II SA/Bd 708/15

II SA/Bd 708/15 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2015-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Małgorzata Włodarska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 1456/16 - Wyrok NSA z 2018-04-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 686
art. 12
Ustwa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi spółki A. w J. S. na zarządzenie pokontrolne Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w zakresie ochrony środowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...].02.2015 r., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 686; z późn. zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 09.12.2014 r. do 16.01.2015 r. w spółce S., [...], udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], nakazał tej spółce dokonać korekty zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi za rok 2013, w zakresie wytworzonej ilości odpadów o kodzie [...] -odpady palne inne niż wymienione w [...] lub [...], oraz ilości odpadów o kodzie [...] - żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w [...], wytworzonych i poddanych procesowi odzysku. Korektę zobowiązał przekazać Marszałkowi Województwa [...] w T., w ciągu 7 dni od dnia otrzymania zarządzenia. Ponadto wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 13.03.2015 r.
Uzasadniając powyższe stanowisko organ stwierdził, że przeprowadzona w spółce S. kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Wyjaśniono, że spółka prowadzi działalność w zakresie utylizacji odpadów oraz produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wszystkich kategorii. Stan formalno-prawny prowadzonej działalności uregulowany jest m.in. decyzją udzielającą pozwolenia zintegrowanego z dnia 29.10.2008 r., wydaną przez Marszałka Województwa [...], która obejmuje instalacje:
- do unieszkodliwiania lub odzysku padłych i ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg/dobę,
- do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania ponad 50 Mg/dobę, czyli instalację do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego z termicznym dopalaniem ścieków oraz gazów złowonnych. Przedmiotowe pozwolenie zmienione zostało decyzjami: z dnia [...].01.2011 r. i z dnia [...].11.2011 r. Ostatnia zmiana decyzji dotyczyła między innymi instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego z termicznym dopalaniem ścieków oraz gazów złowonnych, w związku z wybudowaniem instalacji do produkcji nawozu fosforowo-wapniowego. Na terenie zakładu wytwarzane są mączka mięsno-kostna i tłuszcz kat. I i III. Część mączki kat. III przeznaczona jest do sprzedaży jako karma, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 w/s produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Pozostała część mączki oraz tłuszcz przekazywane są do termicznego unieszkodliwiania (spalenia) jako odpady.
W toku kontroli stwierdzono, że spółka w zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi za rok 2013, w dziale 2 nie ujął 224,03 Mg odpadu o kodzie [...] (mączka mięsno-kostna kat. III) oraz 354,1 Mg odpadu o kodzie [...] (tłuszcz kat. III), czyli ilości mączki oraz tłuszczu powstałych w instalacji do unieszkodliwiania odpadowej tkanki zwierzęcej, a przeznaczonej do spalenia, z uwagi na niespełnianie wymogów paszowych oraz odpadu o kodzie [...] - żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w [...], który powstaje w wyniku procesu spalania mączki, tłuszczu i innych odpadów. W trakcie kontroli stwierdzono również, że Spółka prowadzi produkcję nawozu wapniowo - fosforowego (WE) Fos-Fill, którego głównym komponentem jest popiół, tj. odpad o kodzie [...] - żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w [...], powstający ze spalania mączki i tłuszczu w instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów. Na wniosek Spółki Marszałek Województwa [...] zmienił warunki pozwolenia zintegrowanego i określił sposób wykorzystania przedmiotowego popiołu jako surowca do produkcji nawozu - decyzja zmieniająca z dnia [...].11.2011 r. Powstały popiół poddawany jest obróbce fizycznej - mielenie, przesiewanie, konfekcjonowanie, po czym wykorzystywany jako komponent do produkcji nawozu, czyli poddawany jest procesowi odzysku. W trakcie kontroli stwierdzono, że Spółka nie posiada uregulowanej strony formalno-prawnej w zakresie przetwarzania odpadu o kodzie [...] - żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w [...], który wykorzystywany jest do produkcji nawozu. Fakt dalszego wykorzystania popiołu, jako surowca do produkcji nawozu, nie powoduje utraty jego statusu - nadal jest on odpadem. Ponadto instalacje: do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego oraz produkcji nawozu fosforowo-wapniowego, są dwiema oddzielnymi instalacjami, a produkcja nawozu z popiołu nie może być uznana za proces unieszkodliwiania tylko proces odzysku odpadów, który nie jest ujęty w posiadanej decyzji.
