II SA/BD 708/24

II SA/Bd 708/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1576
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], postępowanie [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] maja 2024 r., znak sprawy: [...], postępowanie: [...], 2. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dalej zwany: "ZUS", decyzją z dnia [...] 2024 r., znak sprawy: [...], postępowanie: [...], uchylił przyznane D. Z., zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą", Informacją z [...].2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M. N. od 01.06.2022 r. do 31.05.2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, że skarżąca nie jest uprawniona do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze, wyjaśniając, że prawo do ubiegania się o świadczenie dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych odpowiednio na dziecko własne, dziecko znajdujące się pod opieką opiekuna faktycznego, dziecko znajdujące się pod opieką prawną albo dziecko pozostające w pieczy zastępczej.
Ponadto organ stwierdził, że wypłacone stronie świadczenie wychowawcze za okres od 01.06.2022 r. do 31.05.2023 r.. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze o którym mowa o w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazał też, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze strona jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy ZUS. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 421), zwaną dalej: "ustawą o pomocy".
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Szanowna Pani wnoszę odwołanie, wyjaśniając, że nie wiedziała, iż musi dostarczyć inne niż uzyskane dokumenty dotyczące opieki nad wnuczką. Wskazała, że uzyskała sądowny status kuratora, który przedłożyła do ZUS i była pewną, że skoro otrzymała wnioskowane świadczenie, to dokumenty, które przedłożyła w ZUS są wystarczające.
Strona wyjaśniła ponadto, że od chwili śmierci jej córki ( [...].2021), wraz z mężem wychowuje dwie wnuczki K. i M. N.. Zaraz po śmierci córki złożyła wraz z mężem w sądzie sprawę o przyznanie opieki prawnej nad wnuczkami. Podała, że sąd przyznał jej i mężowi status kuratora, a następnie ustanowił męża opiekunem prawnym. Skarżąca wyjaśniła też, że wszystkie pieniądze, które otrzymała na wnuczkę M. N. z ZUS z tytułu świadczenia wychowawczego wydała na jej utrzymanie.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej: "Prezes ZUS" w wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] 2024 r., znak sprawy: [...], postępowanie: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ skarżąca nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ww. świadczenie w świetle postanowień art 4. ust. 2 ustawy o pomocy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ww. ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, dyrektorowi domu pomocy społecznej, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych, dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego.
Ponadto art. 13 ust 1. ww. ustawy stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek osób uprawnianych wymienianych w art. 4 ust. 2.
W dniu [...].2022 r. skarżąca złożyła do ZUS wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko M. N. na okres od 01.06.2022 r. - 31.05.2023 r. Do wniosku dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego we Włocławku z dnia 03.03.2022 r. sygn. akt III Nsm 1088/21 OZ 184/21 na mocy, którego w formie zabezpieczenia ustalono, że miejsce zamieszkania dziecka będzie u D. i H. Z. oraz że majątkiem małoletniej będzie zarządzać kurator D. Z..
Po rozpatrzeniu wniosku informacją z dnia [...].2022 r. ZUS zawiadomił skarżącą o przyznaniu prawa do ww. świadczenia na wskazane dziecko na ww. okres świadczeniowy.
Po ponownej analizie dokumentów dołączonych do wniosku powstały wątpliwości, co do przysługującego prawa do pobierania świadczenia wychowawczego. Wobec tego w dniu [...].2024 r. wezwano skarżącą o uzupełnienie dokumentacji potwierdzającej, że jest prawnym opiekunem dziecka M. N. lub, że dziecko przebywa pod jej pieczą zastępczą.
W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe wezwanie oraz w oparciu o posiadaną dokumentację ZUS w dniu [...].2024 r. uchylił prawo do ww. świadczenia.
Do akt załączono sprawy postanowienie Sądu Rejonowego we Włocławku z dnia 02.08.2022 r. Sygn. akt III Nsm, 1088/21, w którym pozbawiono władzy rodzicielskiej ojca dziecka Pana P. N., ustalono miejsce zamieszkania dziecka przy państwu D. i H. Z. oraz że majątkiem małoletniej zarządzać będzie kurator D. Z. lub H. Z.. W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie Sądu Rejonowego we Włocławku z dnia 07.10.2022 r. Sygn. akt III Nsm 975/22 o ustanowieniu H. Z. opiekunem prawnym dziecka M. N..
Skarżąca jako babcia dziecka M. N. ustanowiona jej kuratorem dla zarządu majątkiem, zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 2 ww. ustawy nie jest osobą upoważnioną do pobierania ww. świadczenia na dziecko. W tej sytuacji wypłacone świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnie pobranym, które podlega zwrotowi. Zgodnie bowiem z art. 25 ust 1 ww. ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.
