. Na potrzeby postępowania zwrotowego organ I instancji zlecił bowiem biegłemu geodecie sporządzenie projektu podziału działek [...] obręb [...] (postanowienie Prezydenta M. T. z [...] kwietnia 2017r. – k. 1276 akt adm. tom V). Taki wstępny projekt wraz z mapą zasadniczą, obrazującą dokonanie podziału, został dołączony do akt sprawy na k. 1315 (akta adm. tom V). Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja nie odnosi się w żadnym jej elemencie do kwestii podziału nieruchomości. Decyzja organu I instancji została zaś zaopatrzona w "załącznik mapowy" obejmujący działki nr: [...] – nie będący mapą zasadniczą. W aktach sprawy brak jest też pełnej dokumentacji geodezyjnej, brak jest przede wszystkim informacji o przekazaniu operatu technicznego podziału do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Należy w tym miejscu zwrócić zatem uwagę na art. 96 ust. 1 b u.g.n., w myśl którego, gdy część dotychczasowej nieruchomości stała się przedmiotem prawa własności i lub prawa użytkowania wieczystego nabytego z mocy prawa, a także w przypadku, gdy istnieje potrzeba wydzielenia z dotychczasowej nieruchomości jej części w celu zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, wyłączony zostaje obowiązek uzyskiwania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Powyższe wynika wprost z zapisu, iż w opisanych wyżej przypadkach "nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1", czyli decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Ostatnie zdanie wskazanego przepisu stanowi, iż "ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział".
Na podstawie ww. przepisu dokonuje się zatem zatwierdzenia podziału nieruchomości w decyzji o zwrocie nieruchomości. Jednak może to nastąpić po uprzednim sporządzeniu wymaganej dokumentacji geodezyjnej, jaka jest konieczna do celów podziałowych. Bez takiej dokumentacji geodezyjnej nie byłoby bowiem możliwe dokonanie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków ani w księgach wieczystych. Ta dokumentacja geodezyjna, w ocenie Sądu, powinna stanowić załącznik do decyzji zwrotowej – a przynajmniej mapa zasadnicza obrazująca przebieg granic nowopowstałych działek ewidencyjnych – czego zabrakło w rozpoznawanej sprawie.
Wyłączenie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n. (tj. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości), nie oznacza, iż nie można na grunt postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przenosić tych zapisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004r., Nr 268, poz. 2663), które określają wymogi, jakie powinna spełniać decyzja podziałowa. Z § 10 ww. rozporządzenia wynika, iż mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi załącznik decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n. Mapa stanowi element dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, podlegający przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która następnie stanowi podstawę naniesienia stosownych zmian w ewidencji gruntów. Mapa z nowym podziałem geodezyjnym jest zatem dokumentem źródłowym, na podstawie którego w ewidencji gruntów wprowadza się odpowiednie zmiany. Odzwierciedleniem naniesionych zmian w ewidencji gruntów (nowego oznaczenia nieruchomości) staną się aktualne wyrysy z mapy i wypisy z rejestru gruntów.
Zdaniem Sądu, treść zaskarżonej decyzji (brak załącznika mapowego -wymaganego i określonego przepisami ww. rozporządzenia) czyni wątpliwym możliwość wprowadzenia jej do obrotu prawnego – zwłaszcza, że (co Sąd już podkreślał) brak jest potwierdzenia przekazania przez geodetę sporządzającego operat techniczny dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowi to nie tylko o naruszeniu przepisów ww. rozporządzenia wykonawczego, ale o istotnym naruszeniu podstawowych zasad postępowania – tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.
II.2. Wadliwość zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie uniemożliwia Sądowi także odniesienie się do zarzutów skargi sformułowanych co do "uszczuplenia powierzchni" działek [...] W oparciu o "załącznik mapowy" do decyzji organu I instancji nie sposób ocenić, czy powierzchnie poszczególnych projektowanych działek ustalone przez organy obu instancji zostały prawidłowo ustalone i mają oparcie w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby przeprowadzenia podziału działki nr [...]. Nie jest też możliwe zweryfikowanie ustaleń co do przebiegu pasa drogowego - przebiegu linii rozgraniczających drogi: ul. [...] i ul. [...], w granicach których położone są projektowa działki nr: [...]. W tej części, wobec braków w zgromadzonym materiale dowodowym, zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli jej legalności.
Można jedynie podzielić stanowisko organu odwoławczego, ogólnie wyrażone, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną.
Wynika to z art. 2 u.g.n., w myśl którego przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych, która to ustawa definiuje pojęcie drogi. Z art. 1 tej ustawy wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie zaś do art. 4 pkt 2 (w brzmieniu obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji) użyte w ustawie określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast ulica - drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3).
Zakaz obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne wynika z art. 2 a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi mogą być własnością wyłącznie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (vide: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia sygn. akt I OSK 1832/11 i z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępne na stronie internetowej jw.).
Z powyższego wynika, że jeżeli projektowane działki ew. nr [...] i [...] leżą w granicach pasa drogowego to za prawidłowe należałoby uznać rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu ww. działek. Jednakże okoliczność ta nie została w należyty sposób udokumentowana przez organy obu instancji (z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego) – co nie daje podstaw do jednoznacznego i kategorycznego uznania legalności rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 decyzji Prezydenta M. T. z [...] lutego 2020r., utrzymanego w tej części w mocy przez organ odwoławczy (pkt. 5 zaskarżonej decyzji).
Reasumując - ze względu na dostrzeżone powyżej uchybienia, a także mając na względzie konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. z [...] lutego 2020r.
Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów sformułowanych przez Skarżącego jednakże wskazuje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (vide: wyrok NSA z 25 maja 2009 r. I OSK 23/09 – dostępny na stronie internetowej jw.) – co w niniejszej sprawie pozwoliło na ograniczenie rozważań do kwestii przesądzających o wyniku postępowania sądowego.
W ponownym postępowaniu organ winien, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie umożliwiającym wejście do obrotu prawnego decyzji zwrotowej jako zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz ustalenie powierzchni projektowanych działek. Organ zobowiązany będzie także do wyjaśnienia okoliczności skutkujących zmianą wartości nieruchomości (w szczególności tych, które pozwolą na porównanie stanu części nieruchomości niezabudowanej z daty wywłaszczenia i daty jej zwrotu). Rozstrzygnięcie organu winno być też oparte o aktualny, w momencie orzekania, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. Określenie kwoty odszkodowania zwracanego Gminie organ winien dokonać zaś zgodnie ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku. W decyzji winno być także zawarte rozstrzygnięcie o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Gminy. Organ rozpozna także wniosek Skarżącego o rozłożenie na raty zwaloryzowanego odszkodowania – zgodnie z pismem złożonym [...] lutego 2020r. (pismo wspólnie podpisane przez Skarżącego oraz D. Ł.–B.).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.