II SA/Bd 714/24

II SA/Bd 714/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 82
art. 28
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. K. i B. K. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2024 r., [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 5, art. 12 ust. 7, art. 20 ust. 1, art. 22, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 82) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami, bez stosownego zezwolenia, gruntów rolnych, orzekł o ustaleniu R. K. jako sprawcy niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu pochodzenia mineralnego (2 Bwgl.gś), tj. części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W., gmina K., sklasyfikowanej jako grunty orne klasy R Illb o łącznej powierzchni 0,1602 ha, opłaty stanowiącej dwukrotność należności, w wysokości [...] zł oraz zobowiązał sprawcę wyłączenia - R. K. do uiszczenia tej opłaty z dniem, w którym zaskarżona decyzja stanie się ostateczna, jak również zobowiązaniu do przywrócenia do użytkowania rolniczego przedmiotowego gruntu i poinformowania Starosty [...] o wykonaniu tego zobowiązania.
Starosta [...] w dniu [...] listopada 2022 r. przeprowadził oględziny terenowe z udziałem pełnomocnika właścicielki nieruchomości - B. K., w trakcie których stwierdzono m.in., że działka nr [...] we W. została zagospodarowana w sposób inny niż rolniczy, tj. została postawiona hala namiotowa, teren wokół został utwardzony, postawiono 4 domy modułowe. Teren wokół hali był utwardzony kostką w ok. 80%. Fragmenty działki wysypano kamykami i posadzono zieleń ozdobną. Mały fragment z przodu działki był rozjeżdżony, ale nie został utwardzony.
P. z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...] Starosta [...] zawiadomił pełnomocnika właścicielki nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej części działki oznaczonej w ewidencji nr [...]. W toku postępowania organ I instancji przeprowadził szereg czynności dowodowych, w tym m.in. dowód z wypisu z rejestru gruntów, przesłuchania - R. K., aktu notarialnego potwierdzającego zakup nieruchomości przez B. K., dokumentów w postaci pism Burmistrza K., Wydziału Geodezji i Kartografii oraz Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w B., oświadczeń sprzedających nieruchomość: W. S. i I. S., jak również dowód z opinii biegłego z zakresu geodezji w przedmiocie geodezyjnego pomiaru gruntów pochodzenia organicznego klasy R Illb wyłączonych z produkcji rolniczej.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem organu I instancji wynika, że wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpiło po [...].07.2020 r., kiedy to działka została zakupiona przez B. K. (v: akt notarialny - działka w chwili zakupu była niezabudowana). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Za sprawcę wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, w ocenie organu I instancji należało uznać R. K., który wykonywał inwestycje na działce (na podstawie zeznań świadka, podczas przesłuchania zapisanego w protokole).
Starosta [...] podniósł, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego
1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Jak wskazano w komentarzu do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("Komentarz do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych " W. R., W. 2009) przez wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, zgodnie z art. 4 pkt. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów rolnych. W analizowanym przypadku rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu nastąpiło poprzez postawienie budynku niemieszkalnego - hala, wykonanie utwardzenia, zieleni ozdobnej. Biegły wskazał na mapie w skali 1:500, gdzie nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej, wyszczególniając konkretne powierzchnie, zaznaczając je odpowiednimi kolorami. Wyłączenie gruntów chronionych, nieobjętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, jeżeli taka jest wymagana zgodnie z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych oznacza zdaniem Starosty, niezgodność z przepisami tej ustawy.