Zgodnie natomiast z ust. 2 pkt 6 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.
O kwocie nienależnie pobranego świadczenia podlegającego zwrotowi strona zostanie powiadomiona przez ZUS odrębną decyzją.
W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję, skarżąca zaskarżyła ją całości. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła
1/ naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1.1. art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że strona skarżąca nie była osobą uprawnioną do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na małoletnią M. N.;
1.2. art. 25 ust. 2 ww. ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że strona skarżąca nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze, a w konsekwencji naruszenie art. 25 ust. 1 ww. ustawy, poprzez jego zastosowanie, tj. zobowiązanie skarżącą do zwrotu świadczenia jako osoby pobierającej świadczenie nienależnie;
2/ naruszenie następujących przepisów postępowania:
1.1. art. 6 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 202 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez wydanie decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M. N., a następnie decyzji utrzymującej tę decyzję w mocy mimo, iż przepisy obowiązującego prawa, w tym ustawy o pomocy, nie dają ku temu podstaw, co stanowi naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa;
1.2. art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji skarżonej niniejszą skargą;
a dalej z daleko idącej ostrożności procesowej również
1.3. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez naruszenie nakazu stania przez organ na straży praworządności i działania w sposób mający na względzie słuszny interes obywateli, a ponadto niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy już przy wydawaniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze na dziecko M. N., a dalej podejmowanie prób obciążenia Skarżącej konsekwencjami z tego tytułu mimo braku winy po jej stronie;
1.4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów władzy publicznej, przejawiające się przede wszystkim przyznaniem po wcześniejszej weryfikacji przez organ świadczenia wychowawczego na dziecko, a następnie po przeszło 2 latach na postawie tych samych okoliczności uchyleniem tej decyzji z powodu okoliczności spoczywających po stronie organu;
1.5. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady udzielania informacji, tj. niepoinformowanie w sposób należyty i wyczerpujący skarżącej, że w ocenie organu nie jest ona osobą uprawnioną do złożenia wniosku o świadczenie, a w konsekwencji nieudzielenie jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek i nie czuwanie aby skarżąca jako strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa; wręcz przeciwnie, podejmowanie prób obciążenia ją konsekwencjami za błędy i niedopatrzenia organu.
Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła:
1/ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. o uwzględnienie niniejszej skargi, a w konsekwencji uchylenie skarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania;
2/ o rozważenie zasadności uchylenia na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzji organu I instancji z 28.05.2024r. o uchyleniu prawa do świadczenia;
3/ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1) p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji;
4/ na podstawie art. 119 pkt 2) p.p.s.a. o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym;
5/ na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że stosownie do treści art. 178 ustawy z dnia 25.02.1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. u. z 2023 r., poz. 2809, t.j.), zwanej dalej: "k.r.o.", kuratora ustanawia się w wypadkach w ustawie przewidzianych. W zakresie nieuregulowanym przez przepisy, które przewidują ustanowienie kuratora, stosuje się odpowiednio do kurateli przepisy o opiece z zachowaniem przepisów Działu II — art. 178 § 2 k.r.o.
Z kolei stosownie do art. 155 § 1 i 2 k.r.o. opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką. Z powyższego bezsprzecznie wynika, iż przedstawicielem dziecka może być wyłącznie jego rodzic albo ustanowiony przez sąd opiekun bądź kurator. Różnica polega na tym, że co do zasady opieka odpowiada swoim zakresem władzy rodzicielskiej, natomiast kuratela ustanawiana jest w bardziej konkretnym i szczegółowo wskazanym przez przepisy celu. W tym jednak zakresie, poprzez odpowiednie stosowanie regulacji o opiece, kurator staje się przedstawicielem ustawowym małoletniego, tak jak w niniejszej sprawie skoro orzeczeniem Sądu Rejonowego we Włocławku z dnia 02.08.2022r. sygn. akt III Nsm 1088/21 skarżąca została ustanowiona kuratorem do spraw majątkowych m.in. małoletniej Kai Naumenn. Wywodzono, że nie powinno ulegać wątpliwości, iż złożenie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, które ma charakter świadczeń.
