II SA/Bd 660/23

II SA/Bd 660/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
III OZ 644/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skarg K. R. oraz M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...].[...]; 2. uchyla postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony [...] w B. z dnia [...] września 2022 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r., nr [...], Burmistrz T., po rozpatrzeniu wniosku S. sp. z o. o. w W. (inwestora) i przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100MW na działkach ewidencyjnych nr [...] obr. S. , [...] ob. W. , gm. T.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał, że w toku postępowania uzyskał wymagane uzgodnienia i opinie organów współdziałających i potwierdził prawidłowość przedłożonego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko z maja 2022 r. autorstwa K. i J. D. (dalej "raport"). Szeroko opisał środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.
Po rozpoznaniu odwołań stron postępowania: M. i W. Z. oraz K. R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. znak [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu faktycznego sprawy oraz treści 71 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 – dalej "u.i.o.ś.") i § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 – dalej "rozporządzenie"), organ opisał elementy zamierzonej inwestycji, uwarunkowania faktyczne i prawne istniejące na obszarze jej realizacji oraz charakterystykę inwestycji co do jej wpływu na środowisko, a także rozwiązania wpływ ten ograniczające. Wskazał, że zgodnie z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (RDOŚ) w sprawie zaistniała potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w związku z czym w roku postępowania inwestor przedłożył w dniu 18 maja 2022 r. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który – po jego uzupełnieniu – został zatwierdzony przez RDOŚ. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy, w tym z raportem, inwestycję pozytywnie zaopiniował również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (PPIS), jak i Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Chojnicach. Przytoczywszy treść art. 80 ust. 1 i 2 i art. 81 u.i.o.ś. organ stwierdził, że przedłożony raport spełnia ustawowe wymagania opisane w art. 66 u.i.o.ś., a zaproponowane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w raporcie oddziaływania na środowisko, wraz z jego uzupełnieniami, rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne zapewnią ochronę środowiska przed negatywnym oddziaływaniem zamierzenia, zarówno na etapie jego realizacji jak i eksploatacji. Organ uznał za bezpodstawne stanowisko stron postępowania sprzeciwiających się inwestycji, wskazując, że pozytywną ocenę co do tej inwestycji wyraziły wyspecjalizowane organy współdziałające, nakładając jednocześnie na inwestora szereg obowiązków mających na celu wyeliminowanie zidentyfikowane zagrożenia względem stwierdzonych elementów środowiska przyrodniczego.
K. R. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając:
1) rażące naruszenie zarządzenia RDOŚ w Gdańsku i RDOŚ w Bydgoszczy z dnia 27 czerwca 2022 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] PLB220009 (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2022 r., poz. 3382 – dalej "zarządzenie RDOŚ z 2022 r.) i oparcie ustaleń stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia w sprawie na zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] PLB220009 (Dz. Urz. Woj.Kuj.-Pom. z 2015 r., poz. 1183 – dalej "zarządzenie RDOŚ z 2015 r.") w formie nieznowelizowanej, które to uchybienie miało wpływ na wynika sprawy, albowiem skutkowało nieuwzględnieniem przedmiotów ochrony, celów działań ochronnych i określenia działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania na obszarze przedmiotowej inwestycji w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania decyzji,
2) art. 77 u.i.o.ś. poprzez niedokonanie wymaganych uzgodnień i opinii z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego z uwagi na powyższe naruszenie prawa materialnego,
3) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprzeczności z ww. przepisami, w szczególności poprzez uznanie za wiarygodne dowodów przedstawionych przez inwestora, niepopartych badaniami naukowymi, jak i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego,
4) art. 9 i 10 w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez dokonanie zawiadomienia o postanowieniu Burmistrza T. z dnia 14 marca 2022 r. w formie obwieszczenia, w którym określono termin na złożenie zażalenia do SKO na dzień przypadający po upływie 7 dni od upływu terminu wywieszenia obwieszczenia (ogłoszenie zdjęto 11 kwietnia 2022 r.), kiedy termin upływał 4 kwietnia 2022 r., co wprowadziło strony w błąd co do posiadanych przez nich uprawnień,
5) niezawiadomienie stron postępowania o uzupełnieniu raportu, co uniemożliwiło stronom wypowiedzenie się co do tego dowodu w jego ostatecznej postaci.
Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji II i I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przed wydaniem decyzji w sprawie RDOŚ w Gdańsku i Bydgoszczy wydali zarządzenie z 2022 r., które zmieniało załączniki nr 4 i 5 do zarządzenia RDOŚ z 2015 r., a akt ten nie został zastosowany w toku postępowania – nie uwzględnił go zarówno PPIS, jak i Dyrektor PGW Wody Polskie oraz RDOŚ, sam wnioskodawca w swoich pismach też nie uwzględniał zmian wprowadzonych zarządzeniem z 2022 r. Dalej skarżąca podniosła, że organ zignorował wnioski dowodowe o przeprowadzenie dodatkowych konsultacji m.in. w zakresie oceny wpływu inwestycji na zdrowie osób i zwierząt znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu inwestycji, nie odniósł się do wytkniętych przez stronę wewnętrznych sprzeczności raportu, błędów w zakresie odległości od zabudowań, niejednoznacznego czasu eksploatacji inwestycji, zastrzeżeń dotyczących gniazdowania ptaków, wpływu na krajobraz - w tym zakresie organ jedynie lakonicznie odmówił im zasadności. Wskazała, że pouczenie o terminie wniesienia zażalenia na postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wprowadziło strony w błąd (termin ten upływał 4 kwietnia 2022 r., a nie – jak wynikało z pouczenia – 11 kwietnia 2022 r.). Zarzuciła nadto, że organ dokonał poprzez niepoinformowanie wszystkich stron o uzupełnieniu raportu.
Skargę na powyższą decyzję wniosła również M. Z. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podjętej w oparciu o raport niespełniający wymagań z art. 66 ust. 1 pkt 19 u.i.o.ś. oraz sprzeczny z art. 78 Kodeksu cywilnego, tj. nieposiadający zatwierdzenia treści raportu przez jego autorów oraz art. 7, 70 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie bliskiego sąsiedztwa zabytkowego kościoła, pomnika przyrody oraz lokalizacji terenu inwestycji w obszarze specjalnej ochrony ptaków.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że na ostatniej stronie części merytorycznej raportu brak jest podpisów autorów, znajdują się one zaś na pierwszej stronie raportu. Wskazała, że PPIS winien wyrazić ponowną opinię w sprawie, a to z uwagi na przedłożenie aneksu do raportu, którego PPIS nie przedstawiono. Wskazała, że realizacja inwestycji pozbawi walorów estetycznych zabytkowy kościół znajdujący się w sąsiedztwie, oraz otaczający go krajobraz, co nie zostało przez organy uwzględnione, podobnie jak pominięta w raporcie kwestia zabezpieczenia pomnika przyrody. Podniosła, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z jednej strony dostrzega okres lęgowy ptaków od 1 marca do 31 sierpnia, z drugiej zaś zezwala na wykaszanie roślinności już od 1 sierpnia. Podobnie sprzecznie wskazuje w jednym miejscu decyzji, że realizacja zamierzenia nie wymaga naruszenia cennych siedlisk przyrodniczych i ich przekształcenia, usunięcia drzew i krzewów, zajęcia siedlisk wrażliwych, by w innym miejscu stwierdzać, iż w ramach realizacji zamierzenia zniszczeniu ulegnie okresowy zbiornik wodny wraz z otaczającym go zadrzewieniem.
W jednobrzmiącej odpowiedzi na skargi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów podniósł, że powołanie się na zarządzenie z 2015 r., a nie na zarządzenie z 2022 r. nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem zmiany wprowadzone w załącznikach nr 4 i 5 zarządzenia z 2015 r. nie wpływały na dotychczas ustalony obszar ochronny, ale dotyczyły ustalonych dla wyznaczonego obszaru zadań ochronnych. W ocenie organu nie było również konieczności przedstawiania PPIS raportu wraz z jego aneksem, albowiem ocena dokonywana przez ten organ dotyczyła ochrony zdrowia i życia ludzi, a PPIS uznał, że pierwotny raport jest dla niego w tym zakresie wystarczający. Organ wskazał, że wprowadzone uzupełnienia nie dotyczyły kwestii ochrony zdrowia i życia ludzi.
