II SA/BD 701/24

II SA/Bd 701/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu H. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
H. sp. z o.o. w R. (spółka/inwestor) 21 listopada 2022 r. złożyła dwa wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmujących odpowiednio:
- budowę trzech budynków usługowo-handlowych, parkingów, drogi wewnętrznej i ciągów pieszo-jezdnych, pylonu reklamowego i murów oporowych, na terenie obejmującym część działek ewidencyjnych nr [...] położonych w miejscowości S. , gmina R.
- budowę dwóch budynków usługowo-handlowych, parkingów, drogi wewnętrznej i ciągów pieszo-jezdnych, pylonu reklamowego i murów oporowych, na terenie obejmującym część działek ewid. nr [...] położonych w miejscowości S. , gmina R..
Podkreślenia wymaga, że określone we wnioskach odrębnie tereny dla każdej z tych inwestycji, łącznie obejmują całą powierzchnię działek ewidencyjnych nr [...] (2,57 ha) .
Decyzjami z 29 maja 2023 r. Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla tożsamo określonych inwestycji jako "zespół zabudowy usługowo-handlowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz drogową, pylonem reklamowym i murami oporowymi" przewidzianej do realizacji na części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie numerami [...] w S. " nr [...] (dla wniosku obejmującego dwa budynki usługowo-handlowe) oraz nr [...] (dla wniosku obejmującego trzy takie budynki).
W wyniku odwołań jednej ze stron postępowania, decyzje te zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 sierpnia 2023 r. odpowiednio nr [...] i nr [...], które jednocześnie umorzyło postępowania administracyjne w obydwu sprawach. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 52 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. wyjaśnił, że lokalizacja obiektu wielkopowierzchniowego, tj. o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 jest możliwa tylko i wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Kolegium ustaliło, że ten sam inwestor uzyskał warunki zabudowy dla tego samego terenu dla podobnej inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków usługowo-handlowych o pow. do 1999 m2 każdy. Budynki te wraz infrastrukturą mają zostać zrealizowane na tych samych działkach. W połączeniu z tym przedsięwzięciem, zdaniem Kolegium, całkowita powierzchnia pięciu budynków planowanych (opisanych w dwóch wnioskach inwestora) wyniosłaby do 9,995 m2. Kolegium zauważyło, że inwestor wskazał, że powierzchnia w każdym z budynków nie przekroczy 2000 m2, jednakże w ocenie organu w sprawie należało między innymi uwzględnić, że inwestycja będzie realizowana przez tego samego inwestora i na działkach pozostających we władaniu jednego podmiotu, a nadto projektowane budynki będą korzystać z tej samej infrastruktury drogowej, przeciwpożarowej i technicznej. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro planowana inwestycja dotycząca jednego obiektu, którego lokalizacja powinna być poprzedzona sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 59 in fine u.p.z.p. Tym samym za konieczne Kolegium uznało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
H. sp. z o.o. w R. zaskarżyła powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokami z 13 lutego 2024 r. odpowiednio sygn. II SA/Bd 1094/23 uchylił decyzję SKO z 2 sierpnia 2023 r. nr [...] (dotyczącą inwestycji z dwoma budynkami usługowo-handlowymi), a wyrokiem o sygn. II SA/Bd 1110/23 – decyzję SKO z 2 sierpnia 2023 r. nr [...] (dotycząca inwestycji z trzema budynkami usługowo-handlowymi).
Sąd stwierdził przede wszystkim, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, bowiem brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. W rezultacie może spowodować odmowę uwzględnienia żądania strony. Wyjaśnił, że jeżeli na gruncie niniejszej sprawy, w toku czynionych ustaleń faktycznych, organ prowadzący postępowanie dojdzie do przekonania, że okoliczności sprawy nie uzasadniają wydania decyzji o warunkach zabudowy, to wówczas powinien odmówić ich wydania. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że warunkiem dopuszczalności wystąpienia z więcej niż jednym wnioskiem przez tego samego wnioskodawcę odnośnie tego samego terenu jest odmienność planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Istotną okolicznością umożliwiającą wydanie kilku decyzji temu samemu podmiotowi jest więc to, aby wnioski dotyczyły innych inwestycji na tym samym terenie, co ma miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do traktowania zamierzeń skarżącej opisanych w dwóch wnioskach jako jednej inwestycji i "sumowania powierzchni sprzedaży" pięciu budynków handlowo-usługowych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 8 lipca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z 29 maja 2023 r. nr [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu, po przytoczeniu dotychczasowego stanu sprawy, wiążącego organ stanowiska Sądu oraz treści art. 52 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 – dalej "u.p.z.p."), organ potwierdził prawidłowość i kompletność złożonego przez spółkę wniosku. Wytknął, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego uprawnienia osoby podpisanej pod projektem decyzji o warunkach zabudowy do sporządzenia tego projektu. Dalej stwierdził, że w sprawie wytyczono obszar analizowany w sposób odbiegający od ustawowego obowiązku wytyczenia go w odległości trzykrotności szerokości frontu działki, nie mniejszej niż 50 m. Zauważył, że obszar analizowany rozciągnięto na północny zachód od działki inwestycyjnej - tak, by obejmowały działki o podobnej funkcji i zabudowie. W ocenie organu brak jest racjonalnych, wynikających z zachowania ładu przestrzennego powodów ku takiemu rozciągnięciu, zwłaszcza, że objęte działki nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Wskazał, że nosi to znamiona poszukiwania zabudowy umożliwiającej ustalenie parametrów zabudowy dla zamierzonej inwestycji. SKO stwierdziło, że w sposób dowolny, bo niewynikający z analizy, ustalono parametr linii zabudowy (nie wskazano jak parametr ten kształtuje się na sąsiednich działkach), wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (dopuszczono odstępstwo od wartości średniej nawiązując do wartości zbliżonych do najwyższych na obszarze analizowanym, bez podania konkretnych przyczyn takiego zabiegu), szerokości elewacji frontowej (nie wykazano średniej wartości na obszarze analizowanym, nie uzasadniono przyjętego parametru), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (nie wykazano, jak ten wskaźnik kształtuje się na sąsiednich działkach, nie uzasadniono odstępstwa od wartości średniej), geometrii dachu (brak analizy tego wskaźnika na działkach sąsiednich). Organ odwoławczy stwierdził, że nie został w sprawie spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., spełnione zostały pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Kolegium wytknęło brak w aktach wykazu stron postępowania.
Analogicznie SKO decyzją z 8 lipca 2024 r. nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z 29 maja 2023 r. nr [...] i przekazało sprawę dotyczącą drugiego wniosku inwestora do ponownego rozpatrzenia.
H. sp. z o.o. w R. , reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciwy od obu decyzji SKO z 8 lipca 2024 r., które zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. II SA/Bd 701/24 (decyzja SKO nr [...]) – niniejsza sprawa i II SA/Bd 702/24 (od decyzji nr [...]), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez:
1) sprzeczne z rzeczywistością stwierdzenie, że w aktach nie znajduje się dokument potwierdzający uprawnienia autora projektu decyzji o warunkach zabudowy,
2) kwestionowanie przeprowadzonej przez specjalistę analizy, w tym zastosowanych odstępstw, w sytuacji, gdy organ nie ma wiadomości specjalnych pozwalających na polemikę w tym zakresie,
3) bezpodstawne, dokonane w warunkach wykroczenia poza prawnie przyznaną jurysdykcję stwierdzenie braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa,
4) wytknięcie naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w sytuacji, gdy uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
W uzasadnieniu sprzeciwu spółka podniosła, że zgodnie z wytycznymi wyroku II SA/Bd 1110/23 organ winien ustalić bądź odmówić ustalenia warunków zabudowy, tymczasem w niniejszej sprawie ponownie, mocą decyzji kasacyjnej, przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, pomimo dokonanej już oceny przesłanek merytorycznych i formalnych koniecznych dla wydania decyzji co do istoty, prawidłowo uznanych za spełnione przez organ I instancji. Wskazała, że wbrew stanowisku organu w aktach sprawy zalegają dokumenty potwierdzające uprawnienia osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach oraz analizę urbanistyczną. Spółka zwróciła uwagę na długi czas oczekiwania na decyzję ostateczną w sprawie z wniosku z 2023 r. oraz na wyjątkowy w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania charakter rozstrzygnięcia kasacyjnego. W ocenie spółki, wbrew stanowisku SKO, inwestycja polega na realizacji samodzielnych budynków, a nie obiektu wielkopowierzchniowego. Wskazała, że obszar analizowany został wytyczony prawidłowo, albowiem przepis reguluje jedynie minimalny zasięg. Wskazała, że działki objęte analizą od strony północnej, mają komunikację z tej samej drogi publicznej. Na obszarze analizowanym według spółki istnieje zabudowa pozwalająca na stwierdzenie spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa – kontynuacji funkcji zabudowy, która w ocenie spółki winna być rozumiana możliwie szeroko. Wskazała, że w obliczu mocnego zróżnicowania tych parametrów na obszarze analizowanym, organ I instancji prawidłowo ustalił parametry linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, a odwoływanie się do wartości średnich jest w tym przypadku mija się z celem.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na wezwanie Sądu spółka w piśmie z wyjaśniła, że złożenie dwóch wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanych na tych samych działkach: dla 3 budynków handlowo-usługowych oraz 2 budynków handlowo-usługowych, wraz z infrastrukturą (załatwionych decyzjami kasacyjnymi SKO, od których spółka wniosła sprzeciwy zarejestrowane przed tut. Sądem pod sygnaturami II SA/Bd 701/24 i II SA/Bd 702/24), podyktowane było brakiem sprecyzowanych planów biznesowych co do zamierzenia inwestycyjnego i brakiem możliwości, przed uzyskaniem decyzji WZ, ustalenia kręgu odbiorców inwestycji (inwestorów, najemców). Tym samym, spółka nie jest w stanie na tym etapie rozstrzygnąć, czy powstaną budynki objęte pierwszym wnioskiem, czy drugim, czy wszystkie, czy inwestycja zostanie zrealizowana w całości, czy będzie etapowana. Pełnomocnik podniósł, że każda z zawnioskowanych inwestycji jest inwestycją autonomiczną pod względem organizacyjnym, funkcjonalnym i technicznym, a jedynym elementem, który je łączy, jest wspólny zjazd z drogi publicznej. W ocenie spółki nie można obu inwestycji traktować łącznie, jako wspólnego zamierzenia inwestycyjnego. Inwestycje nie osiągają przy tym powierzchni użytkowej 20000 m2 i nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przewidziana w ramach inwestycji realizacja parkingów, z uwagi na ich powierzchnię mniejsza niż 1 ha, nie wymagają przeprowadzenia oceny środowiskowej.
Na rozprawie przeprowadzonej 27 listopada 2024 r. pełnomocnik podtrzymał stanowisko wyrażone w sprzeciwie i piśmie procesowym. Podniósł ponadto, że działanie SKO nosi znamiona utrudniania uzyskania przez spółkę warunków zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (art. 138 § 2 in principio k.p.a.). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzania go w takim zakresie i taki sposób, że sprawa została niewyjaśniona w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., na podstawie której każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji w jej całokształcie.
Stronie niezadowolonej z treści decyzji organu drugiej instancji wydanej w trybie kasacyjnym służy szczególny środek zaskarżenia - sprzeciw wnoszony do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu (art. 64a w zw. z art. 64c § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Instytucja sprzeciwu od decyzji służy zatem przede wszystkim ustaleniu przez sąd administracyjny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., czy w realiach konkretnej sprawy organ ten w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy zatem zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oceniło, że decyzja Wójta Gminy R. z [...] maja 2023 r. zabudowy została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy
i charakter wadliwych czynności procesowych, ma istotny wpływ na rozstrzygniecie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Zaskarżoną decyzją kasacyjną organ odwoławczy uchylił decyzję z 29 maja 2023 r. nr [...], którą Wójta Gminy R. ustalił, na wniosek skarżącej Spółki, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako: "Zespół zabudowy usługowo-handlowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz drogą, pylonem reklamowym i murami oporowymi" przewidzianej do realizacji na części nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] położonych w miejscowości S. , gmina R..