Zwrócono uwagę na fakt, że utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych uznało za niekonstytucyjne zawężanie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 24.04.2024r. sygn. akt II SA/G11987/23 oraz z dnia 24.04.2024r. sygn. akt II SA/G11988/23, WSA w Łodzi z 16.04.2024r. sygn. akt II SA/Łd 107/24 oraz z 16.04.2024r. sygn. akt II SA/Łd 108/24
Wywodzono, że w konsekwencji powyższego w stosunku do skarżącej nie zachodzą przesłanki art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy, regulujące instytucję świadczenia nienależnego. Dodano, że skoro celem wnioskowanego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, to należy uwzględnić okoliczność, na co faktycznie zostało przeznaczone wypłacone świadczenie, co ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależne - vide: wyrok WSA w Gdańsku z 06.03.2024r. sygn. akt II SA/Gd 918/23 oraz WSA w Szczecinie z 08.02.2024r. sygn. akt II SA/Sz 1002/23. Skarżąca oświadcza, że sporne świadczenie wychowawcze zostało skonsumowane na potrzeby dziecka.
Wywodzono, że "świadczenie nienależnie pobrane", którym to pojęciem posługuje się art. 25 ust. ww. ustawy, to świadczenie pobrane przez osobę której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przedmiotowe oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, wniósł o oddalenie skargi, jak i o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu oraz procesowemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.
Jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W myśl art. 4 ust. 2 ww. ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje:
1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
4) dyrektorowi domu pomocy społecznej.
Ustawodawca w art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. zawarł definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.
W pierwszym rzędzie należało zwrócić uwagę na zagadnienia proceduralne. Postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca ZUS (art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy). Przyznanie świadczenia wychowawczego przez ZUS nie wymaga wydania decyzji (art. 13a ust. 1 ww. ustawy), jednakże ZUS jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia. Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy, stanowi z kolei, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do ZUS jest Prezes ZUS. Oznacza to, że wydanie decyzji przez ZUS i przez Prezesa ZUS wymaga uprzedniego przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego zgodnie z regułami określonymi w k.p.a.
Z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnią M. N. wystąpiła skarżąca (babcia małoletniej), której na mocy postanowienia Sądu Rejonowego we Włocławku z dnia 03.03.2022 r. sygn. akt III Nsm 1088/21 OZ 184/21 powierzył zarząd nad majątkiem małoletniej w tym również w zakresie świadczenia wychowawczego. ZUS informacją z [...].2022 r. uznając że zostały spełnione przesłanki określone w ustawie o pomocy, przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M. N. od 01.06.2022 r. do 31.05.2023 r. Następnie ZUS decyzją z [...] 2024 r., uchylił przyznane stronie świadczenie wychowawcze na ww. okres stwierdzając przy tym, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze za okres od czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Prezesa ZUS.
Analizując powyższe, należy stwierdzić, że obie decyzje nie odpowiadają podstawowym wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4 - 6 k.p.a. i § 3 k.p.a. w zakresie elementów składowych decyzji, a mianowicie powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w decyzji z [...].2024 r. ZUS jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał ogólnikowo ustawę o pomocy, zaś w jej treści przywołał brzmienie art. 4 ust. 2 u.p.p.d.w. oraz stwierdził, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze o którym mowa w art. 25 ww. ustawy. Natomiast Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 28 ust. 1 ww. ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W żadnej z podjętych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji nie został powołany przepis art. 27 ustawy o pomocy, który to w istocie stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 1 tej ustawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.
W motywach kontrolowanych rozstrzygnięć brak jest też wyjaśnienia podstawy prawnej ich wydania oraz jasnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego, w tym precyzyjnego wskazania powodów uchylenia przyznanego uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego.
Istotnym jest również stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego (art. 27 ustawy o pomocy) jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną ustalenia prawa do tego świadczenia, a wszczęcie i prowadzenie nowego postępowania wymaga zachowania wszelkich reguł procesowych przewidzianych przepisami k.p.a., z tym jednak zastrzeżeniem, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy o pomocy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Powyższe oznacza, że w trybie art. 27 ustawy o pomocy, nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane.
Oznacza to, że w sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane (tj jest nadal wypłacane), a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od daty dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., I OSK 2842/17; wyrok WSA w Łodzi z 27 stycznia 2021 r., II SA/Łd 593/20; wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 648/20; wyrok WSA w Łodzi z 29 stycznia 2019 r., II SA/Łd 1076/18; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2018 r., I SA/Wa 1537/18).
Natomiast w kontrolowanej sprawie ZUS wydał decyzję o uchyleniu przyznanego świadczenia [...].2024 r. tj. już po upływie okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane (1 czerwca 2022 do 31 maja 2023 r.). Organ wydał zatem decyzję, na mocy której zmienił uprawnienia skarżącej, wynikające z pierwotnie przyznanego jej prawa do świadczenia wychowawczego, w sytuacji, kiedy prawo to zostało już skonsumowane, czyniąc to ze skutkiem ex tunc (wstecz). Rozstrzygnięcie takie pozostaje w sprzeczności z przedstawionym powyżej poglądem, co do konstytutywnego charakteru decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy o pomocy. Powyższe naruszenie prawa materialnego nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który pomimo przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Tak więc niezależnie od podnoszony w skardze zarzutów Sąd zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji z uwagi na naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy, polegające na jego niewłaściwej wykładni i błędnym uznaniu, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, tj. w sytuacji kiedy prawo to już nie jest wykonywane.
Należy przy tym zauważyć, że brak podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia po upływie okresu na jaki ono zostało przyznane nie zmienia tego, że nawet w takim przypadku odrębnym zagadnieniem pozostaje to, czy wypłacone świadczenie stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Zagadnienie to może być przedmiotem ocen w innym postępowaniu i ewentualnej wypowiedzi w odrębnej decyzji. Tak więc we wskazanym przypadku możliwe jest wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu pomimo braku wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie.
Niezależnie pod powyższego, mając na względzie, że ZUS wskazał, iż wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy, a Prezes ZUS utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy – obowiązkiem Sądu jest odniesienie się do tej kwestii, tym bardziej że wiąże się ona z podnoszoną w skardze kwestią uznania za osobę uprawnioną do świadczenia wychowawczego takiej osoby, która opiekuje się tj. sprawuje pieczę nad małoletnim dzieckiem, czyni to w oparciu o rozstrzygnięcie sądu, ale jednocześnie nie występuje z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.
Spór jaki powstał w związku z wykładnią wyżej cytowanych art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy, w sytuacji gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd podziela i przyjmuje jako swój pogląd płynący z orzecznictwa, że przepisy ustawy o pomocy, w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (por. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2019r., sygn. akt I OSK 203/19, WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018r., sygn. akt II SA/Łd 533/18, WSA w Krakowie z 29 listopada 2017r. sygn. III SA/Kr 1140/17, WSA w Łodzi z 14 września 2017r.).
Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei art. 72 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z jego ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Zdaniem Sądu osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy, ale Państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Ta regulacja, wykładana jedynie literalnie, pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy także podkreślić, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Zróżnicowanie bowiem w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, ale tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Należy stwierdzić, że tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy, albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego, tych które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 202/19).
Podkreślenia wymaga, że odmowę przyznania świadczenia wychowawczego przez organ administracyjny osobie, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie ustawy o pomocy, należy interpretować w świetle obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Szczególnie należy podkreślić, że jej art. 20 stanowi, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, nadrzędną zasadą powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotny jest również art. 27 ust. 3 Konwencji, który przewiduje, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.
Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, w orzecznictwie sądów administracyjnych za nieuzasadnione uznano ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powierzenie bowiem przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. W związku z powyższym pozbawienie przez organ małoletniej pozostającej pod faktyczną (a w przedmiotowej sprawie również prawną) pieczą skarżącej, dostępności do świadczenia wychowawczego w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 i art. 25 ustawy o pomocy, nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, a tym samym stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o pomocy, które winny być interpretowane z uwzględnieniem Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Za nieuzasadnioną uznać należy taką wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 ustawy o pomocy, której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i faktycznie się nimi opiekującymi do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka.
Powyższe rozważania należy łączyć z obowiązkami organu wynikającymi z art. 8 k.p.a. (pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej) i 9 k.p.a. (obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego). Należy zauważyć, że organ wcześniej przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze dysponując wyłącznie postanowieniem Sądu Rejonowego dotyczącym zarządu majątkiem małoletniej. Kwestionując zatem obecnie jej prawo do świadczenia w nowym postępowaniu organ winien był wyjaśnić, dlaczego uznaje przedstawione postanowienie Sądu Rejonowego we Włocławku z 03.03.2022 r., za niewystarczające dla przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 9 oraz art. art. 79a § k.p.a., organy winny były – czego zaniedbały - poinformować stronę jakie dokumenty w ocenie organów dają podstawę do uzyskania świadczenia wychowawczego i jaką szkodę strona poniesie w przypadku ich nieprzedłożenia. Ponadto obowiązkiem organów w ramach regulacji art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. było wezwanie skarżącej do przedstawienia wszelkich dokumentów świadczących o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej i małoletniej, nad którą sprawuje opiekę. Organ temu obowiązkowi uchybił.
W warunkach przedmiotowej sprawy, wobec wypłacenia świadczenia przed wydaniem decyzji obu instancji – w świetle przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa, że nie ma nie tylko proceduralnych, ale także materialnych podstaw do prowadzenia postępowania wszczętego przez organ, zakończonego zaskarżoną decyzją.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Umarzając postępowanie administracyjne (pkt 2 wyroku), Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Podkreślenia wymaga, że przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.