II SA/Bd 713/15

II SA/Bd 713/15 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2015-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 585/16 - Wyrok NSA z 2016-06-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 406
art. 15  ust. 7
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy P. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. z dnia ... 2015 r. nr ... w przedmiocie odwołania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w P. K. oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] orzekającego nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w[...], wnosząc przy tym o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1. niezastosowanie przepisu art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) oraz art. 68-72 Kodeksu pracy w związku z art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c, a tym samym błędne przyjęcie, że zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie odwołania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w [...] podlega kontroli organu nadzoru zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.),
2. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez przyjęcie, iż przed wydaniem zarządzenia nr [...] r. w sprawie odwołania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w[...], Burmistrz Miasta i Gminy [...]nie wystąpił do stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejsko - Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji w [...] o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem skarżącego, zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób oczywisty narusza jego prawo jako organizatora Miejsko - Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w[...], bowiem organ administracji wydając rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] r. nie wziął pod uwagę przepisu art. 15 ust. 7 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 68-72 Kodeksu pracy w związku z art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c., a tym samym błędnie przyjął, że zaskarżone zarządzenie podlega kontroli organu nadzoru zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z póżn. zm.), dlatego też odwołanie M. M. ze stanowiska Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w [...] nastąpiło zgodnie z regulacjami prawnymi obowiązującymi w tym zakresie.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nakłada na burmistrza obowiązek ustalenia, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe twórcze działają na terenie miasta i zasięgnięcia ich opinii co do osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury wobec czego skarżący przed odwołaniem Dyrektora ustalił, iż w Miejsko - Gminnym Ośrodku Kultury, Sportu i Rekreacji w [...] nie działają związki zawodowe, jak również na terenie Miasta i Gminy [...] nie działają stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejsko - Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji w[...].
Skarżący zauważył także, że wbrew stanowisku organu administracji "(...) nie wynika, by organizator podejmował w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia", skarżący - Burmistrz Miasta i Gminy Piotrków Kujawski po objęciu funkcji podjął działania mające na celu ustalenie funkcjonowania urzędu, jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych Miasta i Gminy[...]. Działania te podjęte zostały w miesiącu grudniu 2014 r. i nadal obejmują m.in. stan mienia Miasta i Gminy[...], zasoby ludzkie, lecz dotychczasowe ustalenia w przedmiocie także funkcjonowania związków zawodowych, nie potwierdziły ich działalności m.in. w Miejsko - Gminnym Ośrodku Kultury, Sportu i Rekreacji w[...]. Tym samym ustalono, iż w Miejsko - Gminnym Ośrodku Kultury, Sportu i Rekreacji w [...]nie działają związki zawodowe jak również na terenie Miasta i Gminy [...] nie działają stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejsko - Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji w[...].
Ponadto skarżący podkreślił, iż o fakcie przynależności M. M. do Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Kultury[...], skarżący dowiedział się z przesłanej przez organ administracji skargi, przy czym z treści zawiadomienia organu administracji wynika, iż M. M. należy do ww. związku od dnia 31 grudnia 2014 r. i nie jest objęty ochroną.
Skarżący ustalił również, że M. M. nie poinformował skarżącego o wstąpieniu do Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Kultury[...], co zdaniem skarżącego winien niezwłocznie uczynić.
Prowadzone postępowanie przed wydaniem przez skarżącego zarządzenia nr [...]r. zdaniem skarżącego wykazało, iż z wynagrodzenia m.in. M. M. nie były przekazywane składki członkowskie na rzecz związków zawodowych lub stowarzyszeń działających w sferze kultury.
W ocenie skarżącego organ administracji nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego; przede wszystkim nie wyjaśnił, w sposób nie budzący wątpliwości dokonania wpisu M. M. w dniu 31 grudnia 2014 r. jako członka Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Kultury[...], dlatego zasadnym byłoby przeprowadzenie przez organ administracji postępowania celem m.in. zobowiązania Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Kultury [...] do przedłożenia kompletu dokumentów związanych z dokonaniem wpisu M. M. na członka tego związku np. poprzez ustalenie faktycznej daty wpływu wniosku o wpis, faktycznej daty wpisu do rejestru członków, daty wpływu składek z tytułu członkostwa w Związku.
Przedmiotowe ustalenia w ocenie skarżącego mogły mieć istotny wpływ na brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia, a tym samym brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nr[...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] przed wydaniem zarządzenia nie zasięgnął stosownych opinii przewidzianych przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a w szczególności Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników[...], do którego należał odwołany dyrektor, natomiast z informacji udzielonej przez Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Kultury [...] z siedzibą w [...] pismem z dnia [...]r. wynika, iż M. M. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w [...] jest członkiem tego związku od dnia 31 grudnia 2014 r. Ponadto z treści udzielonych informacji przez związek zawodowy wynika, iż organizacja ta zrzesza 17 członków i przysługują jej uprawnienia zakładowej organizacji związkowej w rozumieniu przepisu art. 25¹ ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Przewodnicząca Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Kultury [...] poinformowała Wojewodę [...], że Burmistrz [...] nie wystąpił do związku zawodowego o wydanie opinii w związku z zamiarem odwołania M. M. ze stanowiska Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w[...]. Ponadto Przewodnicząca Związku oświadczyła, że Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Kultury [...]z siedzibą w [...] nie sporządził takiej opinii.
Wojewoda podniósł także, że odwołanie dyrektora instytucji kultury nie zostało poprzedzone opiniami stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających w dziedzinie kultury, a w związku ze specyfiką działania takich instytucji, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury, przy czym brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji. Stanowisko takie zaprezentowane zostało także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11 LEX nr 1113786.
Z tego względu zdaniem Wojewody nie można zgodzić się ze stanowiskiem Burmistrza [...] zawężającym krąg stowarzyszeń, których opinii należy zasięgnąć w zakresie odwołania dyrektora instytucji kultury, do działających na terenie Miasta i Gminy[...], nie uwzględniając przy tym stowarzyszeń i organizacji regionalnych i ogólnokrajowych. Obowiązkiem Burmistrza było dokładne ustalenie, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze, także o zasięgu regionalnym, ogólnokrajowym, obejmują swoim działaniem również Gminę i Miasto[...]. Spełnienie wymogu formalnego związanego z zasięgnięciem opinii wskazanych stowarzyszeń było warunkiem skutecznego wydania przedmiotowego zarządzenia.
Organ nadzoru nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisu art. 15 ust. 7 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niezastosowanie, a ponadto niezasadne jest kwestionowanie właściwości organu nadzoru w zakresie kontroli przedmiotowego zarządzenia zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z wątpliwościami dotyczącymi charakteru prawnego aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, Wojewoda wskazał na poglądy dominujące w orzecznictwie i doktrynie, które kwalifikują odwołanie (jak i powołanie) jako akt o podwójnym charakterze – jako akty publicznoprawne, a zarazem akty wywołujące skutki w sferze prawa pracy, przy czym podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji także kontrolą sądów powszechnych (uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 8.08.2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12). Jak wskazano, w obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 ustawy stanowi, że "w sprawach dotyczących powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy", dlatego w innych, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i zasad powoływania (odwoływania) dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy.
Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zarzucił dodatkowo, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] wydane zostało z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy; stosownie bowiem do brzmienia art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy, 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony jest od dnia doręczenia zarządzenia tj. w niniejszej sprawie od dnia 23 marca 2015 r., podczas gdy organ administracji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydał w dniu 22 kwietnia 2015 r., natomiast w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym winien to uczynić najpóźniej w dniu 21 kwietnia 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Na wstępie odnieść się należy do zarzutu, jakoby rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem 30 - dniowego terminu o jakim mowa w art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni, od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony jest od daty dostarczenia zarządzenia Wojewodzie,
Niewątpliwie początek terminu został przez ustawodawcę powiązany z momentem doręczenia uchwały, z kolei upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru. W orzecznictwie zarysowały się różne poglądy na temat możliwości odwołania się do przepisów kpa dotyczących terminu
Pierwszy pogląd wskazuje, że nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 57 k.p.a. reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Nie mają tu również zastosowania art. 35 § 5 k.p.a. i inne dotyczące terminu do załatwienia sprawy (zob. P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 552 i cytowane tam orzecznictwo NSA).
Drugi pogląd wyrażony w doktrynie wskazuje, że jest to termin materialnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził to stanowisko, w jednym z orzeczeń podnosząc, iż przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. przewidujący, że do terminu nie wlicza się dnia ustawowo wolnego od pracy, jeżeli wypada on w ostatnim dniu terminu (wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2012/2011, LexisNexis nr 3891498, CBOSA).
Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu, co oznacza, że 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia, liczony jest od dnia następującego po dniu doręczenia zarządzenia, tj. w niniejszej sprawie od dnia 24 marca 2015 r., skutkiem czego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane w dniu 22 kwietnia 2015 r., nie uchybia ustawowemu terminowi.
Przepis art. 91 ust. 5 nakazuje odpowiednie stosowanie kodeksu prawa administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 91. Tego rodzaju stosowanie przepisów prawa zakłada przyjmowanie norm, do których odesłanie następuje, zazwyczaj nie wprost, ale z pewną modyfikacją.
Przy odpowiednim stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy zwrócić uwagę na szczególny charakter postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie. "Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej w sprawie z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego" (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06, LEX nr 265705). U.s.g. nie normuje czy dzień doręczenia zarządzenia Wojewodzie należy wliczać do 30 –dniowego terminu. Tę kwestię reguluje art. 57 § 1 k.p.a. stanowiący, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu nie pozostaje w sprzeczności z charakterem terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g., a ponadto, skoro w tym przepisie jest mowa o 30 dniach na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, wliczanie do tego terminu dnia doręczenia zarządzenia nie pozwalałoby na zagwarantowanie organowi pełnego okresu (pełnych 30 dni) na wydanie aktu nadzorczego. W tych okolicznościach organ wydając rozstrzygnięcie 22 kwietnia 2015 r. dochował terminu ustawowego.
Kolejny zarzut sformułowany w skardze dotyczy charakteru prawnego odwołania dyrektora instytucji kultury i braku kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie odwołania Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w[...].
Zdaniem skarżącej gminy, czynność ta podjęta została na podstawie art. 68 i nast. Kodeksu pracy, a tym samym wyłączona jest właściwość organu nadzoru gdyż podlega ona kognicji sądu powszechnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy.
Wedle pierwszego z nich (popieranego przez organ nadzoru) podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej strony o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (tak: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10.01.2013 r., o sygn. akt IV SA/Gl 1044/12, publ. LEX nr 1296340). Występuje więc pogląd kwalifikujący odwołanie (jak i powołanie) jako akt o podwójnym charakterze. Jednocześnie jako akt publicznoprawny, a zarazem jako akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy (wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12; wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 819/12, CBOSA; wyroki NSA z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2526/11, Lex nr 1113782; z 1 czerwca 2010, II OSK 598/10, Lex nr 597716; wyrok WSA w Rzeszowie z 19 lipca 2011 r., II SA/Rz 438/11, wyrok WSA w Szczecinie z 12 marca 2008 r., II SA/Rz 1160/07, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2010 r., II OSK 598/10 i wyrok NSA oz. w Łodzi z 12.05.2003, II SA/Łd 548/03 - dostępne w CBOSA). Popierające ten pogląd sądy administracyjne, a wcześniej także Sąd Najwyższy, zajmują stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (m.in.; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996, OPS 6/96, ONSA 1997/2/48; postanowienie SN N.III RN 123/99, OSNAP 200/21/779).
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 3 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2693/11 (publ. LEX nr 1113792) wprost stwierdził, że uchwała w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd ten stanął na stanowisku już uprzednio przez niego wyrażonym w wyroku z dnia 12 maja 2003 r. (II SA/Łd 548/03), iż organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, wykonywanym w formach i na zasadach określonych ustawowo. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k. prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządowy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10; z dnia 19 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1597/02; uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96; postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 123/99; wszystkie publ. w CBOSA).
W wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, podobnie wskazano, że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza zdaniem NSA nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (od 1 stycznia 2012 r.) art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy." Podkreślono, że przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny przedmiotowej uchwały (w tym przypadku zarządzenia) nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Odwołanie dyrektora przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego jest czynnością służącą realizacji zadań tego samorządu, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Skarga na uchwałę (zarządzenie) podjętą przez organy samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).
W myśl tego poglądu akty powołania na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. W orzecznictwie utrwalone jest także stanowisko, iż katalog zarządzeń organu wykonawczego w gminie, podlegających nadzorowi wojewody, nie może być zawężany do aktów wprost tak nazwanych w ustawie o samorządzie gminnym. Podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony, przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (z uzasadnienia wyroku NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12).
WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 4.12.2012 r., o sygn. III SA/Kr 871/12 wydanym w sprawie dotyczącej zarządzenia wójta gminy w sprawie odwołania dyrektora gminnego ośrodka kultury, zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. sprawy kultury należą do zadań własnych gminy, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta/burmistrza/prezydenta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Wydawanie zarządzeń przez organy wykonawcze gminy w sprawie powoływania i odwołania ze stanowiska dyrektorów instytucji kultury jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenia te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru. WSA w Krakowie wskazał, że taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego odwołujących dyrektorów szkół (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 18 maja 2012r., sygn. I OSK 10/12, z dnia 14 maja 2008r., sygn. I OSK 637/08, z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 86/08, z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 237/07, z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. I OSK 648/06, z dnia 2 września 2005 r., sygn. I OSK 456/05, uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010r., sygn. VII SA/Wa 1814/09), instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2009 r., sygn. II SA/Bd 829/09, wyrok NSA z 12 maja 2003 r., II SA/Łd 548/03, wyrok NSA z 19 listopada 2002 r., sygn. II SA/Wr 1579/02), czy też ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. IV SA/Wr 428/09). Tezy tych orzeczeń pozostają aktualne także w odniesieniu do charakteru prawnego będącego przedmiotem kontroli w powołanej sprawie aktu odwołania dyrektora gminnego ośrodka kultury, albowiem we wszystkich tych przypadkach chodzi o odwołanie kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Tego rodzaju odwołanie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej. Podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej - o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy).
Taką wykładnię potwierdza zdaniem WSA w Krakowie nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 1230). W brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. art. 15 ust. 7 przewiduje, że "w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy". W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i zasad powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołującego skutki także w sferze prawa pracy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2526/11).
Wedle poglądu drugiego (popieranego przez stronę skarżącą) w akcie powołania (odwołania) na stanowisko dyrektora instytucji kultury zawarta jest jedynie czynność z zakresu prawa cywilnego (prawa pracy). Jest on wyrażony m.in. w postanowieniach NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, Lex nr 1113792; z 4 kwietnia 2012, I OSK 2250/11, Lex nr 1145093; z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 2251/11, Lex nr 1145094; wyroku NSA z 17 marca 2010 r., sygn. II OSK 23/10, Lex nr 579502, postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 18 października 2011 r., o sygn. II SA/Bk 531/11, publ. LEX nr 1102076, uchylonym później przez NSA powołanym wcześniej postanowieniem o sygn. II OSK 2693/11, lecz jednocześnie znajdującym w całości aprobatę NSA w postanowieniu NSA z dnia 04.04.2012r. o sygn. I OSK 2251/11).
W wyroku NSA z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10 wskazano, że art. 15 ust.1. u.o.p.d.k. należy uznać za podstawę prawną do nawiązania stosunku pracy z powołania, objętego regulacją artykułów 68-72 k.p., zaś spory z tego stosunku objęte są kognicją sądów pracy, a to ex definitione wyklucza możliwość stwierdzania nieważności aktu powołania w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, wydanego w trybie art. 91 u.s.g.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę – mając na uwadze przedstawione wyżej stanowiska i argumentację - podziela pogląd, dominujący w orzecznictwie i doktrynie, kwalifikujący odwołanie (jak i powołanie) jako akt o podwójnym charakterze, tj. jako akt publicznoprawny a zarazem akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Sąd orzekający w pełni aprobuje i popiera przytoczony już wyżej pogląd, że rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).
Za nietrafny uznać zatem należy pogląd prezentowany przez organ w niniejszej sprawie, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju wyłącznie właściwy jest sąd powszechny.
W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003r., sygn. II SA/Łd 548/03).