Pismem z dnia 25 października 2023 r. K. R. uzupełniła skargę wskazując, że organ nie ustalił faktycznych właścicieli/posiadaczy działki nr [...], graniczącej z terenem inwestycji i mieszczącej się w zasięgu jej oddziaływania, czym uchybił obowiązkowi ustalenia wszystkich stron postępowania. Nie uwzględnił nadto, że z uwagi na zastosowanie w sprawie trybu z art. 49 k.p.a. i nieustalenie wszystkich stron postępowania, decyzja mogła zostać wydana w stosunku do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Na tę okoliczność wniosła o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Burmistrza T. z dnia 27 września 2023 r., nr [...].WZ, o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na konieczność ustalenia aktualnych właścicieli działki nr [...].
Postanowieniem z dnia 23 października 2024 r. sygn. II SA/Bd 664/24 Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach II SA/Bd 660/23 (ze skargi K. R.) oraz II SA/Bd 664/23 (ze skargi M. Z.) i zarządził dalsze prowadzenie ich pod sygnaturą II SA/Bd 660/24.
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] października 2024 r. pełnomocnik K. R. podtrzymał stanowisko skargi, wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Wycofał wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu zgłoszony w piśmie uzupełniającym skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi zasługują na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stanowiła zgodność z obowiązującymi przepisami prawa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia 11 stycznia 2023 r., nr [...], którą organ ten ustalił na rzecz S. sp. z o.o. w W. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100MW na działkach ewidencyjnych nr [...] obr. S. , [...] ob. W. , gm. T.".
Obie decyzje podjęte zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (publ. jak wcześniej wskazano). Ustawa ta w art. 33 - 38 i 59 - 70 oraz 73 - 85 określa procedurę wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia. Postępowanie prowadzone jest na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 u.i.o.ś.) i w przypadku uznania przez organ takiej konieczności w jego ramach organ przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.), które zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 u.i.o.ś. obejmuje w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień. W ustawie ściśle określone zostały m.in. wymogi dotyczące wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 74 u.i.o.ś.), w tym dołączanej do tego wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia (art. 62a u.i.o.ś.), wymogi dotyczące niezbędnych uzgodnień i opinii organów współdziałających (art. 77 i 78 u.i.o.ś.), wymogi dotyczące ewentualnie przedkładanego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 u.i.o.ś.) oraz wymogi dotyczące treści samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 – 85 u.i.o.ś.).
Zamierzona inwestycja, polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100MW, kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określonych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z powołanym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia polegające na realizacji zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a (objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy – przyp. Sądu).
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tucholi opiniami odpowiednio z 22 lutego i 10 lutego 2022 r. (w aktach adm.) zgodnie uznali, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu, o którym mowa w art. 66 u.i.o.ś. Powyższe potwierdzone zostało postanowieniem Burmistrza T. z [...] marca 2022 r., nr [...] (w aktach adm.).
Wskazując dostrzeżone przez Sąd uchybienia zaistniałe w całym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją stwierdzić po pierwsze należy, że dołączona do wniosku karta informacyjna przedsięwzięcia nie spełniła wymogów opisanych w 62a ust. 1 u.i.o.ś. Zgodnie z nim karta informacyjna przedsięwzięcia (KIP) powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1, lub określenie zakresu raportu
o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 69, w szczególności dane o:
1) rodzaju, cechach, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia,
2) powierzchni zajmowanej nieruchomości, a także obiektu budowlanego oraz dotychczasowym sposobie ich wykorzystywania i pokryciu nieruchomości szatą roślinną,
3) rodzaju technologii,
4) ewentualnych wariantach przedsięwzięcia, przy czym w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej każdy z analizowanych wariantów drogi musi być dopuszczalny pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego,
5) przewidywanej ilości wykorzystywanej wody, surowców, materiałów, paliw oraz energii,
6) rozwiązaniach chroniących środowisko,
7) rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko,
8) możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko,
9) obszarach podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz korytarzach ekologicznych, znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia,
10) wpływie planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej,
11) przedsięwzięciach realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,
12) ryzyku wystąpienia poważnej awarii lub katastrofy naturalnej i budowlanej,
13) przewidywanych ilościach i rodzajach wytwarzanych odpadów oraz ich wpływie na środowisko,
14) pracach rozbiórkowych dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
- z uwzględnieniem dostępnych wyników innych ocen wpływu na środowisko, przeprowadzonych na podstawie odrębnych przepisów.