W związku z powyższym w zbiorczym zestawieniu danych o rodzaju i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi za rok 2013, powinna znajdować się wypełniona tabela A działu 5 - "zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach odpadów poddanych odzyskowi w instalacjach lub urządzeniach", która powinna zawierać informacje o ilości odpadu o kodzie [...] - żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w [...], poddane odzyskowi, tj. przeznaczone do produkcji nawozu. Spółka nie umieściła powyższych danych w przedmiotowym zestawieniu. W związku z powyższym WIOŚ uznał, że spółka sporządziła zestawienie danych o rodzaju i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi za rok 2013 niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co stanowi naruszenie art. 237 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21; ze zm.), w związku z art. 37 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243; ze zm.).
W odpowiedzi na powyższe zarządzenie pokontrolne WIOŚ, spółka S. poinformowała pismem z dnia 13.03.2015 r., że wysłała w dniu 6.03.2015 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] korektę zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za rok 2013 w zakresie wytworzonej ilości odpadu o kodzie [...] – opady palne inne niż wymienione w [...] lub [...]. Ponadto spółka wskazała na naruszenie prawa przez WIOŚ w zakresie nałożenia zarządzeniem pokontrolnym obowiązku zmiany sprawozdania w zakresie odpadu o kodzie [...] – żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w [...], ponieważ odpadu o tym kodzie w roku 2013 nie wytworzyła, a tym samym nie poddała go procesowi odzysku. Wykonując zatem zarządzenie pokontrolne spółka naruszyłaby warunki określone w obowiązującej ją decyzji – pozwolenie zintegrowane. Uzasadniając swoje stanowisko spółka stwierdziła, że w czasie kontroli inspektorzy WIOŚ dokonali weryfikacji wydanego przez Marszałka Województwa [...] pozwolenia zintegrowanego do czego ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska nie daje im uprawnień. Inspekcja Ochrony Środowiska nie jest uprawniona do czynienia odmiennych niż określone w ostatecznych decyzjach administracyjnych ustaleń faktycznych oraz prawnych i twierdzenia, że "Spółka nie posiada uregulowanej strony formalno-prawnej w zakresie przetwarzania odpadu o kodzie [...], który wykorzystywany jest do produkcji nawozu," skoro prowadzony proces produkcji nawozu został ustalony i uregulowany formalno-prawnie przez Marszałka Województwa. Taki zakres działania Marszałka Województwa w przedmiocie udzielania pozwoleń zintegrowanych jest jednoznacznie określony w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska. Skarżąca podniosła, że wbrew jednoznacznym zapisom w pozwoleniu zintegrowanym mówiących o tym, że urządzenia służące do spalania i urządzenia do produkcji nawozu z popiołów powstałych w trakcie spalania stanowią jedną instalację, na której prowadzony jest proces unieszkodliwiania (popiół nie opuszcza instalacji, więc nie może być klasyfikowany jako odpad), inspektorzy WIOŚ stwierdzili w protokole z kontroli i zarządzeniu pokontrolnym, że: "instalacje: do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego oraz produkcji nawozu fosforowo-wapniowego, są dwiema oddzielnymi instalacjami, a produkcja nawozu z popiołu nie może być uznana za proces unieszkodliwiania tylko proces odzysku odpadów, który nie jest ujęty w posiadanej decyzji."
