II SA/Wa 3731/21

II SA/Wa 3731/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Ewa Kwiecińska
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 217 par. 2 art. 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a.", postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "Komendant Wojewódzki", "organ I instancji") z [...] czerwca 2021 r. nr [...]
w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby
w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z [...] lutego 2021 r., M. Z. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący"), powołując się na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej
i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.", zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego
o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2001-2021
w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Wnioskodawca z dniem [...] lutego 2001 r. został przyjęty do służby w Oddziale [...] Policji w [...], następnie z dniem [...] lipca 2001 r. został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w [...] KWP w [...], gdzie realizował obowiązki służbowe do dnia zwolnienia ze służby, tj. [...] kwietnia 2021 r., kiedy to nabył uprawnienia emerytalne.
Wnioskodawca zwrócił się z prośbą o uznanie jego prawa do podwyższenia podstawy wymiaru policyjnej o 0,5 % z tytułu służby pełnionej w [...] KWP w [...] w latach 2001 - 2021 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu z wyłączeniem "okresów przebywania w szkołach Policji w ramach kursów podstawowych, specjalistycznych i eksperckich". Wskazał, że w trakcie służby brał udział w czynnościach dochodzeniowo - śledczych i operacyjno - rozpoznawczych polegających na "udziale w oględzinach miejsc katastrof, miejsc wybuchów, pożarów, obszarów nielegalnych laboratoriów narkotykowych; przeszukaniach miejsc zmierzających do ujawnienia materiałów niebezpiecznych w tym materiałów wybuchowych: wykonywaniu ekspertyz kryminalistycznych, opinii i poligonowych próbach sprawności zakresu badania materiałów wybuchowych w tym wojskowych materiałów pirotechnicznych oraz samodziałowych improwizowanych urządzeń wybuchowych".
Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych organ I instancji wskazał, że wnioskodawca w okresie od [...] lipca 2001 r. do [...] kwietnia 2021 r. wykonywał zadania służbowe w [...] KWP w [...]. W okresie od [...] marca 2001 r. do [...] lipca 2001 r. uczęszczał na kurs podstawowy o profilu [...] w Ośrodku Szkolenia Policji w [...], od [...] sierpnia 2001 r. do [...] lutego 2002 r. odbył szkolenie specjalistyczne o profilu kryminalnym realizowane w Centrum Szkolenia Policji w [...], następnie od [...] listopada 2003 r. do [...] lutego 2004 r. odbył szkolenie zawodowe dla absolwentów szkól wyższych w specjalności kryminalnej - ekspert kryminalistyki prowadzone przez Wyższą Szkolę Policji w [...]. Zgodnie z kartami opisów stanowisk służbowych w latach 2001 - 2005 realizował pod nadzorem eksperta kryminalistyki czynności techniczne i badania w ramach sporządzanych opinii kryminalistycznych - głównie materiałów wybuchowych, natomiast z dniem [...] czerwca 2005 r. uzyskał uprawnienia do wykonywania w Policji ekspertyz kryminalistycznych z zakresu badań chemicznych.
Organ I instancji wskazał, że w archiwalnych aktach osobowych wnioskodawcy nie stwierdzono dokumentów, które wskazywałyby aby podejmował on, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w warunkach szczególnie zagrażających życiu
i zdrowiu.
Uwzględniając powyższe, pismem z [...] marca 2021 r. zwrócono się do Naczelnika [...] KWP w [...] z prośbą o ustosunkowanie się do wniosku strony. Naczelnik [...] KWP w [...] pismem z [...] marca 2021 r. poinformował, że książki wyjazdów służbowych za lata 2001-2015 zostały zarchiwizowane i wybrakowane - zgodnie z okresem ich przechowywania. Natomiast na podstawie książek wyjazdów służbowych za okres od [...] lutego 2016 r. do [...] grudnia 2017 r. oraz od 2018 r. do nadal sporządzono wykaz wyjazdów służbowych byłego funkcjonariusza,
z uwzględnieniem: daty wyjazdy, miejsca, rodzaju zdarzenia i rodzaju zabezpieczonych śladów. Z przedmiotowego wykazu wynika, że wnioskodawca
w 2016 r. - wyjeżdżał 5 razy, w 2017 r. - 4 razy, w 2018 r. - 3 razy, natomiast w 2019 r. - 9 razy. Z zestawienia nie wynika, czy zdarzenia, które wykonywał wnioskodawca w ramach tych czynności były realizowane w warunkach w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Uwzględniając, że czynności wykonywane
z ujawnianiem i zabezpieczaniem śladów oględzin miejsc przestępstw przez eksperta kryminalistyki, realizowane są w na "zlecenie" komórek/jednostek organizacyjnych Policji lub sądów czy prokuratur, zaszła konieczność zwrócenia się do podmiotów prowadzących te postępowania przygotowawcze o dokonanie analizy materiałów
z tych zdarzeń pod kątem realizowania czynności przez wnioskodawcę w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu.
