II SA/BD 712/23

II SA/Bd 712/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 66 ust. 1 pkt 5 lit a i b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu W. o. w T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] maja 2023 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania A. i A. R. od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] marca 2023 r., znak [...] , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., powoływana dalej jako kpa) - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Wójt Gminy T. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu instalacji do przetwarzania odpadów w celu ich odzysku jako paliwo alternatywne oraz zmiany sposobu użytkowania istniejącej hali magazynowej na halę produkcyjną regranulatu tworzyw sztucznych na działce nr [...] i [...], gmina T., powiat l.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i A. R. W jego uzasadnieniu oświadczyli, że nie wyrażają zgody na wnioskowaną inwestycję. W pkt 5 decyzji organ określił warunek polegający na tym, aby nie prowadzić równoczesnej eksploatacji planowanego przedsięwzięcia na działce nr [...] z instalacją do wytwarzania paliwa alternatywnego zlokalizowaną na działce nr [...]. W charakterystyce przedsięwzięcia inwestor wskazał, że magazynowanie odpadów będzie miało miejsce równocześnie na działce nr [...] i [...] i na każdej z nich może trwać do 3 lat. Fakt równoległego magazynowania odpadów na obydwu działkach stanowić będzie równoczesną eksploatację i kumulację oddziaływań planowanego przedsięwzięcia. Podnieśli, że inwestor prowadzi magazynowanie odpadów także na działce nr [...], co stanowić będzie zupełną kumulację tych oddziaływań. Działki objęte przedsięwzięciem nie spełniają wymogów, aby na ich terenie to przedsięwzięcie realizować. Są położone zbyt blisko terenów mieszkalnych, są zbyt wąskie, aby stworzyć na nich pas zieleni dla celów funkcji ochronnej. Są sztucznie podwyższone, ich spad skierowany jest w kierunku ich działki, co powoduje zaleganie ścieków. Planowany w ramach przedsięwzięcia zbiornik na działce nr [...] będzie miał wpływ na ich działkę poprzez wydzielaną woń i zalewanie. To przeczy warunkowi z pkt 21 decyzji ustalonemu przez organ pierwszej instancji. Poddali w wątpliwość, jaką technologię będzie stosował inwestor w celu produkcji regranulatu i wskazali, że organ powinien zażądać ponownego przedstawienia rozwiązań technologicznych. Żadna z hal nie będzie wyposażona w system wentylacji, przez co powstanie problem zapylenia w
trakcie produkcji. Kontynuacja produkcji przy otwartych drzwiach hali będzie oddziaływać na środowisko i ludzi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wynika to z jego treści.
Według art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej powoływana jako ustawa środowiskowa), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1). Taki charakter ma planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie i zostało ono tak zakwalifikowane przez organ.
Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (tak jest w badanej sprawie), właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:
wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;
ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;
wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy środowiskowej).
Istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagań środowiskowych, jakie powinny być spełnione, by móc zrealizować przedsięwzięcie i zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Następuje to w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w którym organ pozyskuje i bierze pod uwagę przy orzekaniu wymogi z punktu od 1 do 4 art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej.
W ocenie organu odwoławczego należało uznać, że przesłanki z art. 80 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy środowiskowej w tym przypadku są spełnione i umożliwiałyby wydanie wnioskowanej decyzji. Jednakże wydaniu pozytywnej decyzji stoi na przeszkodzie treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożonego przez inwestora. Skoro bezspornym w sprawie był fakt, że planowane przedsięwzięcie jest
przedsięwzięciem z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, to inwestor zobligowany był do wniosku dołączyć raport oddziaływania na środowisko, o czym stanowi art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Zakres raportu w takim przypadku określa ustawa w przepisie art. 66 ustawy środowiskowej. Organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej i dogłębnej analizy raportu w zakresie warunku z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Przepis ten stanowi, że raport powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru w obu przypadkach. Tego warunku, zdaniem organu odwoławczego, raport inwestora nie spełnia. W punkcie 11 raportu, str. 45-49 zostały przedstawione: wariant zerowy oraz racjonalny wariant alternatywny. W świetle orzecznictwa tzw. wariant "zerowy", a więc polegający na braku realizacji przedsięwzięcia, nie stanowi wariantu alternatywnego, o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a jak i lit. b ustawy środowiskowej. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej mówi jedynie o opisie "przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia" i nie używa słowa "wariant". Niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest zatem wariantem realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 17/22). Z kolei analizując treść wariantu opisanego jako racjonalny wariant alternatywny, nie można zgodzić się z autorem raportu, że jest to rzeczywisty wariant alternatywny. Wariant alternatywny proponowany przez inwestora przewiduje przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne oraz stosowaniu dodatku odpadów niebezpiecznych wymienionych w tabeli s. 46-47 raportu, których nie przewiduje inwestor we wniosku, nie dotyczy ich także wariant inwestorski przedstawiany jako najkorzystniejszy. Porównywanie tego rodzaju wariantów i ich wpływu na środowisko determinuje negatywną ocenę prezentowanego przez inwestora tzw. racjonalnego wariantu alternatywnego. Opis wpływu na środowisko tego wariantu wskazuje na każdym etapie jego niekorzystne skutki. Wariant ten nie jest racjonalną alternatywą dla zamiarów inwestora, wydaje się natomiast, że został przedstawiony w raporcie po to, aby stworzyć pozory realizacji warunku z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.
Z tych powodów raport w przedłożonej treści nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest możliwości wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na
podstawie niekompletnego raportu, który nie spełnia warunków określonych w art. 66 ustawy środowiskowej. W tej sytuacji organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do wnikliwej i krytycznej weryfikacji przedłożonego przez inwestora raportu pod kątem wymagań uregulowanych w art. 66 tej ustawy. Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności (zob. wyrok NSA w sprawie III OSK 3374/21). Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Przy czym "racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego (...). Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Należy bowiem podkreślić, że na gruncie obowiązujących przepisów wybór wariantu do realizacji przedsięwzięcia należy do organu. Aby to było możliwe, konieczne jest szczegółowe opisanie w raporcie nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, który może być tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale i racjonalnego wariantu alternatywnego, tak aby organ mógł sam dokonać porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora wariant realizacji przedsięwzięcia (za wyrokiem WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 997/19).
Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, a nie tylko wariantu, którym inwestor jest zainteresowany (por. wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 190/14, LEX nr 1582245).
Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zatwierdzony przez organ do realizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego
ugruntowany jest pogląd, według którego, jeżeli zachodzi wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, to taki raport nie spełnia ustawowych wymagań koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia (m.in. wyrok NSA w sprawach II OSK 1376/12, LEX nr 1616483 i II OSK 2564/12, LEX nr 1511156). Z tych powodów należało orzec jak na wstępie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w ten sposób, aby raport uwzględniał wszystkie elementy wymagane przepisem art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej, w tym w szczególności w zakresie jego pkt 5, co wymaga zobowiązania inwestora do złożenia uzupełniającego raportu w zakwestionowanym zakresie.
Sprzeciw od na ww. decyzji złożyła W. sp. z b.o. w T. (dalej określana jako Skarżąca lub Spółka), zarzucając jej naruszenie:
przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 kpa;
art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez uznanie, że warianty opisane na stronach od 45 do 49 raportu o oddziaływaniu na środowisko nie spełniają wymogów tego przepisu.
W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka wskazała, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, a SKO nie wskazuje, że występujące wady raportu (zdaniem SKO, z czym Spółka się nie zgadza), mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze było więc władne do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie, nawet po uprzednim wyeliminowaniu ewentualnych wad raportu o oddziaływaniu na środowisko, choć zdaniem Spółki w sprawie nie było podstaw do uznania, że raport nie spełniał warunków wskazanych w art. 66 ust. 1
ustawy środowiskowej, a w szczególności w pkt 5 tego przepisu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dopuszcza się możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko (tak np. wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 51/21, czy też wyrok NSA w sprawie III OSK 624/22). NSA wskazuje, że takie uzupełnienie może dotyczyć także wariantowości przedsięwzięcia (wyrok w sprawie II OSK 1305/10). Dopuszczalne jest uzupełnienie raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie opisu wariantów (w tym racjonalnego alternatywnego) na etapie postępowania odwoławczego.
Jak się wydaje, taki pogląd jest prezentowany także przez WSA w Bydgoszczy. Tytułem przykładu np. w wyroku w sprawie II SA/Bd 17/22, wskazując na braki wariantowości, Sąd ten wskazał: "Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien zastosować się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. Winien uzupełnić materiał dowodowy w ten sposób, aby raport uwzględniał wszystkie elementy wymagane przepisem art. 66 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od
stycznia 2017 r. (...)".