Skarżąca przedstawiła następnie opis procesu produkcyjnego i podkreśliła, że zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym popiół ze spalania mączki mięsno-kostnej staje się odpadem w przypadku gdy nie można go dalej użyć do produkcji nawozu i że przewidziano taką możliwość definiując w odpadach wytwarzanych odpad o kodzie [...], w ilości 50 Mg, oraz że odpad ten może powstać w przypadku awarii kotła i niemożliwości zawrócenia pozostałości do ponownego spalenia. Podkreślono także, że wszystkie urządzenia techniczne do spalania i produkcji nawozu stanowią jedną instalację IPPC jako (art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska): "zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu" . Substancje zaś pojawiające się na poszczególnych etapach procesu produkcyjnego, które będą dalej przetwarzane w tym samym procesie nie mogą być uznawane za odpady. Stwierdzono, że spółka nie prowadzi odzysku odpadów o kodzie [...]. Prowadzony proces opisany jest natomiast w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym jako unieszkodliwianie odpadów i Spółka w instalacji prowadzi proces unieszkodliwiania odpadów, którego wtórnym skutkiem, jest odzysk substancji (nawóz mineralny) i energii elektrycznej. Ten proces zatwierdził Marszałek Województwa [...] wydając pozwolenie zintegrowane. Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem " Wszelkie przetwarzanie odpadów może tylko być albo procesem odzysku, albo procesem unieszkodliwiania; TSUE wyraźnie stwierdził, że żadnego procesu nie można jednocześnie sklasyfikować jako unieszkodliwiania i odzysku (Sprawa C-6/00 ASA (2002), pkt 63)", oraz że w art. 3 ust. 1 pkt. 30 ustawy o odpadach definicja "unieszkodliwiania" brzmi: "jakikolwiek proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii". Z definicji tej, zgodnie z "Wytycznymi dotyczącymi interpretacji kluczowych przepisów dyrektywy 2008/98/WE w sprawie odpadów Niewiążące prawnie wynika, że wszelkie procesy przetwarzania odpadów, które nie spełniają kryteriów definicji odzysku, w domyśle uważa się za unieszkodliwianie, natomiast sformułowanie "nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii" odzwierciedla przekonanie, że każdy proces odzysku musi spełniać kryterium "głównego wyniku", jakim jest to, by "odpady służyły użytecznemu zastosowaniu" poprzez zastąpienie materiału, który w przeciwnym wypadku zostałby użyty w tym celu.
Końcowo skarżąca podała, że głównym celem spalania mączki mięsno-kostnej i tłuszczu zwierzęcego jest wyeliminowanie ryzyka wystąpienia gąbczastej encefalopatii bydła (BSE) czyli unieszkodliwianie.
Odpowiadając pismem z dnia 17.04.2015 r. na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa WIOŚ poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 5.02.2015 r. będącym odpowiedzią na wniesione uwagi do protokołu kontroli oraz w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego z dnia [...].02.2015 r.
Pismem z dnia 19.05.2015 r. spółka wniosła skargę na zarządzenie pokontrolne WIOŚ z dnia [...].02.2015 r. w części zobowiązującej ją do dokonania korekty zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi za rok 2013 w zakresie wytworzonej ilości odpadów o kodzie [...] - żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w [...], wytworzonych i poddanych procesowi odzysku oraz w części zobowiązującej do przekazania dokonanej korekty Marszałkowi Województwa [...], zarzucając:
1. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż instalacja do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego oraz produkcji nawozu fosforowo - wapniowego stanowi w istocie dwie oddzielne instalacje wymagające odrębnych pozwoleń, podczas gdy prawidłowa - zdaniem skarżącej - analiza faktów i przepisu art. 3 ust. 6 lit. b) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U.z 2013 r., poz. 1232 j.t. ze zm.) oraz treści pozwolenia zintegrowanego udzielonego skarżącej przez Marszałka Województwa [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. pozwala na przyjęcie, że produkcja nawozu fosforowo - wapniowego stanowi integralną część objętej pozwoleniem zintegrowanym jednej instalacji pod nazwą "Instalacja do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego z termicznym dopalaniem ścieków i gazów złowonnych oraz produkcji nawozu fosforowo - wapniowego", której finalnym produktem jest nawóz WE Fos – Fili
oraz
błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym przyjęciu, iż prowadzona przez skarżącą produkcja nawozu fosforowo - wapniowego nie stanowi procesu unieszkodliwiania odpadów, lecz proces ich odzysku, który nie mieści się w zakresie posiadanego przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2008 r., zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., podczas gdy prawidłowa - zdaniem skarżącej - analiza faktów i przepisu art. 3 ust. 1 pkt 30) i pkt 14) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz treści powołanego pozwolenia zintegrowanego pozwala na przyjęcie, że produkcja nawozu fosforowo - wapniowego realizowana jest w ramach objętego pozwoleniem zintegrowanym jednego procesu technologicznego przeprowadzanego w toku pracy jednej instalacji, którego pierwotnym celem jest unieszkodliwianie odpadów, nie zaś ich odzysk;
które to błędy skutkowały całkowicie wadliwym uznaniem przez organ, iż skarżąca nie posiada pozwolenia na działanie instalacji w zakresie produkcji nawozu fosforowo - wapniowego, związanej z wykorzystaniem odpadu - popiołu jako surowca do wytwarzania nawozu, a tym samym mocą zarządzenia pokontrolnego skarżąca jest zobligowana do uregulowania formalno - prawnego w zakresie przetwarzania odpadu o kodzie [...] (żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w [...]), który jest wykorzystywany do produkcji nawozu poprzez dokonanie korekty zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów o kodzie [...], - żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w [...] - wytworzonych i poddanych procesowi odzysku.
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 12 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska polegające na nałożeniu na skarżącą zobowiązania do uregulowania formalno - prawnego w zakresie przetwarzania odpadu o kodzie [...] (żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w [...]), który jest wykorzystywany do produkcji nawozu oraz zobowiązaniu skarżącej do dokonania korekty zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów o kodzie [...] i poddanych procesowi odzysku, co stanowi wykroczenie poza przysługujące Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska uprawnienia kontrolne i nieuprawnioną ingerencję w treść wydanej przez Marszalka Województwa [...] i obowiązującej decyzji administracyjnej tj. pozwolenia zintegrowanego, które dotyczy unieszkodliwiania nie zaś odzysku odpadów.
Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka, wniosła o uwzględnienie skargi oraz:
1. uchylenie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] lutego 2015 r. w części objętej zakresem zaskarżenia;
2. wstrzymanie przez organ administracji, na podstawie art. 61 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykonania zarządzenia pokontrolnego w części objętej zakresem zaskarżenia, a na wypadek, gdyby organ nie uwzględnił wniosku skarżącej, o wstrzymanie wykonania tej części tego aktu przez sąd na podstawie art. 61 § 3 powołanej ustawy,
3. przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na wskazane w jej treści okoliczności.
4. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi spółka przede wszystkim ponownie podkreśliła, że organ całkowicie błędnie ustalił, iż instalacje do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego oraz produkcji nawozu fosforowo -wapniowego są dwiema oddzielnymi instalacjami, oraz że ustalenia tego organ dokonał z całkowitym pominięciem definicji instalacji zawartej w art. 3 pkt 6 lit. b) Prawa ochrony środowiska. Spółka wyjaśniła, że przedmiotowa instalacja do produkcji nawozu obejmuje wszystkie urządzenia, zlokalizowane na terenie zakładu skarżącej, pomiędzy którymi ma miejsce powiązanie technologiczne - czyli wszystkie urządzenia od punktu dostarczania surowca do miejsca odbioru produktu, zgodnie ze schematem technologicznym obejmującym wszystkie operacje i procesy potrzebne do wytworzenia produktu finalnego, którym jest nawóz. Na potwierdzenie prawdziwości tezy o istnieniu jednej instalacji spółka, tak jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, opisała proces produkcyjny oraz przywołała stosowne zapisy pozwolenia zintegrowanego. Ponadto powołując się na definicje pojęć "odzysk" i "unieszkodliwianie odpadów" zawartych w ustawie o odpadach skarżąca stwierdziła, że rozróżnienie tych pojęć opiera się na określeniu pierwotnego celu procesu, oraz że w jej przypadku w instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego z termicznym dopalaniem ścieków i gazów złowonnych oraz produkcji nawozu fosforowo – wapniowego, pierwotnym celem procesu jest unieszkodliwianie polegające na termicznym przekształcaniu odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego (mączka mięsno - kostna, tłuszcz zwierzęcy). Dalsza zaś obróbka w procesie produkcji nawozu fosforowo - wapniowego tj. mielenie i przesiewanie popiołu, powstałego po spaleniu, czyniona jest w ramach jednej instalacji urządzeń pozostających w układzie zamkniętym. Przy tym zupełnie zgodnym z prawem i definicją unieszkodliwiania byłby fakt, iż wtórnym skutkiem takiego procesu pozostałby odzysk substancji lub energii. Na marginesie podniesiono, iż wskazywany przez organ popiół, zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym i wbrew twierdzeniu organu, staje się odpadem jedynie wówczas, gdy nie można go dalej użyć do produkcji nawozu i że przewidziano taką możliwość definiując w odpadach wytwarzanych odpad o kodzie [...] w ilości 50 Mg (vide: str. 20 pozwolenia zintegrowanego w wersji z dnia 30.11.201l r.). Skarżąca wyjaśniła, że odpad taki powstać może w przypadku awarii kotła i niemożności zawrócenia pozostałości do ponownego spalenia w procesie unieszkodliwiania. Odmienne zapatrywanie byłoby niemożliwe bowiem z zapisów Pozwolenia zintegrowanego wynika, że na instalacji wytwarzany jest nawóz fosforowo - wapniowy w ilości 6000 Mg/rok oraz popiół z termicznego przekształcenia odpadów w ilości 50 Mg/rok (vide: str. 4 pozwolenia zintegrowanego w wersji z dnia [...].11.2011r.). Interpretacja organu wymagałaby zdaniem skarżącej absurdalnego przyjęcia, że z 50 Mg/rok popiołu możliwe jest wytworzenie 6000 Mg/rok nawozu.
Zdaniem skarżącej nie znajduje uzasadnienia wskazanie, iż nie posiada uregulowanej strony formalno - prawnej w zakresie przetwarzania odpadu o kodzie [...]. W tym zakresie wskazała, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się podmiot obowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Uzyskanie bowiem pozwolenia zintegrowanego zastępuje w przypadku objętej nim instalacji konieczność uzyskiwania cząstkowych pozwoleń środowiskowych czyli tzw. pozwoleń sektorowych.
Skarżąca podniosła ponadto, iż wydając zarządzenie pokontrolne organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 12 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 686 j.t. ze zm.) poprzez zobowiązanie skarżącej do dokonania korekty zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów o kodzie [...] i poddanych procesowi odzysku, jak też poprzez wskazywanie, że skarżąca nie posiada uregulowanej strony formalno - prawnej w zakresie przetwarzania odpadu o kodzie o kodzie [...], podczas gdy kwestia odpadów o kodzie [...] została już objęta pozwoleniem zintegrowanym (vide: str. 4, str. 20 pozwolenia zintegrowanego), do weryfikacji którego organ nie mógł zobowiązać skarżącej. Organ tym samym wykroczył, zdaniem skarżącej poza przysługujące mu uprawnienia kontrolne i dopuścił się nieuprawnionej ingerencji w treść wydanej przez Marszałka Województwa [...] decyzji administracyjnej tj. pozwolenia zintegrowanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust.1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 686 ), dalej powoływanej jako "ustawa" oraz ustaleń kontroli pozaplanowej, problemowej, interwencyjnej przeprowadzonej w dniach 9.12.2014 r. do 16.01.2015 r. w spółce S. w miejscowości [...].
Zgodnie z ww. przepisem art. 12 ust. 1 na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może wydać:
1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej:
2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;
3) wszcząć egzekucję jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w całości podziela, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest decyzją administracyjną, ale jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.) dalej zwanej w skrócie "ppsa", po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 i w terminie określonym w art. 53 § 2 ppsa (vide: wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10.12.2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1044/13 i inne wyroki WSA tam przywołane; dostępne na stronie nsa.gov.pl). Warunki określone w art. 52 § 3 ppsa, w terminie określonym w art. 53 § 2 ppsa spółka S. spełniła kierując w dniu 16 marca 2015 r. pismo do WIOŚ z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wnosząc skargę w dniu 19.05.2015 r.