W związku z powyższym, organ I instancji naliczył dwukrotność należności za wyłącznie gruntu z produkcji rolniczej, niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednocześnie informując, że wymierzona, dwukrotna należność stanowi opłatę sankcyjną, będącą wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("Komentarz do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych " W. R., W. 2009), a ustawodawca nie przewidział żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej w sprawie lub wymierzenie niższej należności.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. i B. K. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nienależyte rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy faktu, że według danych zawartych w umowie sprzedaży nieruchomości, która została załączona do akt sprawy, nieruchomość nr [...] nie jest nieruchomością rolną oraz, że wobec nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2004 roku, a także pominięto wniosek sprzedających z dnia [...] września 2023 roku o wyłączenie nieruchomości z produkcji rolnej, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji,
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony, R. K. o wszczęciu postępowania co do jego osoby, co skutkowało naruszeniem jego praw jako strony postępowania,
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w oparciu o jakie dowody organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie oraz w jaki sposób je ocenił oraz na jakiej podstawie ustalił, że sprawcą wyłączenia jest R. K., co ogranicza stronie prawo do obrony jej praw,
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5, art. 12 ust. 7, art. 20 ust. 1, art. 22 art. 28 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2024 roku, poz. 82) poprzez ich zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, mimo braku ku temu podstaw z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz niewskazanie, kto jest zobowiązany do przywrócenia do użytkowania rolniczego gruntu części działki nr [...] położonej w obrębie W., gmina K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że biorąc pod uwagę przesłanki nałożenia opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r., zrealizowane zostały wymogi materialnoprawne do ustalenia R. K. jako sprawcy niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia z produkcji rolniczej części działki nr [...], opłaty stanowiącej dwukrotną należność, o której mowa w art. 12 ust. 7 u.o.g.r.
Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków oraz mapą glebowo-rolniczą, działka [...] stanowi użytki rolne klasy IIIb o powierzchni 0,2485 ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego (symbol 2 Bwgl.gś). Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II. III, IlIa, Illb może nastąpić, w świetle art. 11 ust. 1 u.o.g.r. po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przedmiotowy grunt stanowi zatem użytek rolny, którego wyłączenie z produkcji rolniczej wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.
Faktu wyłączenia nie kwestionują również strony postępowania. Na działce jest hala namiotowa. Teren wokół został utwardzony, postawiono 4 domy modułowe. Teren wokół hali był utwardzony kostką w ok. 80%. W celu ustalenia obszaru wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej skorzystano z opinii biegłego z zakresu geodezji. Z dołączonej do operatu technicznego z dnia [...] marca 2023 r. mapy wynika, że z produkcji rolniczej wyłączono część działki nr [...] położonej w obrębie W. , gm. K. stanowiące grunty orne klasy Illb o powierzchni:
. 0,0200 ha zajęte pod tereny zieleni urządzonej,
. 0.0375 ha zajęte pod budynek niemieszkalny,
. 0.1027 ha zajęte pod urządzony płac.
Zgodnie z przedłożonym operatem szacunkowym wyłączono z produkcji rolniczej bez stosownej decyzji obszar o łącznej powierzchni 0.1602 ha gruntów ornych klasy Illb.
W toku dalszych czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, że względem przedmiotowego gruntu nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolniczej, mimo obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 u.o.g.r. W aktach sprawy znajduje się co prawda kopia wniosku poprzednich właścicieli z dnia [...] września 2003 r. kierowanego do Urzędu M. i Gminy K. z prośbą o wyrażenie zgody na przekształcenie terenu rolnego działki nr [...] położonej we W., gm. K. (z której wydzielono następnie m.in. działkę nr [...] na podstawie decyzji Burmistrza K. zatwierdzającej podział nieruchomości z [...].12.2004 r., RGG-6011-1/53/2004) na cele budownictwa mieszkalnego, jednak decyzja w tej sprawie nigdy nie została wydana przez właściwy organ. Wskazać przy tym należy, że wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas I - Illb nie ma w świetle art. 11 u.o.g.r. charakteru wiążącego organ administracji. Szereg czynności wyjaśniających dotyczyło ustalenia, czy względem przedmiotowej działki były wydawane decyzje o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę, czy dokonywano zgłoszenia robót budowlanych. Okoliczności te nie stanowią jednak przesłanek oceny dopełnienia obowiązków związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej, gdyż ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji nie wyłącza obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej, a zgłoszenie zamiaru budowy, bądź uzyskanie pozwolenia na budowę, wymaga uprzedniego zezwolenia na wyłączenie użytków rolnych klas I - Illb z produkcji. Dotyczy zatem odrębnej procedury prawnej, która w świetle obowiązujących przepisów ma charakter następczy względem decyzji zezwalających na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. W niniejszej sprawie potwierdzono natomiast jednoznacznie wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej bez wymaganej na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r. decyzji zezwalającej na takie wyłączenie wraz z obszarem wyłączenia.