Wprawdzie żaden przepis prawa nie ustala, jaki powinien być stopień szczegółowości wskazanych wyżej informacji, jednak muszą one być na tyle szczegółowe, aby na ich podstawie organ prowadzący postępowanie był w stanie ocenić, czy konieczne jest sporządzenie raportu oddziaływania, czy też realizacja inwestycji może nastąpić bez sporządzenia raportu. Mając powyższe na uwadze załączoną do przedmiotowego wniosku kartę informacyjną przedsięwzięcia uznać należy za dokument zbyt ogólny. W rozdziale "Rodzaj, cechy, skala i usytuowanie przedsięwzięcia" oraz podrozdziale "Zakres przedsięwzięcia" nie określono nawet powierzchni inwestycji oraz ani nawet przybliżonej liczby planowanych paneli, stacji transformatorowych i magazynów energii. Powierzchnia inwestycji nie wynika również z rozdziału "Powierzchnia zajmowanej nieruchomości (...)". O ilości nie wspomina się w opisie rodzaju technologii (rozdział "Rodzaj technologii"), pomimo tego, że mowa jest w nim o poszczególnych elementach instalacji. Zarówno powierzchnia inwestycji, jak i liczba poszczególnych elementów instalacji stanowią podstawowe dane charakteryzujące skalę tej inwestycji, a mimo to nie zawarto ich w KIP. Sąd stwierdził tym samym, że karta nie spełnia wymogów z art. 62a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś.
Odnosząc się do prawidłowości i kompletności przedstawionego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko wyjaśnić najpierw należy, że wymogi dotyczące treści raportu o oddziaływaniu na środowisko opisane zostały w art. 66 u.i.o.ś. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu raport powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, w szczególności m.in. charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania w tym w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych, przewidywane rodzaje i ilości zanieczyszczeń, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia. W raporcie znajduje się opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Raport o oddziaływaniu na środowisko, o którym mowa w art. 66 u.i.o.ś. stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. Tym samym winien być on rzetelny, spójny, adekwatny do okoliczności danej sprawy, a jednocześnie wolny od niejasności i nieścisłości. Wskazać także należy, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji. Rzeczą organu administracji jest więc rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych, w tym przede wszystkim art. 80 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Istotnym jest, że ocena raportu o oddziaływaniu na środowisko dokonywana jest pod względem formalnym, tj. nie wkraczającym w obszar wiadomości specjalnych.
Po pierwsze powtórzyć należy, że raport winien zawierać opis przedsięwzięcia, a w szczególności jego całościową charakterystykę zarówno w fazie budowy, jak i eksploatacji. Jak wynika z przedłożonego raportu z maja 2022 r., powiela on w powyższych zakresie te błędy, które wytknięto przy okazji rozważań dotyczących KIP. W raporcie brak jest danych co do całkowitej powierzchni inwestycji, liczby paneli fotowoltaicznych (stołów) oraz obiektów infrastruktury powiązanej w postaci stacji transformatorowych i magazynów energii. Raport pomija też informacje wynikające z dołączonych do wniosku wypisów z ewidencji gruntów dla działek objętych inwestycją, co do wszystkich klas gruntów rolnych występujących na tych działkach. Na stronie 15 raportu nie wspomina się o klasach gruntów RIII, wykazanych w ww. wypisach dla działek nr ewid.[...]. Na stronach 55 i 57 raportu zwarto sprzeczną z opisem inwestycji informację, że "na terenie inwestycji nie powstanie nowa zabudowa poza instalacją fotowoltaiczną i niewielką stacją transformatorową". Jest to niespójne z opisem inwestycji w początkowej części raportu, w której mowa o "stacjach transformatorowych", tj. kilku obiektach, bez podania ich liczby i wymiarów. Sprzeczne informacje dotyczą również stwierdzenia co do braku występowania potencjalnych siedlisk lęgowych gatunków objętych ochroną obszaru Natura 2000 [...] (k. 59 raportu), gdzie już na stronie 63 mowa jest o zajęciu niewielkiej (nie określono jakiej) potencjalnej powierzchni siedliska lęgowego derkacza oraz innych gatunków lęgowych, migrujących i zimujących będących przedmiotami ochrony.