Jak się wskazuje w orzecznictwie (np. wyroki NSA w sprawach II OSK 132/19,
OSK 3311/19 i II OSK 286/21), w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
W związku z powyższym Spółka wskazała, że przedłożony przez nią raport spełnia wymogi w zakresie wariantowości. Opis wariantów, tj. tzw. wariant zerowy oraz racjonalny wariant alternatywny są opisane na stronach od 45 do 49 raportu. Na stronach 46 i 47 zostało wskazane, że "Jako racjonalny wariant alternatywny wskazuje się wariant polegający na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne oraz stosowaniu dodatku odpadów niebezpiecznych w takiej ilości, żeby powstały RDF spełniał normy jakościowe. W tym wariancie, oprócz odpadów będących przedmiotem niniejszego opracowania, przetwarzaniu (produkcja paliwa alternatywnego RDF) miałyby też podlegać odpady niebezpieczne, o konsystencji stałej, niemazistej, niekleistej i wymienione enumeratywnie rodzaje odpadów.
Następnie w raporcie wskazuje się na wiążące się z tym wariantem dodatkowe zagrożenia środowiskowe i to na etapie realizacji, eksploatacji jak i likwidacji przedsięwzięcia. W raporcie zostało wyjaśnione, że na etapie realizacji należałoby dodatkowo wykonać następujące prace czy też obiekty: "(uszczelnienie podłoża z użyciem membran, budowa zbiorników na odcieki, montaż separatorów substancji
sygn. akt li SA/Bd 712/23
ropopochodnych) oraz zabezpieczającej odpady przed wpływem na nie czynników atmosferycznych (szczelne kontenery, pojemniki, wiaty, zadaszenia)" (s. 47 raportu).
Następnie raport zawiera prócz części czysto opisowej dwie tabele: "Określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko" (s. 48-49). a także "Porównanie oddziaływań analizowanych wariantów" w skali punktowej (s. 49).
Opisywanie odrębnie otoczenia środowiskowego (lokalizacyjnego) dla dwóch wariantów nie miało sensu, bo byłyby to te same nieruchomości. Stąd opis racjonalny alternatywny odnosi się do różnić technologicznych (inne rodzaje odpadów) i innych poziomów zabezpieczeń, jak i wymaganej infrastruktury. Wariantywność, na co również wskazuje SKO, nie musi bowiem oznaczać różnych lokalizacji przedsięwzięcia.
Konstatacja SKO, że wariant alternatywny Spółki "nie jest racjonalna alternatywą dla zamiarów inwestora, wydaje się natomiast, że został przedstawiony w raporcie po to, aby stworzyć pozory realizacji warunku z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 uooś" (s. 4 uzasadnienia decyzji SKO) nie znajduje podstaw w świetle tego, co zostało przywołane w raporcie.
Spółka rozważała możliwość przetwarżania odpadów również niebezpiecznych, ale wiązałoby się to z większą ingerencją w środowisko (budowa dodatkowych zabezpieczeń i infrastruktury) oraz potencjalnym większym zagrożeniem dla środowiska. Z punktu widzenia inwestora obydwa warianty byłyby ekonomicznie uzasadnione, ale względy środowiskowe zadecydowały o wyborze wariantu bez odpadów niebezpiecznych.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw jako bezzasadny podlegał oddaleniu. Wskazać jednak należy, że biorąc pod uwagę okoliczność, iż sąd administracyjny sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną, Sąd z urzędu dostrzegł, oprócz wskazanych przez Kolegium, naruszenie prawa, które dodatkowo uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Podkreślenia wymaga, że sprzeczne z zasadami ekonomii procesowej byłoby pominięcie przez Sąd w analizowanej sprawie innych naruszeń
prawa, których dopuścił się organ I instancji (a które nie zostały dostrzeżone przez Kolegium), skutkowałoby to bowiem koniecznością uchylenia kolejnych decyzji wydanych w dalszym toku postępowania, które powielałyby ww. naruszenia prawa na skutek ich pominięcia na wcześniejszym etapie postępowania.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", powinno być wykładane z należytym wyważeniem dwóch okoliczności: merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (co oznacza, że organ odwoławczy nie może uchylać się, przez zastosowanie art. 138 § 2 kpa, od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie na podstawie art. 136 kpa) oraz konieczności respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania (zgodnie z art. 15 i art. 127 kpa, każda strona postępowania powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie powinno mieć miejsce w dwóch instancjach. Niedopuszczalną jest więc praktyka, w której organ I instancji uchyla się od rozpatrzenia istoty sprawy i tę lukę uzupełnia dopiero organ II instancji. W takiej sytuacji powstaje brak rozpatrzenia sprawy w jednej instancji, a więc niezrealizowanie konstrukcyjnego elementu postępowania administracyjnego.
Istota zasady dwuinstancyjności postępowania ujawnia się w szczególności w sprawach takich jak niniejsza, przy wyraźnie zarysowanym konflikcie między inwestorem a uczestnikami (składającymi odwołanie A. i A. R.). Interes stron postępowania w takich sytuacjach wymaga, aby w obu instancjach w pełni zrealizowano wymagania art. 7 kpa, tj. podjęto z urzędu i na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Innymi słowy, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 kpa) powinien zostać przebadany i oceniony w obydwu instancjach administracyjnych. Organ odwoławczy powinien bowiem uzupełniać postępowanie wyjaśniające wyłącznie w zakresie niedotyczącym istoty sprawy (art. 136 kpa), zaś gdy
uzupełnienie dotyczy istoty sprawy - powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Z powyższym wiąże się zakres kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw skarżącego wywiedziony od decyzji kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako ppsa), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e ppsa, sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa wyżej cytowanym art. 138 § 2 kpa. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.
Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest .dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki: po pierwsze, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2846/12, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 kpa (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).
Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa, a więc, czy organ odwoławczy na niego się powołujący wykazał w sposób przekonywający istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.
Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja SKO uchylająca w całości decyzję środowiskową Wójta i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za wydaniem decyzji kasacyjnej przemawiał brak rzeczywistego wariantu alternatywnego. To z kolei przemawiało za brakiem możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Jak wskazano już wcześniej, Sąd oprócz ww. naruszenia prawa, z urzędu dostrzegł również brak racjonalnego wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska.
Wymaganą treść raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określono w art. 66 ustawy środowiskowej. W przedmiotowej sprawie raport nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie. Jak stanowi art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b cyt. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji), raport musi zawierać opis trzech wariantów, które uwzględniają szczególne cechy danego przedsięwzięcia lub jego oddziaływania. Są to:
wariant proponowany przez wnioskodawcę,
racjonalny wariant alternatywny (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz
racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b).
Powyższe trzy warianty muszą posiadać uzasadnienie ich wyboru. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zatwierdzony przez organ do realizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, według którego jeżeli zachodzi wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, to taki raport nie spełnia ustawowych wymagań koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 1376/12, LEX nr 1616483, II OSK 2564/12, LEX nr 1511156, II OSK 1729/16, LEX nr 2331249, II OSK 2320/17, LEX nr 2707070). Inwestor obowiązany jest przedstawić taki raport o oddziaływaniu przedsiębiorstwa na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, a nie tylko wariantu, którym inwestor z przyczyn oczywistych jest zainteresowany (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 1871/17 i II OSK 813/16). Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany (zob. wyrok NSA w sprawie II OSK 3327/19).
Sąd zgadza się z poglądem SKO dotyczącym braku rzeczywistego racjonalnego wariantu alternatywnego. Jak wynika z treści raportu (s. 46-48), trudno mówić, że ww. wariant alternatywny ma jakiekolwiek pozory racjonalności, a w szczególności możliwości jego realizacji, skoro cyt. "nie jest możliwe jednoznaczne określenie wpływu takiej inwestycji na komponenty środowiska naturalnego (...). Wynika to z faktu, że określenie i zidentyfikowanie substancji szkodliwych zawartych w odpadach (...) poddawanych przetworzeniu może być bardzo trudne, a czasami wręcz niemożliwe (...). Wariant ten niesie za sobą bardzo wiele niewiadomych, a tym samym może stwarzać ryzyko zanieczyszczenia środowiska." Powyższe przesądza o tym, że wariant ten nie może być w ogóle brany pod uwagę jako racjonalny i możliwy do realizacji, skoro nie jest znany jego wpływ na środowisko.