Organ I instancji wskazał, że jak wynika z ww. przepisu, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jeśli funkcjonariusz podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze. Uwzględniając, że bezpośredni przełożony wykazał, że wnioskodawca w latach 2016 - 2018 realizował obowiązki poza miejscem pełnienia służby w wymiarze mniejszym niż 6 razy a tylko i wyłącznie w 2019 r. realizował obowiązki w większym wymiarze, tj. 9 razy, analizie poddano materiały ze zdarzeń zaistniałych w 2019 r.
Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego w wyniku dokonanej kwerendy akt, Komendant Wojewódzki stwierdził, że bezspornym jest fakt realizowania przez byłego funkcjonariusza czynności w których istniało zagrożenie życia i zdrowia w latach: 2003 - 3 czynności, 2004 - 1 czynność, 2005 - 1 czynność, 2006 - 3 czynności, 2007 - 1 czynność, 2010 - 1 czynność, 2011 - 2 czynności, 2012 - 4 czynności, 2016 - 1 czynność, 2017 - 1 czynność oraz w 2019 - 1 czynność.
Z uwagi na zbyt małą ilość podejmowania czynności w ciągu roku, nie ma możliwości potwierdzenia ich realizacji na podstawie regulacji wynikającej z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W zaistniałej sytuacji posiadana dokumentacja wskazuje jedynie na potencjalne niebezpieczeństwo jakie niesie ze sobą służba w Policji, przy braku dowodów świadczących o podejmowaniu przez wnioskodawcę co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób lub mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Organ może zaś w zaświadczeniu potwierdzić tylko fakty wynikające z danych, które posiada. Nie może kreować nowej rzeczywistości, która nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej dokumentacji. Jednocześnie istotne jest w tym zakresie nie samo przekonanie wnioskodawcy, że wykonywał czynności pozwalające na wydanie zaświadczenia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., ale fakt istnienia dokumentów, rejestrów, ewidencji czy innych zbiorów danych pozwalających na stwierdzenie powyższego. Z uwagi na nieodnalezienie informacji potwierdzającej fakt podejmowania przez wnioskodawcę przez co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych albo interwencji w celu ochrony osób lub mienia lub przywrócenia porządku publicznego w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj. w sytuacjach bądź okolicznościach, które w istotny sposób odbiegają od standardowych warunków wynikających ze specyfiki służby
w Policji, za służbę pełnioną w latach 2001 - 2021, należało odmówić wydania żądanego zaświadczenia.
Pismem z [...] lipca 2021 r. strona wniosła na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji zażalenie. Wnioskodawca zaskarżając ww. postanowienie w całości, wniósł o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Wskazał, że komplet czynności, w których brał udział w latach 2001-2021 znajduje się książce pracy eksperta [...], jak również wskazał potencjalne miejsca, w których może być ona zdeponowana. W jego ocenie czynności wymienione w tej książce spełniają kryteria, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Ponadto zaznaczył, że powszechnie znanym, niezaprzeczalnym i nie wymagającym udowodnienia jest, że badanie materiałów wybuchowych w ramach wykonywanych ekspertyz kryminalistycznych rodzi realne ryzyko gwałtownego, niekontrolowanego i nagłego wyzwolenia energii co może prowadzić do poważnych konsekwencji zawiązanych z utratą zdrowia lub życia osoby je wykonującej. Wskazał, że wielokrotnie w związku z wykonywanymi czynnościami był dysponentem materiałów niebezpiecznych, mogących wywołać eksplozję, jak również uczestniczył w oględzinach i obsłudze zdarzeń związanych z poszukiwaniem i ujawnianiem materiałów wybuchowych czy innych niebezpiecznych substancji. Z uwagi na powyższe wniósł o ponowne zweryfikowanie dokumentacji i pozytywne rozpatrzenie jego raportu.