Istotną wadą przedłożonego raportu jest to, że nie wypełnia on ustawowego wymogu zawarcia trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. (stosowanym w niniejszej sprawie w brzmieniu aktualnym zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2023 r., poz. 1890) obowiązkowym elementem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6). Raport powinien także zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska, jeżeli w ogóle nie zostanie zrealizowane dane przedsięwzięcie (art. 66 ust. 1 pkt 4). Warianty przedsięwzięcia powinny się zatem różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Zważyć zatem należy, że raport nie może przedstawiać wyłącznie subiektywnego oczekiwania inwestora co do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Jest to bowiem dokument o charakterze specjalistycznym, sporządzony przez osobę lub zespół dysponującym wiadomościami specjalnymi z zakresu ochrony środowiska i mający na celu zapewnienie racjonalnego ograniczania negatywnego oddziaływania na to środowisko. Obligatoryjny w raporcie racjonalny wariant alternatywny nie może mieć zatem charakteru abstrakcyjnego, fikcyjnego czy też teoretycznego. Nie należy więc przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych). Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (vide: wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1871/17 dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W raporcie przedstawionym w niniejszej sprawie mowa jest o trzech wariantach inwestycji. Wariant inwestorski zakłada realizację inwestycji w kształcie opisanym we wniosku. Racjonalny wariant alternatywny opisano jako polegający na posadowieniu konstrukcji pod panele z wykorzystaniem monolitycznego fundamentu żelbetowego, wykonanego "na mokro". Inwestor dostrzega jednocześnie, że wariant ten spowoduje zmniejszenie powierzchni czynnej biologicznie, co stanowić będzie większą ingerencję w środowisko glebowe. W opisie wariantu trzeciego (racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska) inwestor wskazuje, że wariantem tym jest wariant inwestorski.
W ocenie Sądu tak przeprowadzone wariantowanie jest w istocie pozorne. Wynika bowiem z niego, że jedynym wariantem racjonalnym zarówno z perspektywy technologicznej i ekonomicznej, a nadto najkorzystniejszym dla środowiska, jest realizacji inwestycji w takim kształcie, jak przyjmuje się w wariancie inwestorskim, (opisanym we wniosku). Nie budzi wątpliwości Sądu, że opisanie wariantu alternatywnego dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100 MW na działkach ewidencyjnych [...] obręb S. , [...] obręb W. gmina T. jako różniącego się wyłącznie wykonaniem betonowego fundamentu pod panele na powierzchni w istocie całych działek, nie ma nic wspólnego z "racjonalnością" takiego rozwiązania i musi podlegać odrzuceniu już na wstępnym etapie badania zasadności realizacji inwestycji w tym wariancie.
Wobec powyższego nie sposób uznać, że przedmiotowy raport zawiera trzy alternatywne rozwiązania co do oddziaływania inwestycji na środowisko. Jak wskazano wcześniej opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w przedstawionym wariancie alternatywnym, a może i w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska. Jako racjonalne, zarówno pod względem technologicznym jak i ekonomicznym, mają jawić się oba warianty dodatkowe, a nie tylko wariant inwestora.
Zwrócić należy w tym zakresie co najmniej na okoliczność, całkowicie pomijana przez inwestora i organy, którą sad ustalił na podstawie wyciągów z ewidencji gruntów dla poszczególnych działek ewidencyjnych, że łączna powierzchnia 7 wskazanych przez inwestora jako teren inwestycji działek ewidencyjnych wynosi ponad 155 ha z czego co najmniej 32 ha gruntów klas IIIa i IIIb
Wskazać w tym miejscu należy, że w dniu 23 sierpnia 2022 r. raport z maja 2022 r. został uzupełniony m.in. o wariant polegający na rezygnacji z nasadzeń izolacyjnych ("wariant C"). Z podanych wyżej powodów nie może być on brany pod uwagę jako racjonalny wariant alternatywny czy też racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Sam autor operatu zresztą przyznaje w piśmie z dnia 23 sierpnia 2022 r. (k. 30 akt adm.), że wariant polegający na powyższym zabiegu nie uwzględnia potrzeb izolacji krajobrazowej oraz wzbogacenia lokalnej bioróżnorodności.
Raport w takim kształcie, jak przyjęto go w kontrolowanym postępowaniu, nie mógł stanowić podstawy analizy dopuszczalności realizacji inwestycji w świetle przepisów o ochronie środowiska. Nie mógł tym samym stanowić podstawy prawidłowego postanowienia RDOŚ podjętego na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. ("Jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego."). RDOŚ w Bydgoszczy, podejmując postanowienie uzgadniające realizację przedmiotowej inwestycji, tj. postanowienie z dnia 23 września 2022 r., nr [...], nie dostrzegł i nie uwzględnił wytkniętych wyżej uchybień. Przede wszystkim przyjął bez uwag nieprawidłowo dokonane wariantowanie inwestycji. Postanowienie zawiera poza tym budzące wątpliwości stwierdzenie, że inwestycja zakłada realizację budynków (strona 7 postanowienia), choć zgodnie z wnioskiem i kartą informacyjną przedsięwzięcia inwestycja nie polega na wzniesieniu ani jednego obiektu tego typu. Wątpliwości budzi też wytknięta w skardze rozbieżność co do odległości inwestycji od najbliższej zabudowy mieszkaniowej (w raporcie mowa jest o 73 m – str. 27 raportu, zaś w postanowieniu o 60 m – str. 7 postanowienia)
Słusznie też zarzuciła jedna ze skarżących, że Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy jako organ uzgadniający, nieprawidłowo oparł się o stan prawny nieaktualny na dzień wydania postanowienia uzgadniającego – wynikający z zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] PLB220009. Co nader istotne organ ten świadomie pominął treść aktu prawa miejscowego, którego był współautorem tj. zarządzenia RDOŚ w Gdańsku i RDOŚ w Bydgoszczy z dnia 27 czerwca 2022 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] PLB220009.
Niezasadne jest jednocześnie stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, jakoby powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy z uwagi na to, że nie modyfikowały zasięgu obszaru ochronnego PLB220009. Zarządzenie z 2022 r. zawiera aktualne przepisy co do celów działań ochronnych (zał. nr 4) oraz samych działań ochronnych wobec poszczególnych gatunków ptaków występujących na obszarze Natura 2000 [...] PLB220009, ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych i obszarów wdrażania (zał. nr 5). Plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 916) jest aktem prawa miejscowego (art. 28 ust. 9 ustawy) i winien być stosowany w brzmieniu aktualnym na dzień rozstrzygania sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. To, że nie modyfikował on granic obszaru ochronnego nie ma dla powyższego obowiązku żadnego znaczenia. Istotne jest przy tym to, że aktualnie obowiązujący plan wprowadza inne niż w zarządzeniu z 2015 r. cele działań ochronnych oraz opis tych działań, które winny być wzięte pod uwagę w postępowaniu w swym obowiązującym brzmieniu. Inwestycję należy ocenić pod kątem obowiązujących wytycznych związanych z ochroną ptaków.
Sąd zważył, że z podanych powodów, z uwagi na stwierdzone istotne naruszenia zarówno przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), jak i wskazanych przepisów prawa materialnego przy wydaniu decyzji Burmistrza T. z 11 stycznia 2023 r., które mają istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogła się ona ostać w obrocie prawnym. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze również z naruszeniem przywołanych przepisów oraz art. 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a. nie rozpoznało ponownie wnikliwie sprawy w merytorycznie w jej całokształcie, w konsekwencji czego utrzymało tę wadliwą decyzję w mocy. Wobec istotnej wadliwości również ogólnikowego uzgadniającego postanowienia RDOŚ w Bydgoszczy z 23 września 2022 r., dla prawidłowego końcowego załadownia niniejszej sprawy Sąd uznał za konieczne także wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia.
Wobec konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań w znacznej części, na obecnym etapie zbędnym jest szerokie odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg związanych z naruszeniem przepisów postępowania. Decyduje tu zasadność zarzutu najdalej idącego (rozpoznanie sprawy w oparciu o nieaktualny stan prawny) oraz zaistnienie uchybień dostrzeżonych przez Sąd z urzędu (przede wszystkim związanych z wadliwym sporządzeniem raportu). Potwierdzić jednak wypada, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien ustrzec się niejasności w zakresie pouczeń o terminie wniesienia odwołania od aktu ogłaszanego w trybie art. 49 k.p.a. (publiczne obwieszczenie), jak i winien informować strony postępowania o treści pism mających zasadnicze znaczenie w sprawie (tutaj: uzupełnienia raportu). Zauważyć w tym miejscu również należy, że organom współdziałającym winien być udostępniony raport w swej ostatecznej wersji, bez względu na to, czy dokonane w jego treści zmiany związane były, lub nie, z zakresem kognicji organu współdziałającego.