Sąd z urzędu dostrzegł, że w niniejszej sprawie organ I instancji uznał za wystarczający raport zawierający jedynie dwa warianty realizacji inwestycji, tj. wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny (chociaż z powodów wskazanych wyżej niemożliwy do realizacji), przy czym wariant proponowany przez inwestora okazał się być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Należy wskazać, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być utożsamiany z wariantem proponowanym przez wnioskodawcę. Alternatywność oznacza, że poszczególne warianty muszą się różnić między sobą. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do ominięcia wymogów stawianych przez ustawodawcę. Alternatywność wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych Q'ak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń) - zob. wyrok WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 997/19. Warto zauważyć, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska zasadniczo nie może być utożsamiany z wariantem proponowanym przez wnioskodawcę, gdyż decydującym czynnikiem w wyborze tego ostatniego wariantu jest czynnik ekonomiczny, a nie ochrona środowiska (por. wyrok WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 370/18, CBOSA). W przypadku opisu wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska kwestia opłacalności ekonomicznej przedsięwzięcia ma drugorzędne znaczenie, gdyż brana jest pod uwagę przede wszystkim w innych wariantach - inwestorskim i racjonalnym wariancie alternatywnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że nawet w przypadku przedsięwzięć polegających na eksploatacji złóż kruszywa, a zatem niewątpliwie ograniczonych co do miejsca, nie jest dopuszczalne odstąpienie od określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej obowiązku przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odrębnie wariantu inwestora, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 3321/17). Przy czym warianty te muszą się istotnie różnić, aby raportowi nie można było zarzucić pozorności wariantów (por. wyrok WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 997/19). Natomiast w przedmiotowej sprawie wariant inwestora został uznany za wariant najbardziej korzystny dla środowiska (k. 48 raportu).
Pogląd powyższy znajduje poparcie w związku ze zmianą treści art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej (zmieniony przez art. 1 pkt 11 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 13 lipca 2023 r., Dz.U.2023.1890, zmieniającej ustawę środowiskową z dniem 16 października 2023 r.), zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający
szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Zatem dopiero aktualnie ustawodawca dopuścił taką możliwość, aby racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska mógł być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym.
Zwrócić ponadto należy uwagę na to, że środowisko stanowi dobro publiczne, natomiast jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, a nie tylko wariantu, którym inwestor jest zainteresowany (por. wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 190/14, CBOSA).
Co za tym idzie, uchybienie polegające na braku w raporcie opisu racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska każdorazowo musi być uznane za wadę pozbawiającą raport przydatności dla postępowania, zaś oparcie się przez organy na tego rodzaju wadliwym raporcie rodzi konieczność uznania tego uchybienia za istotny brak postępowania wyjaśniającego rzutujący na konieczność jego powtórzenia w I instancji. Nie chodzi bowiem o to, że SKO czy sąd kwestionują racjonalność wariantu najkorzystniejszego dla środowiska z przyczyn merytorycznych (takiej wypowiedzi organ w decyzji kasacyjnej ani sąd w sprawie ze sprzeciwu na taką decyzję zawrzeć nie mogą), ale o to, że brak jest w tym zakresie wyczerpującej oceny w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a to z tego prostego powodu, że w raporcie brak jest racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W związku z tym przyjęcie, że przedstawiono racjonalny wariantu najkorzystniejszy dla środowiska nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy.
Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w sprzeciwie. Nie można przyznać za Skarżącą, że organ odwoławczy naruszył art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej i niezasadnie stwierdził konieczność uzupełnienia raportu o racjonalny wariant alternatywny, naruszając również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 kpa. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której raport zawiera racjonalny wariant najbardziej korzystny dla środowiska, który jest tożsamy z wariantem zaproponowanym przez inwestora do realizacji, a z kolei
racjonalny wariant alternatywny jest niemożliwy do zrealizowania z uwagi na brak możliwości oceny jego wpływu na środowisko. Przeczy to bowiem założeniu, że organ orzekający będzie mógł dokonać wyboru spośród trzech wariantów, o jakich mowa w arl
66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, gdyż w takiej sytuacji możliwość jakiegokolwiek wyboru przestaje istnieć. Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.
Mając na uwadze ww. okoliczności, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 kpa. Ze względu na wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego SKO nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 a § 2 ppsa orzeczono jak w sentencji.