Kolegium zwróciło uwagę, że nałożenie opłaty związanej z wyłączeniem gruntu z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym przypadku - bez wymaganej prawem decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, wymaga w świetle art. 28 ust. 1 u.o.g.r. ustalenia sprawcy takiego wyłączenia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie zdaniem organu odwoławczego wynika, że sprawcą wyłączenia jest R. K., małżonek właścicielki nieruchomości - B. K.. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny z [...] lipca 2020 r. sprzedaży B. K. niezabudowanej działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem 11/10, o powierzchni 0,2485 ha położonej we W., gm. K. przez I. S. i W. S.. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń I. S. i W. S. z dnia [...] listopada 2023 r., w chwili sprzedaży w 2020 r. na działce nie było żadnych budynków i nie była ona utwardzona. Natomiast z protokołu przesłuchania R. K. z [...] lipca 2023 r. wynika, że halę magazynową i zieleń ozdobną wykonał na działce nr [...] we W. on sam, systemem gospodarczym, a utwardzenia terenu dokonała firma zewnętrzna na zlecenie R. K.. Powyższe potwierdza, że sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji, tj. osobą, która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie przedmiotowego gruntu, jest R. K.. Nie ma znaczenia fakt, że jak wskazano w odwołaniu, w tym czasie R. K. był wspólnikiem spółki [...] Sp. z o.o., skoro zainteresowany zeznał wyraźnie, że to on sam wykonał systemem gospodarczym halę magazynową i zieleń ozdobną, a utwardzenia terenu dokonała firma zewnętrzna na jego zlecenie.
W tym stanie rzeczy, w ocenie organu II instancji konieczne stało się ustalenie na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r. opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wysokości dwukrotnej należności. Biorąc pod uwagę stawkę za wyłączenie 1 ha gruntów ornych w klasie Illb określoną w art. 12 ust. 7 u.o.g.r. w wysokości [...] zł oraz ustalony obszar wyłączenia z produkcji o powierzchni 0.1602 ha, zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo określił wysokość należności (42021,26 zł) oraz ustalił opłatę w postaci dwukrotnej należności, co dało kwotę [...]zł i zobowiązał sprawcę niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej do uiszczenia tak wyliczonej opłaty.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że nie dopatrzyło się naruszeń przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego, w szczególności odnoszących się do zasady prawdy obiektywnej i uzasadnienia decyzji, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, na którą powołują się odwołujący podnosząc, że w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie sprzedaży działki nr [...] sprzedający oświadczyli, że wymieniona działka nie stanowi nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 46ą ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny, nie stanowi o obiektywnym statusie nieruchomości, a ewentualne wprowadzenie w błąd kupującego, nie stanowi w świetle obowiązujących przepisów prawa podstawy do wyłączenia obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r. Co istotne, w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 28 u.o.g.r. dotyczącego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej zgody, nie bada się stopnia zawinienia sprawców faktycznego wyłączenia (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 1391/17). Decyzja wydawana na tej podstawie ma, co już wykazano, charakter związany. W odniesieniu do rozstrzygnięcia o charakterze związanym, charakter sprawy uniemożliwia przeprowadzenie mediacji co do ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa w świetle art. 96a § 1 i 3 k.p.a.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezawiadomienie R. K. o wszczęciu postępowania co do jego osoby, Kolegium ustaliło, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do ówczesnego pełnomocnika B. K. w dniu [...] listopada 2022 r. (doręczone [...] listopada 2022 r.). tj. już po przeprowadzeniu oględzin, które wykazały występowanie hali i utwardzonego terenu na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym W.. gm. K.. Za wyłączną stronę postępowania na tym etapie organ uznał właściciela przedmiotowej nieruchomości, nie mógł być bowiem wówczas w posiadaniu informacji, kto był faktycznym sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. R. K. mógł zostać uznany za osobę, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie dopiero po powzięciu przez organ I instancji informacji o sprawstwie dokonanego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, co zostało potwierdzone w protokole przesłuchania R. K. z [...] lipca 2023 r.