KGP rozpatrując przedmiotową sprawę w postępowaniu zażaleniowym wskazał, że do akt dołączono wskazaną w zażaleniu kopię książki pracy eksperta [...] wnioskodawcy. Książka ta w części "przebieg pracy eksperta" zawiera liczbowe dane (z podziałem na lata) wykonywanych przez funkcjonariusza ekspertyz ze wskazaniem ich rodzaju, jak również liczbową ilość udziału policjanta w oględzinach miejsc zdarzeń. Nie zawiera natomiast informacji o konkretnych czynnościach, w których uczestniczył funkcjonariusz, umożliwiających identyfikację zdarzeń, w tym ich daty i miejsca, jak również ich szczegółowego przebiegu.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w których posiadaniu organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane
i ustalenie ich dysponentów. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. I choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to należy podkreślić, iż jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei ocena określonych zdarzeń, w kontekście spełnienia przez nie kryteriów wskazanych
w przepisach prawa, należy do wyłącznej kompetencji organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Ocena ta powinna wynikać
z analizy dokumentacji poddanej kwerendzie. Celem bowiem postępowania wyjaśniającego jest usunięcie wszelkich wątpliwości, których źródłem może być pochopna lub też pobieżna analiza treści dokumentu.
Następnie KGP wskazał, że okoliczności, które mają zostać potwierdzone przez organ nie mogą być zatem wynikiem założenia ad hoc, iż określonego rodzaju czynności spełniają kryteria wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 4 maja 2005 r. tylko z tego powodu, że są czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi, dochodzeniowo-śledczymi lub interwencjami mającymi na celu ochronę życia, zdrowia lub mienia. Z treści dokumentu musi natomiast wynikać
w sposób niebudzący wątpliwości, że realne zagrożenie życia lub zdrowa istniało
w trakcie wykonywania każdej z nich z osobna, a także, że dotyczyło ono uczestniczącego w tych czynnościach policjanta. Koniecznym jest zatem podkreślenie, że organy Policji nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń
o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Organ nie jest także uprawniony do potwierdzenia określonych faktów, tylko na tej podstawie, że ze względu na charakter i specyfikę komórki organizacyjnej, w której wnioskodawca pełnił służbę, można by było założyć, że mógł wykonywać określonego rodzaju czynności. Niezbędne jest natomiast ustalenie, na podstawie dostępnej dokumentacji, że w rzeczywistości takie czynności były przez wnioskodawcę, w określonym okresie, wykonywane. Nie budzi jednak wątpliwości, że w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich udostępnienie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Organ II instancji wskazał, że warunkiem uznania, iż policjant uczestniczył
w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, że służba w Policji,
z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia
i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw
i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W konsekwencji podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, że ilość tych zdarzeń spełnia kryteria wskazane w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze ilościowym
i czasowym określonym w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia.
KGP wskazał, że w przedmiotowej sprawie z żadnej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu nie wynika, aby wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w Policji, w latach 2001-2021, wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., albo by wykonywał je
w wymaganym przez ten przepis wymiarze. Jednocześnie brak jest podstaw do podważania ustaleń dokonanych, w tym zakresie, przez Komendanta Wojewódzkiego. Organ I instancji dochował zatem należytej staranności
w odniesieniu do ustalenia materiału umożliwiającego potwierdzenie okoliczności,
o które wnioskowała strona. Dokonując analizy dostępnej dokumentacji (pozostającej w dyspozycji [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a także jednostek i komórek organizacyjnych, na rzecz których realizowane były czynności służbowe z udziałem wnioskodawcy związane z określonymi kategoriami zdarzeń), ustalił bezsprzecznie, że nie zawiera ona informacji, na podstawie których można by było w sposób niebudzący wątpliwości wskazać, że strona pełniła służbę w warunkach, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., albo by wykonywane przez nią czynności, spełniające kryteria określone w tym przepisie, były wykonywane w danym roku w wymaganym wymiarze. Kluczowym jest, że nie wystarczy wykazać uczestnictwa wnioskującego o wydanie zaświadczenia w określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w powołanych przepisach. Konieczne jest także ustalenie, że uczestnictwo w konkretnym zdarzeniu skutkowało wystąpieniem szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia wnioskodawcy. Brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury lub brak stosownych informacji w istniejącej i dostępnej dokumentacji nie oznacza, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie zabrakło należytej rzetelności. Na podstawie bowiem dostępnej dokumentacji brak jest możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.