Wskazać należy następnie, że zarządzenie pokontrolne o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, jak wynika to wprost z treści tych przepisów, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli. W związku z tym zalecenia zawarte w zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Ocena legalności, czyli zgodności z prawem zarządzenia pokontrolnego przez Sąd administracyjny sprowadza się zaś do konieczności stwierdzenia czy WIOŚ dysponował wystarczającymi ustaleniami, które pozwalały mu na wydanie zarządzenia, czy naruszenia zostały stwierdzone w prawidłowy sposób, czy są dostatecznie określone i wyjaśnione. Sąd zobowiązany jest zatem ustalić, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia o takiej, a nie innej treści (vide: Klimek Grzegorz, Pieńczykowski Marcin, artykuł w PPOŚ.2014.2.29, "Problematyka zaskarżania zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska". Teza nr 1; lex nr 213752/1).
Wskazać należy także, że do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia odnoszą się te same wymagania jak do innych władczych aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. W pierwszym rzędzie organ kontrolujący musi prawidłowo przeprowadzić kontrolę, a następnie w oparciu o dokonane ustalenia kontroli wydać zarządzenie pokontrolne. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy. Prowadzona kontrola ma bowiem na celu ustalenie czy w kontrolowanej jednostce przestrzegane są te zasady i przepisy ochrony środowiska, które należą do dziedziny objętej przewidzianą w ustawie kompetencją organów ochrony środowiska. Temu celowi służy między innymi przewidziany w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy katalog uprawnień inspektora ochrony środowiska w toku prowadzonej kontroli (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.06.2014 r., sygn. akt II SA/Kr 557/14; dostępny na stronie nsa.gov.pl). Stosownie do treści tego artykułu przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest do:
1) wstępu z niezbędnym sprzętem:
a) na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza,
b) do środków transportu;
1a) wstępu przez całą dobę wraz z niezbędnym sprzętem na teren niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej;
2) przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań, w tym pobierania próbek, lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko;
3) żądania wstrzymania ruchu instalacji lub urządzeń oraz powstrzymania się od wykonywania innych czynności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla pobrania próbek oraz przeprowadzenia badań i pomiarów;
4) oceny sposobu eksploatacji instalacji lub urządzeń, w tym środków transportu;
5) oceny stosowanych technologii i rozwiązań technicznych;
6) żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego;
7) żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli;
8) żądania okazania dokumentów niezbędnych do wymierzenia mandatu lub kary grzywny;
9) oceny sposobu wykonywania pomiarów emisji, ilości pobranej wody oraz odprowadzanych ścieków przez jednostkę prowadzącą pomiary, w tym poprawności sposobu pobierania i analizy próbek.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostała kwestia czy skarżąca spółka prowadząc działalność w zakresie utylizacji odpadów oraz produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wytworzyła w 2013 r. odpady o kodzie [...] – żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w [...].
Analiza przedstawionych Sądowi akt sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa pozwala w ocenie Sądu na stwierdzenie, że WIOŚ w efekcie przeprowadzonej prawidłowo kontroli dokonał tego rodzaju ustaleń faktycznych, opisanych w protokole i w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, które potwierdzają prawidłowość postawionej tezy o wytworzeniu przez spółkę odpadów o kodzie [...], który to odpad jest następnie wykorzystywany do produkcji nawozu, czyli odzyskiwany w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie [...].11.2011 r., a nie unieszkodliwiany jak twierdzi skarżąca spółka.
W szczególności zaś ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...].10.2008 r. udzielił skarżącej spółce, pozwolenia zintegrowanego, którym objęto dwie instalacje:
- do unieszkodliwiania lub odzysku padłych i ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg/dobę,
- do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania ponad 50 Mg/dobę, czyli instalację do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego z termicznym dopalaniem ścieków oraz gazów złowonnych.
Przedmiotowe pozwolenie zmienione zostało decyzjami: z dnia [...].01.2011 r. i z dnia [...].11.2011 r. Ostatnia zmiana decyzji dotyczyła między innymi instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego z termicznym dopalaniem ścieków oraz gazów złowonnych, w związku z wybudowaniem instalacji do produkcji nawozu fosforowo-wapniowego. Zdaniem WIOŚ już z powyższego wynika, że po zmianie pozwolenia w zakładzie eksploatowane są trzy instalacje, wśród których oddzielna jest ta do produkcji nawozu fosforowo-wapniowego. Potwierdzeniem tej tezy jest także to, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].11.2011 r. znajduje się zapis mówiący, że "wnioskodawca wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego uzasadnił rozbudową instalacji o instalację do produkcji nawozu. Budowa instalacji do produkcji nawozu pozwoli na wykorzystanie do produkcji nawozu, popiołu powstającego w piecu obrotowym wchodzącym w skład instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego."
Rozdzielenie tego procesu produkcyjnego oznacza, że produkcja nawozu z popiołu nie może być uznana za proces unieszkodliwiania odpadów.
Potwierdzeniem tego, że prowadzona produkcja nawozu z popiołu jest procesem odzysku odpadów jest także następujący zapis z pkt II.1.2 tej decyzji:
"podstawowy surowiec do produkcji nawozu będzie dostarczany ( z węzła kotłowni lub magazynu) transportem kołowym na skład i dalej do ssawy młynka wentylatorowego, skąd zmielony surowiec jest tłoczony pneumatycznie do baterii cyklonów i dalej do zbiornika buforowego", co jednoznacznie wskazuje, że popiół podlega obróbce fizycznej, po czym wykorzystywany jest jako komponent do produkcji nawozu, czyli poddawany jest procesowi odzysku, a nie procesowi unieszkodliwiania.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że popiół powstający ze spalania mączki mięsno-kostnej i tłuszczu w instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów jest głównym komponentem produkowanego przez spółkę nawozu (WE) Fos-Fill.
Kontrolujący inspektorzy WIOŚ w toku kontroli na miejscu w zakładzie spółki ustalili, że instalacja do unieszkodliwiania lub odzysku padłych i ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej, przeznaczona do unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego, posiada dwie linie do produkcji mączki mięsno-kostnej i tłuszczu kat. I oraz mączki mięsno-kostnej i tłuszczu kat. III. Mączka kat. III przeznaczona jest w części do sprzedaży jako karma dla zwierząt. Mączka i tłuszcz kat. I i III kierowany jest do instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego oraz do produkcji nawozu fosforowo-wapniowego. Ponadto unieszkodliwiana jest także mączka zakupiona z zewnątrz. W procesie spalania uzyskiwana jest energia elektryczna oraz popiół, z którego wytwarzany jest nawóz. Popiół jest mielony, przesiewany i konfekcjonowany, nie jest mieszany z dodatkami (bentonit, krzemionka) jak jest to określone w obowiązującym pozwoleniu, a następnie jest sprzedawany jako nawóz w formie pylistej (str. 3 protokołu kontroli). Ponadto ustalono, że popiół wykorzystywany do produkcji nawozu jest gromadzony w magazynie na terenie zakładu, na hałdach i pod wiatą (str. 5, 7 protokołu kontroli). Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości i potwierdzają w ocenie Sądu, że proces produkcyjny w efekcie którego z popiołu powstaje nawóz, jest odzyskiem odpadu w postaci tego właśnie popiołu.
Fakt użycia popiołu powstałego ze spalania mączki i tłuszczu w instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów organicznych pochodzenia zwierzęcego, do wytworzenia nawozu nie oznacza, że przestaje on być odpadem, który następnie jest poddany procesowi odzysku w rozumieniu ustawy o odpadach. Wskazać należy, że stosownie do treści przepisu art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie [...].11.2011 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243), przez odzysk rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania. Zgodzić się należy w tym miejscu z poglądem WIOŚ, iż istotne znaczenie dla oceny tego, czy sporny proces produkcyjny jest unieszkodliwianiem odpadów jak określone to zostało w pozwoleniu zintegrowanym, czy też pomimo to faktycznie jest odzyskiem odpadów, mają zapisy cytowanej powyżej ustawy o odpadach. Ustawa ta w brzmieniu obowiązującym w dacie [...].11.2011 r. nie określała bowiem warunków na jakich odpady przestają być odpadami czyli tracą status odpadu, nie wymagała również żadnych uzgodnień w tym zakresie, zobowiązywała natomiast posiadacza odpadów do poddania ich w pierwszej kolejności odzyskowi.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego było uzasadnione ustaleniami faktycznymi, jak również prawidłowe pod względem prawnym i dlatego na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę.