II SA/Bd 700/22

II SA/Bd 700/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Gmina Gniewkowo zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr 75/2022 z dnia 6 maja 2022 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr LIII/343/2022 Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 31 marca 2022r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Gniewkowo w części: § 12 ust. 4, § 22 ust. 1 pkt w zakresie słów "przez okres co najmniej 2 lat" oraz § 22 ust. 2 pkt 1. W podstawie prawnej Wojewoda powołał art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022r. poz. 559 - ze zm. – powoływanej dalej jako "u.s.g.").
Powyższa uchwała wydana została na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz w oparciu o art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022r., poz. 172 – dalej powoływanej jako "u.o.l.") Stwierdzając jej nieważność Wojewoda wskazał, że tego rodzaju akt, w świetle zacytowanego brzmienia art. 21 ust. 3 u.s.g., musi kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie kwestie wskazane w ustawowym upoważnieniu. Wojewoda stwierdził przy tym, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zawrzeć w uchwale dodatkowe regulacje, jednakże nie może to oznaczać dowolności, albowiem uchwała powinna być zgodna z Konstytucją RP oraz z przepisami ustaw.
W ocenie Wojewody, kontrolowana przez niego uchwała w § 12 ust 4 narusza art. 4 u.o.l. Postanowiono bowiem, że "dwukrotna nieuzasadniona odmowa przyjęcia oferty zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony lub najmu socjalnego lokalu, skutkuje skreśleniem jej z listy wnioskodawców oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy". Taki zapis pozostaje w sprzeczności z wymogiem zaspokajania przez gminę potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty – spełniających kryteria ubiegania się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy. Wojewoda powołał się na stanowisko wyrażone w tym zakresie w judykaturze – tj. w wyrokach WSA w Kielcach z 6 lutego 2019r., sygn. akt II SA/Ke 782/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 30 stycznia 2020r., sygn. akt II SA/Bk 699/19.
Kwestionując określone w uchwale zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu po wyprowadzeniu się bądź śmierci najemcy Wojewoda uznał za naruszające w stopniu istotnym przepisy § 22 ust. 1 pkt 1 (w części) oraz § 22 ust. 2 pkt 1 zakwestionowanej uchwały - jako wprowadzone bez podstawy prawnej. W ocenie Wojewody przepisy te wprowadzają dodatkowe warunki ("zamieszkiwanie z najemcą co najmniej dwa lata" oraz "nieposiadanie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości bądź jej części mogącego stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie") co nie znajduje uzasadnienia prawnego.
Gmina Gniewkowo zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie:
- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie, wskutek czego miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na tym, że § 12 ust. 4, § 22 ust. 1 pkt 1 oraz § 22 ust. 2 pkt uchwały z 31 marca 2022r. jest sprzeczna z prawem i tym samym konieczne jest stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy ww. zapisy uchwały są zgodne z prawem,
- art.. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.l. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca w przedmiotowej uchwale wykracza poza ustawowe uprawnienia, podczas, gdy przepisy ww. ustawy wskazują tylko na ogólne uprawnienia Rady Gminy i nie stanowią katalogu zamkniętego.
W związku z powyższym, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie.
W ocenie Gminy, zawarte w uchwale zapisy odzwierciedlają w pełni regulacje ustawowe. Na poparcie zaś swojego stanowiska Skarżąca przytoczyła obszerne fragmenty uzasadnień do wyroków mi.in. WSA w Gliwicach, WSA w Kielcach i WSA w Łodzi – wskazując na wadliwość wykładni przepisów prawa materialnego zaprezentowanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W ocenie Skarżącej Rada Gminy była uprawniona do określenia zasad wynajmowania lokali i uregulowania polityki mieszkaniowej w sposób pozwalający na zapewnienie mieszkań osobom faktycznie tego potrzebującym, a zatem w sposób zapobiegający nadużyciom.
Rozwinięcie argumentacji z powołaniem się na poglądy judykatury Skarżąca przedstawiła w piśmie procesowym z 21 lutego 2023r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony zgłosiły wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), przedmiot skargi mogą stanowić akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór ten sprawowany jest m. in. przez wojewodę, a jego kryterium stanowi zgodność z prawem, o czym przesądza art. 85 i art. 86 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru orzeka o nieważności kontrolowanej uchwały w całości lub w części, gdy jest ona sprzeczna z prawem. Czyni to w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia takiej uchwały (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nie każde jednak naruszenie prawa powoduje wskazany wyżej skutek, o czym przesądza brzmienie art. 91 ust. 4 u.s.g., wedle którego, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, a ogranicza się wówczas do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa przy podejmowaniu uchwały zalicza się fakt jej podjęcia przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały czy naruszenie procedury jej uchwalania.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).
Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (...)" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126).
Postanowienia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach. Kwestionowana uchwała jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy. Powinna zatem odpowiadać wymogom, jakie są stawiane przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Punktem wyjścia dla dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały winna być wykładnia norm ustawowych stanowiących podstawę prawną do jej podjęcia, w celu ustalenia zakresu upoważnienia ustawowego. Upoważnienie dla rady gminy do uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.l.
W art. 21 ust. 3 ustawy wskazano, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis ten określa materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie uprawnia organ gminy do ustanowienia norm prawnych ściśle określonych zakresem delegacji ustawowej. Oznacza to, że skoro przepisy uchwały mają w zamyśle ustawodawcy stanowić źródło prawa i wiązać adresata w sposób analogiczny jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to nie mogą one, w stosunku do dyspozycji ustawowej, uregulować sytuacji społecznej w sposób niewypełniający jej kompleksowo, ani też nie mogą wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.l. do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2).
Rada gminy musi więc określić zarówno wysokość dochodów, jak i potrzeby mieszkaniowe, które będą uprawniały do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Gmina ma bowiem zaspokoić nie każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące do ich poprawy. Tak więc, rada gminy regulując zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, obowiązana jest określić przesłanki przedmiotowe, którymi są warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu. Wobec tego warunki mieszkaniowe stanowią - obok wysokości dochodu - kryterium ustawowe, od spełnienia którego zależy zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast określone w art. 21 ust. 3 u.o.l. kryteria wyboru osób dotyczą jedynie pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu.
A zatem, co zasadnie podnosi Skarżąca - art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 u.o.l. wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego. Zwrócić jednak należy uwagę, że przeszkodę w możliwości ubiegania się o przydział lokalu z zasobów gminy powinno stanowić - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać - jak w rozważanym przypadku - unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także obowiązek zaspakajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Przepisy stanowiące podstawę podjęcia przedmiotowej uchwały określają granice obowiązku gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Ustanawiane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego obowiązku. Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Jak wynika z art. 21 ust. 3 u.o.l. katalog spraw, które rada gminy może uregulować w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ma charakter otwarty. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Nie oznacza to jednak, wbrew stanowisku Skarżącej, dowolności organu w tym zakresie (vide: wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, dostępny w bazie LEX nr 595501). Postanowienia uchwały muszą być bowiem zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami ustaw, w szczególności zawierającymi delegację do podjęcia uchwały.
Analiza przepisów przedmiotowej uchwały dowodzi, że poszczególne jej przepisy obarczone są istotnymi wadami prawnymi, które trafnie wskazał Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Przede wszystkim zasadnie Wojewoda Kujawsko-Pomorski zakwestionował § 12 ust. 4 uchwały, który przewiduje możliwość skreślenia z listy oczekujących na przydział mieszkania osób, które dwukrotnie odmówią (w sposób nieuzasadniony) przyjęcia oferty zawarcia umowy najmu lokalu. Przepisy te wykraczają poza regulację ustawową tworząc negatywne przesłanki materialnoprawne przyznania lokalu mieszkalnego. Powołany przepis przewiduje przesłanki skreślenia z listy osób oczekujących na przydział mieszkania z gminnych zasobów mieszkaniowych, mimo że każda osoba będąca mieszkańcem Gminy Gniewkowo ma prawo ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z gminnych zasobów, a spełnienie określonych przesłanek co najwyżej może wskazywać na dalsze miejsce na liście uprawnionych do zawarcia takiej umowy. Co więcej - przepis ten posługuje się pojęciem "nieuzasadnionej" odmowy, które to pojęcie nie zostało określone i tym samym nie jasne są kryteria wg których możliwe będzie uznanie, że odmowa zawarcia umowy najmu nie została przez wnioskodawcę uzasadniona. Regulacja ta umożliwia niejako "wymuszanie" na osobie oczekującej przyjęcie lokalu, który z różnych względów może być dla niej nieodpowiedni lub nawet w sposób niekorzystny wpływać na jej stan zdrowia. Odmowa przyjęcia lokalu może nastąpić np. ze względów zdrowotnych lub innych okoliczności i nie musi ona oznaczać, że wnioskodawca nie jest zainteresowany zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. W cenie Sądu tak restrykcyjny przepis uchwały pozbawia prawa lub wydłuża znacznie czas oczekiwania na przydział lokalu przez osoby niezamożne, których potrzeby mieszkaniowe powinny być zaspokajane w ramach mieszkaniowego zasobu gminy. Powyższy zapis uchwały narusza zatem art. 4 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.l. w tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, znajdujące też oparcie w poglądach judykatury (vide: wyrok WSA w Kielcach z 6 lutego 2019r. sygn.. akt II SA/Ke 782/18, wyrok WSA w Białymstoku z 30 stycznia 2020r. sygn.. akt II SA/Bk 699/19 dostępne na stronie internetowej jw.)
Zasadne jest stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym w odniesieniu do § 22 ust. 1 pkt 1 oraz § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały. Przepisy te zostały wprowadzone do rozdziału "zasady postepowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu p wyprowadzeniu się bądź śmierci najemcy". Pojęcie "zasad postępowania" obejmuje, w ocenie Sądu, wyłącznie określenie trybu, czy też toku czynności podejmowanych w danej sytuacji. Tymczasem w § 22 przedmiotowej uchwały nie został przewidziany tok czynności, które winny być podjęte przez osoby które pozostały w lokalu mieszkalnym opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy . Przewidziane w nim zostały jedynie warunki, które muszą zostać spełnione przez te osoby, by możliwe było zawarcie umowy najmu. Oznacza to, że wbrew stanowisku Skarżącej, Wojewoda prawidłowo przyjął, w rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała narusza art. 21 ust 3 pkt 6 u.o.l. (vide: wyrok NSA z 20 grudnia 2022r., sygn. akt I OSK 1374/22 – dostępny na stronie internetowej jw.)
Zapis § 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 uchwały wprowadza nieuzasadnione preferencje odnośnie zawarcia umowy najmu z uwagi na wymienione w tym przepisie uchwały przesłanki: brak tytułu prawnego do innego lokalu, okres zamieszkiwania z najemcą nie krótszy niż 2 lata.
Określenie dodatkowych kryteriów zawarcia umowy najmu lokalu dla osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, nie ma oparcia w przepisach prawa i wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.l. Jak już wyżej wskazano brak jest podstaw, by przepisy gminne wprowadzały zapisy wyłączające pewne kategorie mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu nieruchomości. W ocenie sądu w § 22 ust. 1 pkt 1 uchwały Rada Gminy wprowadziła dodatkowe pozaustawowe kryterium zawarcia umowy najmu lokalu gminnego (zamieszkiwanie z najemcą przez okres co najmniej 2 lat), wyłączając tym samym niektórych członków wspólnoty samorządowej zamieszkujących w lokalu z dotychczasowym najemcą, którzy tych kryteriów nie spełnią, z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu. Z tego względu zasadne było stwierdzenie nieważności ww. § 22 ust. 1 pkt 1 w części określonej przez Wojewodę.
Trafnie Wojewoda wskazał też na naruszenie art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 23 ust. 2 u.o.l. poprzez wprowadzenie w § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały - jako kryterium umożliwiające zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego - "braku posiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości bądź jej części". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.l. zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej obejmuje każdego jej mieszkańca, który ma niskie dochody i nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Wprowadzenie w § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały ww. przesłanki stanowi o określeniu dodatkowego, niewynikającego z ustawy warunku umożliwiającego uzyskanie pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W orzecznictwie sądowym szeroko prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wynikający z art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.l. obowiązek określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy (a więc możliwości złożenia wniosku o zawarcie najmu lokalu z gminnego zasobu) nie można rozumieć inaczej niż tylko takich warunków jak np. liczby osób korzystających z dotychczasowego lokalu, jego powierzchni, wyposażenia, stanu technicznego, itp., a okoliczności prawne takie jak posiadanie tytułu prawnego nie mogą wykluczać danej osoby z możliwości ubiegania się o uzyskanie pomocy w zakresie poprawy warunków zamieszkiwania i Sąd w tej sprawie w pełni pogląd ten akceptuje (vide: wyrok NSA z 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1126/11; wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1530/21; wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1716/19 – dostępne na stronie internetowej jw.).
Należy podkreślić, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu, w tym lokalu mieszkalnego, nie przesądza, że przesłanka niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w danym przypadku po stronie mieszkańca gminy nie występuje. Skoro status członka wspólnoty samorządowej nie jest uzależniony od posiadania tytułu prawnego do innego lokalu położnego w tej samej lub pobliskiej miejscowości i ustawa nie wprowadza jako kryterium warunkującego skorzystanie przez mieszkańca gminy z lokalu z zasobów mieszkaniowych tej gminy takiego kryterium, to naruszeniem prawa jest zapis uchwały rady gminy, który wprowadza jako przesłankę zawarcia umowy najmu z mieszkańcem gminy wymóg nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. Zauważyć też należy, iż zasady wynajmowania lokali powinny być stanowione w taki sposób, aby mieszkańcy gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe takie jak warunki zamieszkania i wysokość dochodu, od których uzależnione jest zawarcie umowy o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy mieli równe szanse w staraniach o uzyskanie lokalu. Sąd wskazuje, iż nie ma przeszkód, aby okoliczność posiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub budynku mieszkalnego była uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosków i ocenie, czy konkretna osoba ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jednakże nie może to stanowić przesłanki wykluczającej z prawa ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminnego. Podkreślić należy, iż zgodnie z przepisami u.o.l., niedopuszczalne jest wykluczenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego tych, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu czy nieruchomości mieszkalnej. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego (por. art. 23 ust. 2 u.o.l.). Zgodnie z wolą ustawodawcy kryterium decydującym o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie, po stronie potencjalnego najemcy, niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza żadnych wyłączeń tego typu uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Tym samym więc wprowadzenie w uchwale dodatkowych wyłączeń, które nie mieszczą się w kryteriach ustawowych, należało zakwalifikować jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego. Kryterium posiadania tytułu prawnego do innego lokalu jako wykluczające zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w u.o.l. Rada Gminy Gniewkowo przekroczyła delegację ustawową – co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały.
Reasumując, podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd uznał za zgodne z prawem, a w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.
Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.