Organ II instancji podkreślił, że brak dokumentów o odpowiedniej treści nie pozwala na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające
z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. Brak takich dokumentów, jak również brak odpowiedniej treści (potwierdzającej określone okoliczności)
w analizowanej dokumentacji sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Brak treści zgodnej z wolą wnioskodawcy w analizowanej dokumentacji, będącej
w dyspozycji komórki organizacyjnej, w której wnioskodawca pełnił służbę, jak również komórek i jednostek Policji, na rzecz których realizował on czynności służbowe, nie pozwolił na potwierdzenie pełnienia przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z wyżej wymienionego przepisu prawa nie może prowadzić do tworzenia faktów czy okoliczności, które nie są w analizowanej dokumentacji zawarte. Zaświadczenie wydawane jest w oparciu o istniejącą dokumentację wskazującą wprost, że służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Za jego pomocą organ stwierdza co mu jest wiadome. Natomiast interpretowanie dokumentacji, która nie zawiera informacji
o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu oznaczałoby tworzenie nowych faktów, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu
o wydanie zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 813/16).
KGP wskazał, że organ I instancji nie mógł wydać wnioskodawcy żądanego zaświadczenia skoro jak wynika z przeprowadzonej kwerendy materiałów będących w zasobach archiwalnych komórki organizacyjnej, w której pełnił on służbę, jak również komórek i jednostek, na rzecz których wykonywał on czynności, nie odnaleziono dokumentów z których treści wynikałoby w sposób bezsprzeczny, że wykonywał on czynności służbowe, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., albo by wykonywał je w ilości wymaganej przez ten przepis. Niedopuszczalne jest natomiast tworzenie, na przykład w drodze zeznań świadków, na potrzeby wydania danego zaświadczenia, nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne, ale jedynie w celu ustalenia okoliczności istnienia bądź nieistnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Tym samym zeznania określonych osób na okoliczność potwierdzenia wykonywania przez stronę czynności zagrażających jej życiu lub zdrowiu, nie mogłyby stanowić dowodu w omawianej sprawie, a tym samym być podstawą do wydania żądanego zaświadczenia. Jak już bowiem wskazano, organ może wydać żądane zaświadczenie jedynie w oparciu
o posiadane w swoich zasobach dane. Zatem zaświadczenie dotyczy jedynie stanu wiedzy organu w określonym czasie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2280/16). Bezprzedmiotowym byłoby także dokonywanie ustaleń przez organ na podstawie zeznań skarżącego. Oświadczenie wiedzy organu musi mieć swoje źródło w istniejących dokumentach, na podstawie których możliwe jest ustalenie określonych faktów, a nie w zeznaniach świadków. Prowadziłoby to do konieczności wnioskowania przez organ o faktach, nie na podstawie dokumentów, ale na podstawie oświadczenia osoby (zeznań skarżącego lub osób trzecich), odnoszącego się do określonych faktów
i konsekwencji, które miałyby z nich wynikać. Skutkowałoby to zastąpieniem podstawowego źródła o faktach dla oświadczenia wiedzy organu, jakim jest dokument, oświadczeniem wiedzy o faktach osoby trzeciej.
W ocenie organu II instancji niezasadny jest także argument wnoszącego zażalenie, wywodzącego określone konsekwencje wyłącznie z charakteru czynności służbowych wykonywanych przez niego. Każdy wniosek jest rozpoznawany indywidualnie, a zakres prowadzanych przez organ czynności dostosowany jest do treści żądania zawartego w złożonym przez zainteresowanego wniosku. Proste zestawienie, jak chciałby tego wnoszący zażalenie, analogicznych faktów (zdarzeń
i czynności, w których on uczestniczył), nie może być uznane za zasadne, bo skutkowałoby stwierdzeniem, że zakwalifikowanie danej osoby do określonej komórki organizacyjnej Policji, w której dokonywane są czynności służbowe określonego rodzaju, umożliwia ustosunkowanie się w sposób właściwy do każdego żądania wniesionego przez jakąkolwiek osobę pełniącą w niej służbę, a tym samym umożliwia automatyczne uwzględnienie bądź nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy. Tymczasem każdy wniosek musi być rozpoznawany indywidualnie, bowiem wymaga on potwierdzenia określonych faktów, w których uczestniczyła bądź nie uczestniczyła indywidualnie oznaczona osoba. Z kolei ustalenie czy dane zdarzenie (czynność służbowa) spełnia wymogi umożliwiające podwyższenie emerytury policyjnej należy do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Kwestionowanie stanowiska podmiotu dokonującego stosowanej kwerendy, a więc mającego bezpośredni kontakt z istniejącą dokumentacją, stanowiłoby nieuzasadnioną polemikę, bo nie mającą żadnego podbudowania instrumentalnego. Wnioski takie można bowiem formułować wyłącznie w oparciu o treść analizowanej dokumentacji, a nie wyłącznie na podstawie własnych przekonań czy doświadczeń
o charakterze zawodowym. Skoro dokumentacja dotycząca wnioskodawcy nie zawiera informacji o jego uczestnictwie w czynnościach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, to organ nie jest uprawniony do dowiedzenia przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie może oczywiście zaprzeczyć w sposób niebudzący wątpliwości, by czynność służbowa mogła mieć taki charakter. Jednak nie może również potwierdzić tego faktu, bowiem okoliczność ta nie wynika z treści istniejącej dokumentacji i nie da się jej wyprowadzić w oparciu o istniejącą treść analizowanych dokumentów.
Reasumując KGP stwierdził, że w niniejszej sprawie przeprowadzone
w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone w nim materiały uniemożliwiły wydanie wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby
w latach 2001-2021 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,
o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Biorąc pod uwagę fakt, że organy Policji wyczerpały możliwości dowodowe
w zakresie ustalenia dokumentów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 k.p.a., tj. dokonały analizy prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu - należało utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Pismem z [...] września 2021 r. skarżący, działając przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 218 § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu podęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności przeprowadzeniu niepełnego postępowania wyjaśniającego, z pominięciem dokumentacji wnioskowanej przez skarżącego w toku postępowania pomimo, że w dokumentacji tej znajdują się dane umożliwiające wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a. i w konsekwencji:
- art. 217 § 2 k.p.a. polegające na stwierdzeniu braku podstaw do wydania funkcjonariuszowi zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej
w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że skarżący, niezależnie od wykonywania obowiązków na stanowisku [...] Sekcji [...] LK KWP
w [...] (na którym, zgodnie z zapisem na stronie [...] Karty Oceny ryzyka zawodowego stanowiska pracy, miał kontakt z materiałami wybuchowymi i był narażony na ryzyko związane ze skutkami wybuchu), od 2003 r. do końca służby był członkiem Nieetatowego Zespołu ATK, powołanego przez Wydział [...] Zarządu [...] CBŚ KGP do przeciwdziałania atakom terroru i systematycznie uczestniczył
w czynnościach realizowanych w ramach grupy. Ujęcie funkcjonariusza w notatkach z działań tej jednostki, zgodnie z zapisami zarządzenia nr 26 KGP z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie metod i form działania pododdziałów kontrterrorystycznych Policji jest potwierdzeniem tego, że brał on udział w bojowych działaniach minersko- pirotechnicznych. Podniósł, że celem prawidłowego i rzetelnego rozpatrzenia jego wniosku o wydanie żądanego zaświadczenia, konieczne jest zapoznanie organu m.in. z dokumentami zawartymi w:
1) książce pracy eksperta LK KWP w [...] - dokumentującej cały przebieg służby w latach 2001-2021 z liczbowym ujęciem ilości wykonanych ekspertyz z zakresu badania materiałów wybuchowych, udziału w czynnościach oględzin, przeszukań itp. potwierdzonych przez przełożonych - książka znajduje się w archiwum Centralnego [...] Policji w Komendzie Głównej Policji w [...];
2) książce wyjazdów LK KWP w [...] - potwierdzającej udział w czynnościach (o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
3) raportach, protokołach i notatkach służbowych - znajdujących się w archiwum Sekcji [...] SPKP w OPP w [...] przy ul. [...].
Ponadto w Archiwum KWP w [...] nadal powinny znajdować się wykazy spraw z zakresu badania materiałów i urządzeń wybuchowych, z ostatnich 10 lat, które skarżący wykonywał i z konieczności uczestniczył z pirotechnikami w badaniach poligonowych, ryzykując zdrowie i życie, życie. Z danych archiwalnych, odnotowywanych przez skarżącego, wynika, że od 2016 r. do [...] kwietnia 2021 r. wykonał łącznie co najmniej 105 spraw, w których badał materiały wybuchowe.
W zdecydowanej większości istniała konieczność wykonania poligonowych prób sprawności materiału wybuchowego, stąd dane skarżącego figurują w licznych notatkach z działań-minersko pirotechnicznych SMP SPAP w [...] (później przemianowanej na SMP SPKP w [...]). Uzyskanie ww. dokumentacji jest konieczne dla urzędowego poświadczenia istniejącego stanu, tj. poświadczenia, że skarżący w trakcie pełnienia służby w Policji wykonywał czynności szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
W odpowiedzi na skargę KGP – reprezentowany przez pełnomocnika wniósł
o oddalenie skargi. Wskazał, że w sprawie analizie poddano materiały dostępne
i obiektywnie przydatne. Przez użycie przymiotnika "dostępne" należy rozumieć, że dokonano oceny wszelkich materiałów znajdujących się w dyspozycji organu, istotnych z punktu widzenia interesu skarżącego. Nie udało się ustalić, że skarżący podejmował w każdym roku służby co najmniej sześć czynności. Organ aby wydać zaświadczenie musi zaś stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że wnioskodawca podejmował w określonych warunkach co najmniej sześć czynności służbowych. Te sześć czynności to warunek minimum. Udziału w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. nie można domniemywać lub wywodzić ich istnienia w sposób pośredni. Organ ma dysponować dowodami bezpośrednimi. Powyższe wynika między innymi z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia wystąpienia faktów, a więc zdarzeń, które rzeczywiście miały miejsce, a nie tylko przypuszczalnie lub tylko w mniemaniu strony. Innymi słowy, wykorzystano wszelkie możliwości zmierzające do ustalenia źródeł informacji, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. KGP utrzymał
w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z [...] czerwca 2021 r.
w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2001- 2021 w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej.
Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji") emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej
w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Przyznając funkcjonariuszom w ww. przepisie ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza.
Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (publ. Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo - skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia
z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia
i zdrowia.
Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.
Podkreślić należy, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia
z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., co wprost wynika z treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego z [...] czerwca 2021 r. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia KGP z [...] sierpnia 2021 r.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania
o charakterze administracyjnym.
Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów
i innych danych bądź też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.
Ponadto, jak już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy
i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów,
a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58).
Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy
o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie
o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, odmawiając wydania zaświadczenia wskazały w sposób wyczerpujący, że przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych jednostek organizacyjnych nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w wymiarze ilościowym określonym ww. przepisami wykonawczymi w latach 2001 - 2021. Organy podjęły w toku postępowania administracyjnego wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy. Skarżący zaś dopiero na etapie postępowania sądowego w szczegółowy sposób wskazał dodatkowe źródła danych, czy też dokumenty, które w jego ocenie mogłyby potwierdzić zasadność skargi.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko organów, że brak jest podstaw do uznania, że skarżący w latach 2001-2021 pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W sprawie przeprowadzona została szeroka i bardzo szczegółowa kwerenda i analiza dostępnych materiałów, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy. Wyniki tej analizy doprowadziły organy do trafnego wniosku, że brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania zaświadczenia o żądanej treści. Bezspornym jest bowiem fakt realizowania przez skarżącego czynności w których istniało zagrożenie życia i zdrowia w latach: 2003 - 3 czynności, 2004 - 1 czynność, 2005 - 1 czynność, 2006 - 3 czynności, 2007 - 1 czynność, 2010 - 1 czynność, 2011 - 2 czynności, 2012 - 4 czynności, 2016 - 1 czynność, 2017 - 1 czynność oraz w 2019 - 1 czynność. Z uwagi na zbyt małą ilość podejmowania czynności w ciągu roku, nie ma więc możliwości potwierdzenia ich realizacji na podstawie regulacji wynikającej z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył
w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o sytuacje takiego zagrożenia
z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności bądź udziale w konkretnym zdarzeniu i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym przepisach ww. rozporządzeń wykonawczych. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał przypisane mu obowiązki, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w Policji w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko
w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Podkreślenia także wymaga, że wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi ww. rozporządzenie.
W świetle powyższego nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 217 § 2 oraz art. 218 § 2 k.p.a. W sprawie przeprowadzono bowiem analizę materiałów dostępnych - pozostających w dyspozycji organu w toku prowadzonego postępowania. Szczegółowo wskazano jakie dokumenty zostały poddane analizie, jakie wnioski wyprowadzono z tej analizy, a także z jakiego powodu nie można było przeprowadzić analizy części dokumentacji, tj. tej, która została wybrakowana. Przy czym brak dokumentów wynikający z ich zniszczenia na skutek upływu czasu nie może skutkować powstaniem po stronie organu obowiązku wnioskowania o istnieniu zdarzeń wypełniających przesłanki warunkujące podwyższenie emerytury. Podstawą zaświadczenia mogą być bowiem tylko dane wynikające z dokumentów, nie zaś dane domniemane na podstawie charakteru służby.
Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś argumenty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.