Reasumując należy wskazać, że według art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. przewiduje, że dyrektora instytucji kultury zatrudnia i zwalnia organizator, przy czym w sprawach dotyczących powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie zastosowanie mają przepisy art. 68-72 Kodeku pracy. Zatem przedmiotowa ustawa normuje pewne kwestie związane z powołaniem i odwołaniem dyrektora instytucji kultury, a tym samym w zakresie nieunormowanym w tej ustawie zastosowanie posiadają przywołane przepisy Kodeksu pracy. Powołanie jak i odwołanie dyrektora instytucji kultury jest więc czynnością prawną o podwójnym charakterze, ponieważ zawiera ona w sobie elementy związane z zawiązaniem stosunku pracy między organizatorem działalności kultury, a osobą mającą prowadzić daną jednostkę organizacyjną, a z drugiej strony jest to akt administracyjny podejmowany przez organ wykonawczy gminy, mocą którego rozstrzyga on sprawę z zakresu władztwa publicznego, a tym samym jest aktem z zakresu administracji publicznej. Powołanie to następuje w drodze zarządzenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta), i on też wykonuje względem kierownika instytucji kultury funkcje pracodawcy (vide: powołane wcześniej orzecznictwo).
Odnośnie do zarzutu błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z powodu nie wystąpienia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] do stowarzyszeń zawodowych i twórczych o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie, skład sądu orzekającego w niniejszej sprawie stwierdza, że treść literalna tego przepisu jest jasna; zasięgnięcie opinii dotyczy stowarzyszeń zawodowych i stowarzyszeń twórczych, które funkcjonują na terenie działania organizatora oraz ich działalność jest związana z rodzajem działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż obowiązek zasięgnięcia opinii dotyczy stowarzyszeń zawodowych i twórczych funkcjonujących na terenie działania tej instytucji kultury, które z racji przedmiotu i celu swojej działalności współpracują czy też winny współpracować z daną instytucją kultury oraz, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Także w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami, bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy powołaniu lub odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestia jakie stowarzyszenia powinny wyrazić opinię w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury została potraktowana przez ustawodawcę bardzo szeroko i trudno te kwestie ograniczać, a tym bardziej stawiać jakieś generalne zasady odnośnie liczby i rodzaju stowarzyszeń, które mają wyrazić swoją opinię; kwestie te należy rozwiązywać indywidualnie w każdej sprawie ze zwróceniem szczególnej uwagi na zmianę przepisu art. 15 ust. 1 jaka została wprowadzona przez ustawodawcę z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 207, poz. 1230), a mianowicie dodanie na końcu zdania 1-go następującej treści:" właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję".
Zdaniem Sądu, Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydając zarządzenie Nr [...]r., w sposób istotny naruszył przepis art. 15 ust. 1 ustawy, skoro przed odwołaniem dyrektora instytucji kultury nawet nie ustalał, czy istnieją takie stowarzyszenia, o których mowa w tym przepisie.
Słuszna jest zatem argumentacja organu nadzoru, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Burmistrza [...] zawężającym krąg stowarzyszeń, których opinie należy zasięgnąć w zakresie odwołania dyrektora instytucji kultury, do działających na terenie Miasta i Gminy[...], nie uwzględniając przy tym stowarzyszeń i organizacji regionalnych i ogólnokrajowych, ponieważ to obowiązkiem Burmistrza było dokładne ustalenie, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze, także o zasięgu regionalnym ogólnokrajowym, obejmują swoim działaniem również Gminę i Miasto[...], a spełnienie wymogu formalnego związanego z zasięgnięciem opinii wskazanych stowarzyszeń było warunkiem skutecznego wydania przedmiotowego zarządzenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych za jednolite uznać należy stanowisko, że niezwrócenie się o opinię do związków i stowarzyszeń wymienionych w art. 15 ustawy stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności aktu podjętego bez zachowania tego wymogu (por. m.in. powołane wcześniej wyroki NSA w sprawach II OSK 2545/11, II OSK 1295/12, II OSK 598/10).
Jak wynika z akt sprawy, analogicznie Burmistrz Miasta i Gminy [...] przed wydaniem zarządzenia nie zasięgnął stosownych opinii przewidzianych przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, od Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników[...], do którego należy odwołany dyrektor, co potwierdza informacja udzielona przez Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Kultury [...] z siedzibą w [...] w piśmie z dnia [...] r., z której wynika, iż M. M. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w [...]jest członkiem tego związku od dnia 31 grudnia 2014 r. Organ nadzoru nie jest natomiast zobowiązany do ustalenia czy obowiązki związkowe członka zawiązku zawodowego są wykonywane prawidłowo.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarządzenie Burmistrza o odwołaniu Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 15 ustawy, prawidłowo Wojewoda stwierdził jego nieważność.
Skoro zaś zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).