Powyższe określenie nie indywidualizuje i nie precyzuje jednoznacznie planowanej inwestycji i charakteru zabudowy, zarówno pod względem poszczególnych obiektów budowlanych (w tym ilości budynków usługowo-handlowych), jak też chociażby powierzchni terenu inwestycji, który wszakże ma obejmować jedynie część działek ewidencyjnych nr [...] Określenie rodzaju i funkcji zabudowy jako "zespół zabudowy usługowo- handlowej(...)" jest ogólnikowe i nie daje możliwości rzeczywistej oceny rodzaju, charakteru i intensywności danej funkcji zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu. W pkt 2.4 decyzji jako szczegółowe ustalenia dla planowanej zabudowy wskazano:
a) powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji planowanego przedsięwzięcia - 9000 m2 do 11500 m2,
b) budowa zespołu zabudowy usługowo-handlowej o łącznej powierzchni zabudowy – od 4427 m2 do 6300 m2, oraz powierzchni sprzedaży każdego z budynków poniżej 2000 m2 (budynki stanowią odrębne obiekty budowlane).
Dalej określono :"budynek A"
- szerokość elewacji frontowej - od 28,0 do 45,0 m,
- wysokość głównej krawędzi elewacji frontowej - od 6,0 do 9,0 m,
- wysokość do kalenicy od 6,0 do 10,0 m,
- geometria dachu – dach płaski o nachyleniu 2-50,
- powierzchnia sprzedaży – do 1999 m2,
"budynek B" – szerokość elewacji frontowej - od 28,0 do 40,0 m, i pozostałe parametry analogicznie jw.,
"budynek C" – szerokość elewacji frontowej - od 28,0 do 55,0 m, i pozostałe parametry analogicznie jw.,
c) posadowienie pylonu reklamowego potrójnego na planie trójkąta o łącznej powierzchni planszy reklamowej z jednej strony do 81 m2 i wysokości konstrukcji od 15,0 m do 25,0 m
d) urządzenie placów gospodarczych,
e) w granicach terenu inwestycji zapewnić sprawny układ komunikacji wewnętrznej (drogi wewnętrzne i ciągi pieszo jezdne), w tym budowę miejsc parkingowych minimum 75,
f) budowa muru oporowego o długości od 2,0 do 100,0 m i wysokości od 0,5 do 3,0 m (dokładna ilość, długość i wysokość murów oporowych będzie zaprojektowana na etapie opracowania projektu budowlanego w zależności od dokładnych pomiarów terenu)
Podkreślenia wymaga, że organ ustalający warunki zabudowy nie określił jednoznacznie granic i wielkości terenu inwestycji obejmującego jedynie część dwóch sąsiednich działek ewidencyjnych. W takiej sytuacji, gdy teren inwestycji nie obejmuje całej powierzchni działki ewidencyjnej, a tym bardziej kilku działek ewidencyjnych, możliwość określenia jako terenu inwestycji jedynie części działek oznacza konieczność jednoznacznego i łatwoweryfikowalnego oznaczenia terenu, na którym planowana jest konkretna zabudowa. Winno to wynikać zarówno z wniosku i dołączonych do niego dokumentów, jak i decyzji organu administracji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wobec opisanych wyżej okoliczności i planowania na pozostałych częściach tych samych ewidencyjnych kolejnej inwestycji, należało to uczynić chociażby poprzez wskazanie współrzędnych geodezyjnych wyznaczających te granice terenu inwestycji, które nie pokrywają się z prawnie wyznaczonymi granicami poszczególnych działek ewidencyjnych. Na tej podstawie należało jednoznacznie określić wielkość powierzchni terenu inwestycji i jego położenie.
Niesporne w sprawie pozostaje, że na obszarze przedmiotowej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 , dalej "u.p.z.p."), dla realizacji wnioskowanej inwestycji konieczne było ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy.
Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zachowania opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z tym przepisem, w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślenia wymaga, że przepis ten należy interpretować w kontekście zachowania wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju. Przy czym zgodnie z definicją ustawową (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) pod pojęciem "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne;
Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (wskazanego we wniosku terenu inwestycji – przyp. Sądu), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1, przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.), w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 64, poz. 1588 ze zm., dalej "rozporządzenie").
W tym miejscu wskazać przyjdzie, że istotne zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), które zasadniczo weszły w życie 24 września 2023 r. (art. 78) nie mają zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy w zakresie ustalania warunków zabudowy na wniosek inwestora z 21 listopada 2022 r. Zgodnie z bowiem przepisem intertemporalnym art. 59 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzja ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przyp. Sądu) w brzmieniu dotychczasowym. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 sierpnia 2023 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy R. z 29 maja 2023 r. i umarzająca postępowanie w sprawie – została uchylona w całości prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 13 lutego 2024 r. Z kolei decyzja organu I instancji z 29 maja 2023 r. nigdy nie stała się ostateczna, z uwagi na wniesione od niej skutecznie odwołanie.
Zasadnie organ odwoławczy zarzucił w skarżonej decyzji, że obszar analizowany został w niniejszej sprawie wytyczony z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jak wynika z dołączonej do decyzji I instancji analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, obszar analizowany wyznaczony zgodnie z dyspozycja tego przepisu, został w niniejszej sprawie rozszerzony i to w sposób bardzo specyficzny tj. jedynie o zlokalizowany poza północną częścią tego obszaru teren obejmujący działki o numerach [...]. Na obszarze tym znajduje się wielkopowierzchniowa zabudowa usługowa ([...]) oraz zakład pogrzebowy (działki nr [...]). Powiększenie obszaru analizowanego o ww. obszar zostało uzasadnione w części tekstowej analizy tym, że pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy interpretować szeroko jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, co w ocenie sporządzającego analizę stanowi podstawę do objęcia obszarem analizowanym teren z ukształtowaną zabudową usługową i produkcyjno-usługową, tworzący urbanistyczną całość.
Wobec powyższego ponownie wskazać należy, że z art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. wynika wprost, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (wskazanego we wniosku terenu inwestycji – przyp. Sądu), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Nie jest zatem z pewnością celem wyznaczenia obszaru analizowanego dowolne jego poszerzanie wobec wymiarów ustawowych w każdej sytuacji, gdy w wyznaczonym obszarze analizowanym wokół terenu inwestycji, autor analizy z uwagi na panujące warunki urbanistyczne i architektoniczne nie znajdzie zabudowy umożliwiającej ustalenie dla danego terenu warunków zabudowy o funkcji, cechach, parametrach czy intensywności zabudowy określonych przez wnioskodawcę. Nie budzi bowiem wątpliwości, w świetle wykładni przepisów i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że to nie wola wnioskodawcy o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnego planowanego przez niego zamierzenia inwestycyjnego decyduje o tym, jaka zabudowa i warunki zagospodarowania mogą być realizowane na konkretnej działce czy terenie. Nie jest zatem celem tej instytucji świadome jedynie kierunkowe rozszerzenie obszaru analizy, w celu (jak wynika z jej treści) uzyskania parametrów zabudowy dodatkowo znaczącą odbiegających od zabudowy w obszarze analizy wyznaczonym z uwzględnieniem trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji.
Treść art. 61 ust. 5a, określa w prawdzie zasadniczo minimalną granicę wielkości obszaru analizowanego, jednak nie oznacza to całkowitej dowolności w sposobie jego wyznaczenia. W ocenie Sądu zatem poszerzenie granic obszaru analizy wymaga uzasadnienia w konkretnych okolicznościach sprawy, np. w sytuacji, gdy z uwagi na wielkość tego obszaru (wynikającą pośrednio z szerokości frontu działki lub terenu), analiza przeprowadzona na danym obszarze jest niewystarczająca, nie w pełni odzwierciedla rzeczywiste funkcje, charakter i sposób zabudowy i jej intensywność w danym obszarze tworzącym pewną urbanistyczna całość itp. Nadto nie może to być wybiórcze rozszerzenie tego obszaru nieproporcjonalnie dokonane jedynie w konkretnym kierunku. Takie działanie całkowicie zniekształca i zaburza istotę przewidzianej ustawowo analizy urbanistyczno-architektonicznej – czyli dostosowanej do sposobu i charakteru zabudowy na danym terenie, o określonym przez ustawodawcę sposobie określenia jego wielkości i położenia względem terenu inwestycji. Ustawodawca wszakże wskazał, że terenem, na którym przeprowadza się ww. analizę ma być wyznaczony w określonej wielkości "wokół terenu inwestycji". Zważyć przyjdzie, że taki sposób jego wyznaczenia jest ściśle związany z celem, którego służy określenie zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu, czyli możliwości rzetelnego i obiektywnego przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 art. 61. W dacie orzekania przez organy w tej sprawie, konieczne było ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
W realiach niniejszej sprawy teren inwestycji określonej we wniosku skarżącej Spółki, który wpłynął do organu 21 listopada 2022 r. (nr [...]) obejmuje część działki ewidencyjnej nr [...] wraz z nieznaczną częścią działki nr [...]. W pierwotnym wniosku inwestor wskazał jako teren inwestycji – teren określony na mapie literami A,B,C,D,E,F,G,H,A o pow. ok. 12719 m2, za pismem z 3 stycznia 2023 r. wskazano powierzchnię terenu inwestycji - ok. 13417 m2. Przy czym we wskazanym prowadzonym równolegle przez organy postępowaniu administracyjnym teren zbieżnie określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego (dotyczącego kolejnych dwóch budynków usługowo-handlowych) obejmuje pozostałą część działki ewidencyjnej nr [...] oraz terenu działki nr [...]. Wskazać przy tym należy, że organ I instancji nie ustalił i nie wskazał przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania spornego terenu jaką konkretnie część (czyli wielkość powierzchni każdej z tych działek ewidencyjnych) jak również łączną powierzchnię obejmuje teren przedmiotowej inwestycji. Co przy uwzględnieniu wskazywanej "analogicznej" inwestycji na terenie tych samych działek ewidencyjnych, stanowi istotną nieprawidłowość, poddającą co do zasady w wątpliwość prawidłowość ustalania parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu dla tak niejednoznacznie określonych przez organ terenów konkretnych, jak twierdzi inwestor oraz organ odrębnych inwestycji. Z ewidencji gruntów i budynków wynika nadto, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 2,07 ha, a działki [...] 0,50 ha, zatem łącznie ich powierzchnia wynosi 2,57 ha. Obie działki położone są przy drodze wojewódzkiej, z której odbywać ma się główny wjazd na teren przedmiotowej inwestycji (w istocie z części działki nr [...]). Front terenu inwestycji w niniejszej sprawie stanowią zatem część granicy działki budowlanej nr [...], wraz z nieznaczną częścią granicy działki nr [...] przylegającej do tej drogi.
Na podstawie analizy akt administracyjnych wskazać przyjdzie, że decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną, lecz nie zawiera załącznika w postaci części tekstowej analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a, a wyłącznie załączniki graficzne do niej , co jest niezgodne z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia. Nadto, decyzja ta z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zawiera oznaczenia stron postępowania administracyjnego, bowiem wskazanie w rozdzielniku na wykaz stron w aktach administracyjnych z pewnością nie odpowiada dyspozycji tego przepisu. Podkreślenia wymaga, ze względu na charakter i rozmiar planowanej inwestycji (centrum handlowo-usługowe, z trzema budynkami usługowo-handlowymi o wskazanych we wniosku gabarytach na powierzchni ponad 13000 m2), jej oddziaływanie na sąsiednie tereny o zabudowie głównie zagrodowej lub mieszkaniowej z pewnością wykracza poza granice terenu objętego wnioskiem. Zatem krąg konkretnych stron tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., winien być wprost wskazany w treści decyzji administracyjnej.
Ze znajdującej się w aktach administracyjnych na k. 148- 134 analizy (posiadającej niepełną numerację od nr 9-15) wskazująca , że stanowi element projektu decyzji) oznaczony ogólnikowo jak załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia 2023 r."(niewymieniony w decyzji). W analizie tej w ogóle nie wskazano wielkości terenu inwestycji, nie powołano się na dane podane we wniosku w tym zakresie, lecz ogólnikowo wskazano, że planowana inwestycja (bez wskazania konkretnej ilości i funkcji obiektów budowlanych) "realizowana będzie na części działki objętej wnioskiem w liniach rozgraniczających zgodnie z załącznikiem graficznym. Szerokość frontu terenu inwestycji od strony drogi wojewódzkiej (główny wjazd na działkę) ( nie wskazano nr działki ewidencyjnej – we wniosku wskazano dz. Nr 14 ani drogi) wynosi 62m, stąd granice obszaru analizy winny wyznaczać linie odmierzone w odległości nie mniejszej niż 186m od każdej granicy przedmiotowej działki ". Tu zatem autor analizy również nie jest precyzyjny, bowiem teren inwestycji określonej w tym wniosku nie obejmuje całej działki ewidencyjnej, lecz części dwóch działek, które winny być jednoznacznie wskazane.
Autor analizy powołując się na szerokie ujęcie pojęcia działki sąsiedniej wskazał, bez wyjaśnienia potrzeby dokonania takiej czynności z uwzględnieniem warunków zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym, charakterze i funkcjach zabudowy i gabarytów – że uznano za zasadne przyjęcie do analizy obszaru większego niż minimalny i poszerzenie obszaru analizy o teren z ukształtowaną już zabudową usługową i produkcyjno-usługową na terenie miasta R. tworzący urbanistyczna całość.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika tymczasem, że planowana inwestycja ma mieć charakter zabudowy usługowej, czy też produkcyjno- usługowej. Tych okoliczności jednoznacznie nie wyjaśniono, podczas gdy wskazywane dla planowanej inwestycji wskaźniki, w tym również w toku postępowania sadowego mogą wskazywać raczej na to, że planowana inwestycja ma mieć charakter centrum handlowo-usługowego z trzema budynkami handlowo-usługowymi o możliwej powierzchni sprzedaży nawet do 1999 m2 każdy, zatem łącznie prawie 6000 m2 powierzchni sprzedaży. Organ nie wyjaśnił z inwestorem aby miała dominować w tej inwestycji funkcja usługowa nad handlową, a z samej nazwy wskazanej przez inwestora we wniosku nie sposób dokonywać ustalenia stanu faktycznego danej sprawy – czyli rodzaju, funkcji i charakteru konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto wskazać przyjdzie, że inwestycja planowana jest nie na terenie miasta R., lecz na gruncie rolnym w otoczeniu zabudowy zagrodowej w miejscowości S. gmina R.. Nie uzasadniono szczegółowo twierdzenia, że objęta przedmiotowym wnioskiem część terenu działek ewidencyjnych [...] stanowi urbanistyczną całość i z jaką zabudową usługową czy też produkcyjno-usługową, uzasadniającą dokonane rozszerzenie obszaru analizy. W analizie nie wskazano bliższego określenia tej zabudowy, charakteru, czy chociażby tego, czy główny dostęp do danej zabudowy na którą wskazano ( front terenu) znajduje się przy tej samej drodze, co dostęp do terenu inwestycji. W tej sytuacji twierdzenia w tym zakresie są całkowicie dowolne. Nadto podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie ograniczył zakresu analizy urbanistyczno- architektonicznej jedynie do wybiórczego zakresu wskazanego w analizie dokonanej w tej sprawie przez urbanistę W. K. . Do analizy należało przyjąć wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym ( w całości lub części), a nie tylko te, których dane są dostępne w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w R.. Nie podano również w analizie żadnej podstawy prawnej dla której pominięto w ogóle w analizie niektóre działki ewidencyjne znajdujące się w obszarze analizowanym. Taki niedopuszczalny zabieg może wszakże obiektywnie zniekształcić wyniki analizy w stosunku do uśrednionych wyników i zabudowy w obszarze analizowanym.
Nadto mimo powołania się na uwzględnienie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., w analizie nie podano ani stosownej uchwały, jej miejsca publikacji, ani tez zapisów studium dla terenu inwestycji.
Analiza urbanistyczna przeprowadzona w niniejszej sprawie jest niedokładna, nierzetelna, nie została poprzedzona prawidłowym i wszechstronnym ustaleniem zasadniczych okoliczności sprawy, rzeczywistego charakteru i cech wnioskowanego przedsięwzięcia, konkretnej powierzchni i granic terenu danej inwestycji zatem nie mogła stanowić podstawy wydania zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Sądu, ocena wyrażona w tym zakresie przez organ odwoławczy jest zatem zasadna
Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1oraz art. 80 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej, także w postępowaniu wnioskowym, nie może ograniczyć się do bezrefleksyjnego powielania żądań wniosku, w oderwaniu od konieczności ustalenia stanu faktycznego i prawnego w dennej sprawie. Ma on bowiem obowiązek w sposób rzetelny, wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowanej wieloobiektowej inwestycji , zwłaszcza gdy wnioskodawca wskazuje na parametry zbliżone do granic regulowanych przepisami szczególnymi, obowiązkiem organu jest rzetelne i wszechstronne wyjaśnienie charakteru, rodzaju celu i tu także intensywności funkcji planowanej zabudowy w obszarze o dotychczas odmiennym sposobie i intensywności zagospodarowania i zabudowy.
Z treści analizy nie wynika w istocie rzeczywisty cel i uzasadnienie, zgodne z celami zasady ładu przestrzennego dla jednostronnego rozszerzenia granic obszaru analizy. Nadto załączniki graficzne do tejże nie są jednoznaczne, nie zawierają czytelnych i rozróżniających oznaczeń barwnych. Nie odpowiadają konkretnie terenowi inwestycji, lecz z niejasnych powodów odnoszą się także do wyrysowanych granic całych działek ewidencyjnych nr [...] Przy ogólnikowości i niejasności określeń w analizie, a następnie ustalonych warunkach zabudowy w decyzjach organu I instancji dla dwóch zbieżnych wskazanych na wstępie wniosków, zachodzi uzasadnione ryzyko możliwie dowolnej i szerokiej interpretacji treści tak niejednoznacznie określonych i oznaczonych zamierzeń inwestycyjnych, na etapie ubiegania się o pozwolenia na budowę. Jest to sytuacja niedopuszczalna i niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym.
Wobec powyższego dowolne, lakoniczne uzasadnione i w nieuwzględniające indywidualnych okoliczności sprawy jednostronne poszerzenie obszaru analizy
z pominięciem charakteru zamierzonej inwestycji, charakterystyki zabudowy istniejącej i położenia działek objętych analizą oraz działek inwestycyjnych, czyniło tym bardziej wadliwym zasadniczy dokument w oparciu o który organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, w której co nader istotnie równie niejednoznacznie i ogólnikowo określił przedmiot, funkcję a nawet teren inwestycji dla której ustalić winien jednoznacznie konkretne warunki zabudowy i zagospodarowania. Słusznie wytknął organ odwoławczy, że nie wyjaśniono, jak powołany "ład urbanistyczny" miałby zostać zachowany i dlaczego. W analizie (w decyzji) nie powołano nawet numerów działek, o które rozszerzono obszar analizowany, nie scharakteryzowano zabudowy na nich istniejącej, nie opisano jej funkcji oraz tego, jak w kontekście zasady zachowania ładu urbanistycznego zabudowa ta współgrać ma z zabudową planowaną.
Pobocznie zauważyć należy, że dostęp do drogi publicznej na teren inwestycji ma odbywać się z ul. [...], podczas gdy objęte rozszerzeniem działki mają główny wjazd z innej drogi publicznej - ul. [...]. Dostrzegając, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza kategorycznie, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3393/18, dostępny jw.), to przesłanka ta musi być odczytywana w kontekście tego, czy nowa zabudowa będzie kontynuować (uzupełniać) parametry i funkcję sąsiedniej zabudowy istniejącej. W realiach rozpoznawanej sprawy, wobec skomentowanego w poprzednim akapicie niewyjaśnienia istotnych okoliczności wskazujących na konieczność rozszerzenia obszaru analizowanego ze względu na zachowanie ładu urbanistycznego, przesłanka dostępu z tej samej drogi publicznej nie może być rozpatrywana z pominięciem ww. kwestii. Nie zmienia tego fakt, że z działek, o które rozszerzono obszar analizowany, oraz działek inwestycyjnych można zjechać na tę samą drogę publiczną drogami o charakterze pomocniczym (wewnętrznymi, nieutwardzonymi).
Postawienie sprawy tak jak uczyniono to w kontrolowanym postępowaniu wzbudza zasadniczą wątpliwość co do tego, czy organ de facto nie "poszukuje" zabudowy odpowiadającej parametrom zabudowie planowanej, w celu takiego ukształtowania średnich parametrów na obszarze analizowanym, które umożliwią wydanie decyzji korzystnej dla inwestora, a co jest jednoznacznie negatywnie oceniane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyroki NSA z 18 maja 2023 r., sygn. II OSK 395/22; z 2 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 2550/21; z 9 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1299/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z załącznika graficznego do analizy wynika, że dominującą zabudową na obszarze analizowanym nieposzerzonym o ww. działki jest zabudowa zagrodowa i mieszkalna jednorodzinna, a więc powiększenie obszaru analizowanego o nieruchomości zabudowane budynkami usługowo-przemysłowymi (bez wskazania konkretnie funkcji i przeznaczenia tej zabudowy) istotnie wpłynie na średnie parametry uwzględniane zgodnie z przepisami rozporządzenia. To z kolei może wypaczyć ustalenie dopuszczalnych minimalnych i maksymalnych wartości parametrów.
Niedostateczne wyjaśnienie podstaw rozszerzenia granic obszaru analizowanego wadliwym czyni całość przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, albowiem przyjętych poszczególnych parametrów inwestycji nie da się na obecnym etapie zweryfikować z uwzględnieniem prawidłowo ustalonych wartości średnich tych parametrów. Organ odwoławczy prawidłowo wyszczególnił przy tym, że każdy z parametrów opisany w § 4 - § 8 rozporządzenia ustalony został w decyzji organu I instancji w sposób dowolny i wyłącznie na zasadnie odstępstw i to istotnych od wartości zasadniczych. Nie ustalono średnich wartości parametrów zabudowy występującej na obszarze analizowanym (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji), albo też zignorowano w istocie wartość średnią (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy). Ustalono za to poszczególne parametry planowanej zabudowy w oderwaniu od parametrów zabudowy występującej na obszarze analizowanym, tłumacząc to dozwolonym odstępstwem z uwagi na zróżnicowanie zabudowy istniejącej. Prawidłowo organ odwoławczy ocenił takie działanie jako dowolne, albowiem poza przytoczeniem wartości skrajnych poszczególnych parametrów i stwierdzeniem, że zabudowa jest silnie zróżnicowana, nie uzasadniono szczegółowo, dlaczego w rozpoznawanej sprawie odstępstwa należy stosować tak szeroko.
Nieprawidłowe, bo nieuzasadnione wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości innej niż opisanej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowi samodzielną podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazać należy, że przeprowadzenie w tych warunkach analizy architektoniczno-urbanistycznej przez organ II instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (ar. 15 k.p.a.).
Wbrew stanowisku sprzeciwu zasadnie organ drugiej instancji stwierdził nieprawidłowości przy określeniu poszczególnych parametrów planowanej zabudowy. Zauważyć należy, że parametry zostały podane w formie widełek, o maksimach i minimach znacznie od siebie odbiegających – wykraczających poza dopuszczalne odchylenia od średnich wartości, które to odchylenia same w sobie są dopuszczalne, ale winny mieścić się w tolerancji ± 20 % (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) albo wynikać wyraźnie z analizy architektoniczno-urbanistycznej odnoszącej się do warunków zabudowy istniejącej w tym obszarze (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Takie określenie parametrów zamierzonej inwestycji jak w niniejszej sprawie (szerokość elewacji frontowej budynku od 28 m do 45 m dla budynków A i B, a do 55 m dla budynku C, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 6 m do 9 m, wysokość do kalenicy od 6 m do 10 m, jest w ocenie Sądu zbyt ogólne i "szerokie". Oznacza, że w istocie organ I instancji nie ustalił samodzielnie, uwzględniając przesłanki ustawowe konkretnie warunków zabudowy i zagospodarowania dla indywidualnego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie w oparciu o tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". Organ wydał inwestorowi ogólnikową zgodę na realizację znacząco dowolnej inwestycji, którą można bardzo dowolnie modyfikować, co do funkcji, sposobu zagospodarowania, gabarytów i intensywności możliwego wykorzystywania terenu działek ewidencyjnych na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego. W konsekwencji tak ustalone warunki, mają charakter wyłącznie pozorny, i nie spełniają istotnej roli, którą takiej decyzji, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przyznał ustawodawca. Podkreślenia ponownie wymaga, że to nie wnioskodawca kształtuje sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz zobowiązany jest do tego właściwy organ, w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wskazać należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie są zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, dlatego dopuszczalny jest pewien zakres ogólności decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli chodzi o cechy i usytuowanie planowanej inwestycji. Nie może to jednak prowadzić do nadmiernie szerokiego zakreślenia charakterystyki inwestycji, dla której ustalono warunki, a parametry planowanych w ramach inwestycji obiektów stanowi bez wątpienia podstawową cechę charakteryzującą inwestycję objętą decyzją o warunkach zabudowy. Tu chociażby można wskazać, na znamienną dla tej sprawy okoliczność wskazania przez wnioskodawcę gabarytów planowanego pylonu reklamowego: długość 3 – 9, szerokość 3 -9 m i wysokość min. 15 – max. 25. W decyzji wskazano "posadowienie pylonu reklamowego potrójnego na planie trójkąta o łącznej powierzchni z jednej strony 81 m2 i wysokości konstrukcji od 15,0m do 25,0m. Brak przy tym w analizie lub decyzji jakiegokolwiek wyjaśnienia dla przyznania inwestorowi takiej dowolności w kształtowaniu wysokości tego obiektu budowlanego, który wszakże znacząco przewyższa wysokość wskazanej zabudowy w obszarze analizy. Wskazane wady stanowią wyraźne i jaskrawe naruszenie art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stosownie do których decyzja o warunkach zabudowy winna określać zarówno rodzaj inwestycji, jak i warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.
Powyższe naruszenie uznać należy za konsekwencję niekonkretnego wniosku inwestora, który poszczególne parametry również podaje w formie "widełek" o znacznie odbiegających od siebie maksimach i minimach (wniosek – k. 32 i poprzednie akt adm.). Wniosek w takim kształcie powinien podlegać doprecyzowaniu na wezwanie organu. Nie jest tak, jak stwierdził organ odwoławczy, że spełnia on wymogi określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą elementy wymienione w lit. a-c tego przepisu. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. charakterystyka inwestycji obejmuje określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. dołączona do wniosku charakterystyka inwestycji powinna zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. charakterystyka inwestycji winna też zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Wobec istoty postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego i ograniczonego ustawowo zakresu sądowej kontroli do oceny jedynie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. ( art. 64e p.p.s.a.), w niniejszej sprawie Sąd nie może odnieść się merytorycznie do powstałego w toku postępowania sporu co do tego, czy zamierzoną inwestycję należy traktować jako budowę trzech samodzielnych obiektów handlowych, czy też rozpatrywać ją jako realizację wielkopowierzchniowego kompleksu handlowo-usługowego. Należy jednak stwierdzić, że z analizy akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ I instancji poczynił ustalenia i wyjaśnienia z udziałem inwestora umożliwiające jednoznaczne przesądzenie tej kwestii. Wobec wskazywanej już ogólnikowości zarówno sformułowania charakteru inwestycji we wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie, odrębnego wniosku w sprawie równoległej, jak i treści analizy czy też decyzji nie jest możliwa na obecnym etapie jednoznaczna ocena charakteru i wzajemnych powiązań, czy też ich braku co do wskazywanych we wnioskach przedsięwzięć inwestycyjnych na sąsiednich działkach ewidencyjnych nr [...] Organ nie wezwał wnioskodawcy w tej specyficznej sytuacji faktycznej i prawnej do wyjaśnienia charakteru i relacji pomiędzy objętymi dwoma wnioskami inwestycjami, nie zostało nawet wyjaśnione z jakich powodów inwestor wskazuje że całe zamierzenie jak w szczególności budynki będą pełniły funkcję usługowo-handlową, a nie handlowo- usługową. To bowiem inwestor decyduje na etapie występowanie o ustalenie warunków zabudowy o charakterze inwestycji, czyli jaki sposób wykorzystania zabudowy będzie dominujący. Z doświadczenia życiowego bowiem wynika, że inwestycje tego typu mają charakter zdecydowanie handlowy , z usługami, które jednak nie wyznaczają charakteru tego typu inwestycji. Organ nie uzyskał od inwestora żadnych wyjaśnień w tym zakresie, w szczególności budzi wątpliwości bezwarunkowe i teoretyczne założenie, że we wszystkie nawet wskazane w tym wniosku budynki o wskazanej powierzchni zabudowy będą służyły funkcji dominującej usługowej, a nie handlowej. Dopóki zatem inwestor nie wypowie się szczegółowo co do charakteru objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycji , organ dowolnie nie może czynić takich ustaleń. W takiej sytuacji przedwczesne są jeszcze rozważania co do podlegania inwestycji przepisom szczególnym, w tym z zakresu środowiskowych uregulowań realizacji inwestycji, czy też obligatoryjnego kształtowania warunków zabudowy dla danej inwestycji wyłącznie na podstawie planu miejscowego. To w pierwszej kolejności organ winien ustalić wszechstronnie stan faktyczny sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem elementów spornych między stronami postępowania i dopiero na tej podstawie dokonywać następnie jego subsumpcji do norm prawa materialnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że w zależności od jednoznacznego stanowiska inwestora, znajdującego potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w przypadku gdy organ ustali spełnienie wszystkich warunków dla ustalenia warunków zabudowy, w ewentualnej decyzji pozytywnej lub negatywnej winien jednoznacznie wskazać ustalony w spornym zakresie stan faktyczny i prawny. Oznacza to, że gdy zostanie wiarygodnie ustalone, że skarżąca Spółka na podstawie swych dwóch wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla odrębnych części tych samych działek ewidencyjnych zamierza w istocie wybudować dwa odrębne zamierzenia inwestycyjne, a organ stwierdzi, że nie narusza to przepisów prawa i możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w zgodzie z dyspozycja art. 61 p.p.s.a., winien określić te warunki w tak jednoznaczny sposób aby odpowiadało to konkretnie takiemu zamierzeniu inwestycyjnemu i nie umożliwiało realizacji na podstawie takiej decyzji inwestycji o innym rozmiarze i charakterze niż objęta, pojedynczym wnioskiem. Nie może bowiem budzić w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości to, że organ administracji publicznej nie może poprzez pozorność określenia warunków zabudowy faktycznie dopuszczać do realizacji inwestycji odmiennej, niż określona przez wnioskodawcę. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy tym, czy w wyniku omawianych wniosków o ustalenie warunków zabudowy - dla terenu obejmującego faktycznie łącznie teren dwóch działek ewidencyjnych nr [...] w miejscowości S. - gmina R. (o powierzchni 2.57 ha) inwestor planuje wybudować rzeczywiście zespół zabudowy handlowo-usługowej wraz ze wspólną infrastrukturą techniczną, drogową miejscami postojowymi (...) składający się łącznie z 5 budynków handlowo- usługowych, o określonej powierzchni sprzedaży jako graniczna dla każdego z nich ( którą np. zamierza realizować etapami), czy też występuje o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch całkowicie odrębnych i niezależnych inwestycji o podobnym charakterze. Istotne jest to, że to nie nazwa zamierzenia inwestycyjnego określona przez wnioskodawcę określa charakter, funkcję rodzaj, cechy tego przedsięwzięcia. Niezależnie od tego, jak zostanie sprecyzowany wniosek , to ewentualna analiza o której mowa w art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. nie może pominąć wszakże tego jak należy ocenić spełnienie warunków ustawowych przy intensywności zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizy, wobec ustalonych warunków w tym zakresie dla terenu nie tylko każdej z części , ale też łącznie całych działek. Nie można bowiem rozpoznając każdy z tych wniosków abstrahować od treści i zakresu drugiego, nawet, jeżeli inwestor wskaże na budowę dwóch odrębnych zespołów zabudowy. Podkreślenia wymaga, że w takiej sytuacji treść decyzji o ustaleniu zabudowy musi być na tyle jednoznaczna, że na jej podstawie możliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę wyłącznie dla konkretnej inwestycji o konkretnych parametrach i warunkach zabudowy i zagospodarowania, ale już nie dla inwestycji, która obejmowałaby łącznie obydwa wnioskowane tu odrębnie zamierzenia. Każdy z organów wydający decyzje administracyjne na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego musi bowiem odrębnie ustalić i ocenić okoliczności mające istotne znaczenie w świetle przepisów regulujących poszczególne etapy tej procedury, jednak działania te muszą być spójne bowiem przepisy materialnoprawne z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy środowiskowej i prawa budowlanego, jak i decyzje wydawane w ich trybie pozostają ze sobą w ścisłym związku. Stanowiłoby to bowiem nadużycie prawa i niezgodność pomiędzy przedsięwzięciem dla którego ustalono warunki zabudowy, przy uwzględnieniu konkretnych warunków w obszarze analizowanym (o innej wielkości), a ewentualnym udzieleniem pozwolenia na budowę dla inwestycji o niemal dwukrotnie większym terenie, zakresie i parametrach zabudowy, zakresie i charakterze oddziaływania, na środowisko i nieruchomości sąsiednie.
Sąd dostrzega jednocześnie, że z uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z 13 lutego 2024 r. o sygn. II SA/Bd 1110/23, uchylającego decyzję Kolegium uchylającą decyzję Wójta i umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako bezprzedmiotowe, nie jest właściwe automatyczne sumowanie parametrów wszystkich pięciu budynków handlowo-usługowych objętych dwoma odrębnymi wnioskami Spółki o ustalenie na odrębnych częściach ww. działek planowanych zespołów zabudowy usługowo-handlowej, składających się odpowiednio z dwóch i trzech budynków. Nie wyklucza to jednocześnie, w sytuacji dokonania bardziej szczegółowych ustaleń w tym zakresie, przyjęcia za właściwą także odmiennej interpretacji, w zależności od ewentualnych nowych okoliczności faktycznych ustalonych w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa.
Z uwagi na stwierdzone i wskazane w uzasadnieniu skarżonej sprzeciwem decyzji uchybienia w decyzji I instancji, w zakresie przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, organ odwoławczy zasadnie uchylił rozstrzygnięcie Wójta Gminy R. w przedmiocie warunków zabudowy dla przewidzianej przez spółkę inwestycji. Nie miała znaczenia dla wyniku sprawy podniesiona w sprzeciwie kwestia, że w aktach sprawy, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, zalega dokument pozwalający na weryfikację uprawnień osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analizę urbanistyczną. Dokument ten, jak należy przyjąć, w ocenie spółki stanowi kserokopia zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych autora analizy urbanistycznej (k. 114 akt adm.). Jak wskazał NSA w wyroku z 11 września 2024 r., sygn. II OSK 1200/24 "analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Ta ocena i weryfikacja obejmuje, w pierwszej kolejności, kwestię sporządzenia tego dokumentu przez osobę uprawnioną. Pożądanym standardem co do wymogów formalnych analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno być zgromadzenie w aktach dokumentów opatrzonych oryginalnym podpisem autora analizy wraz z kopią dokumentu potwierdzającego spełnienie przez tegoż autora jednego z wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Na obecnym etapie tj. w toku postępowania sądowego, także mając na uwadze sposób połącznie akt administracyjnych organu I instancji, sposób jego numeracji (ołówkiem), nie można ponad wszelka wątpliwość ustalić, czy w aktach administracyjnych przedłożonych Kolegium wraz z odwołaniem E. R. od decyzji Wójta Gminy R. z 29 maja 2023 r. (znak [...]) za pismem z 6 lipca 2023 r. znajdowało się sporne zaświadczenie, czy też własnoręczny podpis pod analizą. Niezależnie jednak od powyższego sama tylko okoliczność braku w tym zakresie nie uzasadniałaby, wobec treści art. 136 i art. 138 k.p.a. z pewnością wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji bowiem właściwym było wezwanie organu I instancji do przedłożenia stosownych dokumentów i uzupełnienia w tym zakresie akt sprawy.
Uwzględniając powyższe Sąd jako prawidłową i zasadną uznał ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Analiza akt administracyjnych sprawy, w szczególności ogólnikowego wniosku inwestora, niewyjaśnienia prawidłowego i wyczerpującego charakteru, zakresu i powiązań planowanej na działkach [...] zabudowy, nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizy urbanistycznej, jak również nieodpowiadające przepisom prawa, wybiórcze i dowolne dokonanie samej analizy, warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., powodowało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Wójta Gminy R. z 29 maja 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Zespół zabudowy usługowo-handlowej wraz z infrastruktura techniczna oraz drogową, pylonem reklamowym i murami oporowymi przewidzianej do realizacji na części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami [...] położonych w miejscowości S. , gmina R. – została bowiem wydana z tak istotnym naruszeniem przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wskazał dostatecznie wszystkich okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pozostaje to jednak bez wpływu na orzeczenie Sądu w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi wnioskowanej w sprzeciwie grzywny, jak również zwrotu kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.).