Podniesiona w piśmie uzupełniającym skargę K. R. kwestia ewentualnego pominięcia w postępowaniu aktualnych właścicieli działki nr [...] nie miała znaczenia przy ocenie prawidłowości przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pominięcie którejś ze stron postępowania administracyjnego mogło wyłącznie stanowić podstawę do żądania przez pominiętą stronę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, skierowanego do właściwego organu administracji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność taka nie dotyczy jednak indywidualnego interesu skarżącej w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, i pozostaje bez wpływu na sądową ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Żadna inna osoba, która uważałaby się za pominiętą przez organ stronę postępowania w niniejszej sprawie nie wniosła własnej skargi, ani nie wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Burmistrza T. z dnia 11 stycznia 2023 r., oraz postanowienia RDOŚ w B. z dnia 23 września 2022 r., nr [...].
W związku z uwzględnieniem skarg, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot niezbędnych kosztów postępowania tj. na rzecz skarżącej M. Z. 200 zł - tytułem uiszczonego wpisu sądowego, a na rzecz na rzecz K. R. 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną
i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Podejmie czynności w kierunku wyeliminowania stwierdzonych wad przedłożonego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, a po jego uzupełnieniu (przedłożeniu w spójnej ujednoliconej formie szczegółowo odnoszącej się do indywidualnych cech i okoliczności planowanej inwestycji o określonych parametrach, w konkretnych rozmiarach, na terenie o konkretnej powierzchni, przedstawiającej warianty przedsięwzięcia zgodnie z przepisami prawa i powyższymi wskazaniami itp.) dokona oceny w zakresie kompletności i wymogów formalnoprawnych tego dokumenty prywatnego. Następnie organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie uzgodnieniowe z właściwymi organami, dopełniając wszelkich pozostałych wymogów postępowania administracyjnego, w tym rozstrzygania sprawy w oparciu o aktualny stan prawny, zgodnie z zasadą legalności (art. 6 k.p.a.), zasadą prawdy obiektywne, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Zarówno organy prowadzące postępowanie główne, jak i uzgadniające orzekające w niniejszym postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań oddziaływania na środowisko, ponownie oceniając okoliczności sprawy w szczególności odniosą skalę, parametry i wielkości, oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia o określonej powierzchni na konkretnym terenie - na środowisko. Dokonają przede wszystkim weryfikacji planowanego zamierzenia w kontekście obowiązujących przepisów, w tym aktów prawa miejscowego oraz innych aktów prawnych regulujących szczególne formy i priorytety ochrony przyrody w tym ochrony siedlisk. Z uwagi na wielkość obszaru planowanej inwestycji i jej skalę, w tym przede wszystkim położenie w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] (kod PLB220009) oraz otulinie Tucholskiego Parku Krajobrazowego oceny oddziaływania inwestycji na środowisko należy dokonać ze szczególnym uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie przyrody, w kontekście zakresu przedmiotowego i celów ochrony przyrody określonych w art. 2 tej ustawy. W tym zakresie wskazać przyjdzie chociażby, na przepisy Planu ochrony dla Tucholskiego Parku Krajobrazowego stanowiącego załącznik do rozporządzenia nr [...] Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Tucholskiego Parku Krajobrazowego, w którego otulinie częściowo zawiera się teren planowanej inwestycji. Otulina, to zgodnie z definicją zawartą strefa ochronna, granicząca z forma ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 ww. ustawy). Z kolei w myśl art. 5 pkt 3 ww. ustawy, obszar specjalnej ochrony ptaków – to obszar wyznaczony, zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej, do ochrony populacji dziko występujących ptaków jednego lub wielu gatunków, w którego granicach ptaki mają korzystne warunki bytowania w ciągu całego życia, w dowolnym jego okresie albo stadium rozwoju.
Przy wydaniu decyzji i jej uzasadnieniu organ winien uwzględniając wymogi z 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. odnieść się nie tylko do żądania i twierdzeń inwestora, ale także uwzględnić stanowiska innych stron postępowania, które zgłaszały wnioski i wypowiadały się w sprawie.