W piśmie z [...] lutego 2024 r. organ I instancji poinformował R. K. o ustalonych okolicznościach przemawiających za uznaniem go za sprawcę niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, udzielił informacji na temat wymogu uzyskania zezwolenia na wyłączenie użytku rolnego klasy R Illb z produkcji, podstawach do nałożenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji bez zezwolenia, jak również pouczył o prawie do czynnego udziału strony w postępowaniu, możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, umożliwia stronie podjęcie stosownych działań i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. W przedmiotowej sprawie R. K. pierwotnie uczestniczył jako świadek, miał więc świadomość prowadzonego postępowania i jego przedmiotu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien pismo informujące o kwalifikacji jako strony postępowania doręczyć R. K. niezwłocznie po ustaleniu przesłanek jego udziału w charakterze strony postępowania i wymóg ten został zrealizowany, lecz z pewnym opóźnieniem. Jednak w ocenie organu nie pozbawiono R. K. możliwości udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz zapewniono dostęp do akt sprawy.
W odniesieniu do pktu II zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że zawarte w nim rozstrzygnięcie polegające na zobowiązaniu do przywrócenia do użytkowania rolniczego gruntu części działki nr [...], sklasyfikowanej jako grunty orne klasy R Illb ma w istocie charakter deklaratywny i podkreśla jedynie obowiązek wynikający z mocy ustawy związany z ochroną gruntów rolnych. Mimo zbędnego powołania jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji także art. 20 ust. 1 i art. 22 u.o.g.r., organ I instancji prowadził postępowanie wyłącznie w sprawie niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, nie zaś postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej rekultywacji i zagospodarowania. Prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w świetle art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r. możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej w drodze decyzji zezwalającej na wyłączenie (wydawanej z urzędu) jest dopuszczalne wyłącznie w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśnie, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r. W przypadku natomiast innych gruntów nie przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne (jak nieobjęta planem miejscowym działka nr [...]) nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej na wyłączenie wydanej w trybie art. 28, a organ działając z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., II OSK 1843/10).
Powyższe, w ocenie Kolegium oznacza, że grunt ten nadal jest przedmiotem ochrony w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie podlegając zezwoleniu na wyłączenie z produkcji powinien być użytkowany rolniczo. Ochrona gruntów rolnych polega bowiem w świetle art. 3 ust. 1 pkt u.o.g.r. m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne: zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi czy rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze. Dalsze wykorzystanie przedmiotowego gruntu w sposób nierolniczy może prowadzić do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie rekultywacji i wydania decyzji, o której mowa w art. 22 ust. 1 u.o.g.r. w związku z art. 20 ust. 1 u.o.g.r. Tym samym organ I instancji jedynie podkreślił wynikający z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych status gruntu działki nr [...] jako użytku rolnego klasy R Illb, który nie został przeznaczony w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne, ani względem którego nie została wydana decyzja zezwalająca na jego wyłączenie z produkcji. Ponieważ obowiązek ochrony gruntów rolnych wynika wprost z przepisów ustawy z [...] lutego 1995 r., w pkt II zaskarżonej decyzji nie nałożono obowiązku, który wymagałby określenia podmiotu zobowiązanego, czy terminu jego wykonania. Ewentualne poinformowanie Starosty [...] o przywróceniu do użytkowania rolniczego gruntu części działki nr [...] przez B. K. (właściciela nieruchomości), bądź R. K. (uznanego za sprawcę wyłączenia gruntu z produkcji), może co najwyżej skutkować odstąpieniem organu od wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie rekultywacji terenu.
W skardze do Sądu B. K. i R. K. zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nienależyte rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy faktu, że według danych zawartych w umowie sprzedaży nieruchomości, która została załączona do akt sprawy, nieruchomość nr [...] nie jest nieruchomością rolną oraz, że wobec nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2004 roku, a także pominięto wniosek sprzedających z dnia [...] września 2023 roku o wyłączenie nieruchomości z produkcji rolnej, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji,
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony R. K. o wszczęciu postępowania co do jego osoby, co skutkowało naruszeniem jego praw jako strony postępowania,
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania, co pozbawia skarżących prawa do obrony ich praw w postępowaniu,
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5, art. 12 ust. 7, art. 20 ust. 1, art. 22 art. 28 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, mimo braku ku temu podstaw z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz niewskazanie, kto jest zobowiązany do przywrócenia do użytkowania rolniczego gruntu części działki nr [...], sklasyfikowanej jako grunty orne klasy R IIIb, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji,
5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2024 roku, mimo uzasadnionych podstaw do jej uchylenia.
Zdaniem skarżących, organ II instancji w sposób niezwykle lapidarny i ogólnikowy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co nie powinno mieć miejsca, gdyż pozbawia strony obrony ich praw, a także uniemożliwia należytą kontrolę wydanego rozstrzygnięcia. Argumentacja organu II instancji w głównej mierze opierała się na cytowaniu przepisów oraz powielaniu twierdzeń organu I instancji, mimo zarzutów stawianych w odwołaniu przez skarżących i co istotne, organ II instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do zarzutu związanego z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w oparciu o jakie dowody organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie oraz w jaki sposób je ocenił oraz na jakiej podstawie ustalił, że sprawcą wyłączenia jest R. K..
Ponadto skarżący zarzucili, że organ I instancji nie odniósł się do podstawy prawnej, w oparciu o którą wydał zaskarżoną decyzję oraz nałożył na R. K. wskazane w niej obowiązki, co także stanowi o rażącym naruszeniu prawa, co do czego nie odniósł się organ II instancji.
W ocenie skarżących, organ II instancji nie odniósł się także do zarzutu związanego z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przesłuchanie jako świadka R. G., wspólnika i Prezesa [...] Sp. z o.o., która korzystała z nieruchomości w ówczesnym czasie celem ustalenia, kto faktycznie dokonał zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości.
W przekonaniu skarżących, organy obu instancji pominęły w swoich rozważaniach umowę sprzedaży nieruchomości oraz pozostałe dokumenty złożone do akt sprawy w toku przesłuchania świadka R. K., a z których to dokumentów wynika, że B. K. przed zawarciem umowy była informowana przez sprzedających, iż nieruchomość nie jest nieruchomością rolną, a także, że wobec nieruchomości zostały wydane warunki zabudowy, co pozwalało na stwierdzenie, że nieruchomość nie jest już nieruchomością rolną.
Zdaniem skarżących trzeba mieć na względzie również treść pisemnych zeznań świadków: W. i I. S., którzy w piśmie z dnia [...] listopada 2023 roku wskazali, że w 2003 roku złożyli wniosek o przekształcenie działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] na cele budownictwa mieszkalnego, zaś w 2004 roku dokonali podziału tej działki na działki nr [...], co także poddaje w wątpliwość ustalenia organu. Znajduje to potwierdzenie także w załączonej do akt sprawy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 roku o nr [...] Burmistrza K., na mocy której zatwierdzono podział działki nr [...] na trzy działki, tj. działkę 11/9, 11/10 i 11/11. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wskazana już wcześniej decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2004 roku o numerze 143/04, znak: [...], w której ustalono warunki zabudowy dla nieruchomości 11/4 poprzez jej podział i przeznaczenie na zabudowę mieszkaniową. Jak wynika z akt sprawy, podział działki nr [...] nastąpił.
Dodatkowo, pismem z dnia [...] września 2009 roku W. i I. S. wystąpili o zgodę na przekształcenie terenu rolnego na cele budownictwa mieszkaniowego. Wprawdzie pismo to zostało złożone w Urzędzie Miejskim w K., ale nawet wówczas powinno zostać przekazane organowi właściwemu do jego rozpoznania stosownie do treści art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Podanie sprzedających winno zostać przekazane według właściwości do Starosty [...] celem jego rozpoznania. Koniecznym jest zatem dokonanie weryfikacji, czy pismo to zostało przekazane przez Urząd M. i Gminy w K. do Starosty [...] oraz w jaki sposób to podanie zostało rozpoznane i zebranie dokumentacji w tym zakresie. Jest to okoliczność, która została pominięta przez organy obu instancji, a której ustalenie ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli, sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82 z późn. zm. - dalej uogril). W myśl art. 4 pkt 11 uogril przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów: nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 uogril wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I. II. III, lIla, Illb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 uogril, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (art. 28 ust. 2 uogril).
Z treści tych przepisów wynika, iż wyłączenie z produkcji gruntów rolnych jest sformalizowane i wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 uogril. W przepisach prawa funkcjonuje jednak możliwość legalizacji tego rodzaju działań, które nie zostały poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem stosownego zezwolenia. Taką możliwość daje art. 28 ust. 2 uogril, bowiem organ stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 uogril (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), winien zalegalizować taki stan rzeczy post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
W ustaleniach faktycznych organy administracji zredukowały ocenę stanu faktycznego do ustalenia braku decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej i wskazania, że do dnia [...].12.2021 r. inwestor nie uzyskał pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, pomijając i nie wyjaśniając dostatecznie znaczenia dowodów, które mogą wskazywać, że uprzednio doszło do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych co rzutowałoby na wysokość opłaty.
W aktach sprawy znajduje się decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2004 r., nr [...], znak: [...], w której ustalono warunki zabudowy dla nieruchomości nr [...] poprzez jej podział i przeznaczenie na zabudowę mieszkaniową. Z aktu notarialnego z dnia [...].07.2020 r. wynika również, że w stosunku do działki nr [...] wydano w dniu [...] września 2004 r. decyzję o warunkach zabudowy (§ 2 pkt 1 aktu), a w § 1 pkt 9 jednoznacznie stwierdzono, że działka nie stanowi nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 46ą K.c.
Zgodnie natomiast z art. 92 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Orzekający w sprawie organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 28 ust. 2 uogril, a więc wydania z urzędu decyzji o trwałym wyłączeniu tych gruntów z produkcji oraz ustalającej należność podwyższoną o 10% i nałożył sankcję z art. 28 ust. 1 uogril tj. należności w podwójnej wysokości.
Organ nie przeanalizował natomiast wymienionych wcześniej okoliczności stanu faktycznego istotnych z punktu widzenia wpływu na wymiar kary, ani nie poinformował o możliwości złożenia wniosku o zastosowaniu ewentualnych ulg związanych z wykonaniem obowiązku, przy uwzględnieniu, że skarżący działał bez profesjonalnego pełnomocnika.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 uogril (wyroki NSA: z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 121/14, Lex nr 2091931; z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2463/14, Lex 2083527; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2187/15, Lex nr 2241992; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt
II SA/Kr 136/20, Lex nr 3061757; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1195/21, Lex nr 3371650; wyrok WSA w warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2428/22, CBOIS).
Pogląd ten jest akceptowany również w doktrynie. W komentarzu W. Radeckiego do art. 28 ugoril (publ. Lex/el.) wskazano, że "Instrumenty prawne określone w art. 28 uogril zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy. Podobny pogląd został wyrażony w komentarzu do art. 28 uogril autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (publ. Legalis/el.), w którym wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 uogril mają charakter sankcyjny; a nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46).
Tym samym w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, iż do opłat tych znajdują zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Przepisy Działu IVa k.p.a. zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 12 maja 2017 r., dalej "ustawa nowelizująca k.p.a."), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Organ te okoliczności pominął jakkolwiek niewątpliwie przepisy uogril nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej, jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 tej ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 września
2018 r., sygn. akt II SA/Kr 641/18).
Na gruncie decyzji wydawanych w oparciu o art. 28 ust. 2 uogril mamy do czynienia ze swoistą decyzją hybrydową, która oprócz wypowiedzenia się co odrolnienia gruntu, stanowi także o konieczności zapłaty podwyższonej należności oraz opłat rocznych.
Stąd potrzeba zapewnienia spójności systemu prawa oraz konieczność zalegalizowania samego faktu odrolnienia. Nie można natomiast w prowadzonym postępowaniu np. umorzyć kary, gdyż mogłoby to doprowadzić do pozostawienia w obrocie działki gruntu z nieuregulowaną sytuacją prawną. Organ skupił się wyłącznie na przesłankach z art. 28 ust. 1 uogril
W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że przepisy procedury są narzędziem, który organ może i musi stosować, ale nie może ich stosować z pogwałceniem podstawowych praw stron i uczestników postępowania. Strona ma prawo do rzetelnego rozpoznania sprawy z poszanowaniem prawa do obrony, do zapewnienia jej udziału w postępowaniu na jasnych i równych zasadach, z przyznaniem prawa do swobodnego zgłaszania wniosków dowodowych i swobodnej wypowiedzi i równego traktowania wszystkich uczestników postępowania o tym samym statusie. Te zasady w ocenie Sądu zostały w sposób istotny naruszone.
Jako naruszanie prawa do rzetelnego rozpoznania sprawy z poszanowaniem prawa przynależnego stronie postępowania, do zapewnienia jej udziału w postępowaniu na jasnych i równych zasadach z przyznaniem prawa do swobodnego zgłaszania wniosków uznać należy niezawiadomienie strony - R. K. o wszczęciu postępowania co do jego osoby w przedmiotowej sprawie, co skutkowało naruszeniem jego praw jako strony postępowania.
Sprawę prowadzono z urzędu, co oznacza, że do pewnego momentu tj. powiadomienia określonego podmiotu jako strony, odbywa się ono bez udziału stron. Na skutek wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej organ ustalił, że jedyną stroną postępowania jest B. K.. Skarżący w tym postępowaniu został natomiast wezwany i przesłuchany w charakterze świadka, (przesłuchanie miało miejsce [...] lipca 2023 r.). Taka rola procesowa nakłada na świadka obowiązek mówienia prawdy i jest determinowana możliwością wypowiedzi w zakresie określonym tezą dowodową. Osobowy środek dowodowy jest jednym z instrumentów służących ustaleniu stanu faktycznego, a jednocześnie nie może stan faktyczny opierać się wyłącznie na zeznaniach świadka, który następnie na podstawie tych zeznań już jako strona jest obciążony obowiązkiem. Prowadzi to wypaczenia zasady obiektywizmu, wobec potencjalnej możliwości korzystania z przynależnych stronie uprawnień i gwarancji procesowych. W tych okolicznościach organ nie może dokonać rozstrzygnięcia o obowiązkach podmiotu, który nie miał możliwości swobodnego ustosunkowania się do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W wyniku przesłuchania skarżącego organ ustalił, że skarżący jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Swoje ustalenie organ oparł wyłącznie na zeznaniach skarżącego. Nie poinformował jednak i nie zawiadomił skarżącego o uznaniu skarżącego za stronę toczącego się już postępowania. Dopiero po upływie 7 miesięcy wystosował do skarżącego pismo (z dnia [...] lutego 2024 r., k. 167) informujące, że po przesłuchaniu ustalono sprawcę wyłączenia i jest nim skarżący, a w takim przypadku należy ustalić opłatę za grunty wyłączone z produkcji rolniczej w wysokości dwukrotnej należności. W piśmie zawarto passus przytaczający art. 7, 8, 9, 10 § 1 k.p.a. oraz informację o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy. Nie określono natomiast, że skarżący zmienił status procesowy i, że pismem tym zawiadamia się, że jest on stroną tego postępowania ze wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi. Poinformowano natomiast o nowym terminie załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu opisane okoliczności istotnie naruszają zasady postępowania. Jeśli organ wzywa podmiot jako świadka, to nie ma oczywiście przeszkód, by w postępowaniu wszczętym z urzędu taka osoba zmieniła status procesowy, ale musi to nastąpić w sposób jasny, wyraźny, jednoznaczny i konkretny, a nie w najlepszym razie w sposób dorozumiany. Należy podkreślić, że skarżący nie miał profesjonalnego pełnomocnika i nie mógł z niego korzystać jako świadek, a zatem bez wyraźnej zmiany jego roli mógł posiadać uzasadnione przekonanie, że musi występować sam i jest nadal związany pouczeniem o obowiązku mówienia prawdy, że jego rola ogranicza się do takich praw i obowiązków jakie przypisane są roli świadka z ograniczeniem możliwości swobodnej wypowiedzi. W tych okolicznościach organ powinien wysłuchać skarżącego jako stronę i dać możliwość swobodnego przedstawienia własnego stanowiska. Tego organ zaniechał.
W konsekwencji, wydając zaskarżoną decyzję zobowiązującą do uiszczenia opłaty, organ w drastyczny sposób naruszył przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Po pierwsze - opierając się tylko na zeznaniach skarżącego jako świadka, po drugie - uznając, że to zeznanie wyłącza konieczność oceny pozostałych dowodów i obiektywnego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych.
Organ pominął też inne okoliczności. Nie wyjaśnił jaki wpływ i na jakiej podstawie w umowie nabycia własności nieruchomości w akcie notarialnym zawarto stwierdzenie, że będąca przedmiotem sprzedaży działka nie stanowi nieruchomości rolnej (k. 105), czy doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości rolnej, jakie nadać znaczenie skutkom wydania decyzji o warunkach zabudowy z 2004 r. w świetle brzmienia art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj., czy istnieją nadal podstawy do uznania, że sporna działka była wykorzystywana na cele rolne, skoro ustalono warunki zabudowy, jaki był los złożonego przez poprzednich właścicieli wniosku z potwierdzonym wpływem do Urzędu Miejskiego w K. w dniu [...].09.2003 r. o wyłączenie nieruchomości z produkcji rolniczej, sformułowanego jako przekształcanie terenu rolnego na cele budownictwa mieszkaniowego (k. 149), czy wniosek został rozpatrzony, czy przekazany do organu właściwego, jakie były powody pominięcia w decyzji o podziale informacji o rolnym przeznaczeniu nieruchomości (k. 101), jednoznacznie wskazując na przeznaczenie spornej działki pod zabudowę.
W sprawie przeprowadzono dowód z opinii biegłego geodety na okoliczność wielkości obszaru wyłączonego z produkcji rolniczej. Skarżący nie miał wówczas statusu strony, jednak wcześniej inna strona postępowania brała udział w oględzinach nieruchomości i po uzyskaniu opinii została poinformowana o opracowaniu takiego dokumentu z pouczeniem o możliwości zapoznania się z jego treścią (k. 71). W przypadku późniejszego zawiadomienia danego podmiotu o uzyskaniu statusu strony, nie ma oczywiście obowiązku powtórzenia tego dowodu, ale dla zachowania przynajmniej równego traktowania stron, zasadne byłoby poinformowanie o przeprowadzeniu takiego dowodu, skoro nowa strona nie uczestniczyła w oględzinach, co uniemożliwiało wyrażenie swojego stanowiska. Celem takiego działania byłoby zagwarantowanie tożsamych uprawnień z jakich skorzystała pierwotna strona postępowania.
Nie dotyczy to informacji o możliwości przeprowadzenia mediacji, gdyż, biorąc pod uwagę specyfikę tego postępowania i konieczność związania organu koniecznością bezwzględnego ustalenia opłaty w przypadku ustalenia sprawcy wyłączenia, byłoby to pouczenie nie mające doniosłości prawnej.
Zwrócić natomiast należy uwagę, że skarżący nie brał udziału w oględzinach nieruchomości, a ta czynność, w ocenie Sądu w związku z uznaniem skarżącego za sprawcę wyłączenia, stanowiła minimalny wymóg w zakresie zagwarantowania jego praw i podjęcia właściwych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego a także zapewnienia takich praw z jakich skorzystała jako strona B. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (k. 32).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zapewni stronie możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu z poszanowaniem jej praw i gwarancji, których była pozbawiona poprzednio oraz dokona oceny okoliczności związanych z nierolniczym wykorzystaniem gruntu i wpływu istniejących dowodów na rodzaj zastosowanej sankcji.
Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów w łącznej kwocie 697 zł składa się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictw.