II SA/Bd 700/06

II SA/Bd 700/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grażyna Malinowska-Wasik /sprawozdawca/
Krzysztof Gruszecki
Wiesław Czerwiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi Grzegorza P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Bd 700/06
UZASADNIENIE
Na wniosek Łucji S. Burmistrz Miasta G. decyzją Nr [...] z dnia [...] 2006 r. ustalił, powołując się na przepisy art. 4 ust. 2, 59 ust. 1, 60 ust. 1, 61 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w G.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygnięcie w przedmiocie w warunków zabudowy wydano po stwierdzeniu, iż zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy.
W decyzji sprecyzowano warunki i wymagania dotyczące między innymi ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich, wskazując w szczególności na konieczność przestrzegania przy usytuowaniu budynku przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Grzegorz P. – współwłaściciel sąsiedniej zabudowanej nieruchomości (działka nr [...]), położonej przy ul. [...] podnosząc, iż planowane usytuowanie budynku od strony ulicy [...] nie jest możliwe bez uzgodnienia z zarządem dróg, zaś linia nowej zabudowy pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nadto zakwestionował określoną w decyzji maksymalną wysokość budynku oraz ograniczenie się do ogólnego wskazania funkcji budynku jako handlowo – usługowa bez sprecyzowania rodzaju handlu i usług.
Samorządowe kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), a nadto na tym etapie procesu inwestycyjnego przepisy nie obligują strony do określenia, jakiego typu działalność handlowo – usługowa będzie prowadzona w projektowanym obiekcie. Poza tym decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza definitywnie o realizacji inwestycji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Grzegorz P. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Skarżący podniósł, iż powołując się na działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie wskazał, o którą działkę chodzi, jak również nie wymienił przepisów odrębnych, które przy ustalaniu warunków zabudowy zostały zastosowane. Z decyzji organu odwoławczego także nie wynika, iż dokonano uzgodnień np. z zarządem drogi, sanepidem itd. Poza tym skarżący powołał się na treść odwołania i zawarty w nim zarzut, iż w decyzji winno być określone jaką działalność handlowo - usługową zamierza prowadzić inwestor w projektowanym obiekcie, gdyż działalność ta może narażać otoczenie na uciążliwości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności, przy czym podstawę orzekania stanowią akta sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w świetle materiału zawartego w aktach administracyjnych nie można stwierdzić, czy istniały podstawy do ustalania w sposób proponowany przez inwestora warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego przy ul. [...] w G.
Na organie odwoławczym, podobnie jak na organie I instancji, ciąży obowiązek wyjaśniania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa. Organ ten rozpoznaje bowiem sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to konieczność rozpatrzenia przezeń wszystkich żądań i wniosków strony, zwłaszcza zawartych w złożonym przez nią odwołaniu, a następnie ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie odniosło się do podniesionej w odwołaniu Grzegorza P. kwestii usytuowania projektowanego budynku na linii z istniejącym budynkiem mieszkalnym od strony ulicy [...] w kontekście potrzeby uzyskania uzgodnienia Miejskiego Zarządu Dróg w G. Kwestię tę wyżej wymieniony zasygnalizował również w skardze zwracając uwagę na brak w aktach potwierdzenia powyższego uzgodnienia.
Z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek uzgodnienia warunków zabudowy z zarządcą drogi, jeżeli inwestycja przewidziana jest na obszarze przyległym do pasa drogowego.
Na podstawie załącznika graficznego do decyzji organu I instancji nie sposób stwierdzić, czy linia zabudowy od strony ulicy [...], objętego nią obiektu będzie przebiegała przez teren wskazany w cyt. przepisie. Kwestia ta wymaga zatem wyjaśnienia. Zważyć przy tym należy, że brak wymaganego stanowiska organu uzgadniającego wyrażonego w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 kpa w przypadku uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 kpa.
Poza tym załącznik tekstowy do decyzji organu I instancji nie zawiera uzasadnienia określenia maksymalnej wysokości planowanego obiektu na 7 metrów przy średniej wysokości istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy w granicach od 10 do 12 metrów.
Według Grzegorza P. (pkt 4 jego odwołania) należałoby projektować budynek jednokondygnacyjny o wysokości do 3,5 metrów. Zarzut wyżej wymienionego w tym zakresie nie został także przez organ odwoławczy rozpatrzony i podobnie jak związany z linią zabudowy pominięty w uzasadnieniu decyzji, które w konsekwencji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 kpa.
Powyższe uchybienia, jako mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniają uchylenie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), zaskarżonej decyzji.
Pozostałe podnoszone w niniejszej sprawie przez skarżącego zarzuty uznać należało za nietrafne.
Zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym unormowanie statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającego zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określony cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.
Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej [kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu], oraz architektonicznej [gabarytów i ukształtowania obiektów budowlanych] zabudowy już istniejącej.
Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), na które Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się w swej decyzji.
W myśl § 3 cyt. rozporządzenia należy wyznaczyć obszar analizowany o granicach przebiegających w odległości nie mniejszej niż 3 - krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej niż 50 metrów, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Treść powyższego przepisu, a także wykładania systemowa (ochrona uprawnień właściciela, zachowanie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy – art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy) i celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy [ratio legis zawartego w nim uregulowania to ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam, gdzie nie ma planu miejscowego] wskazują, że pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób bardzo szeroki. Chodzi tu o działkę sąsiednią, jako mieszczącą się w szerokim sąsiedztwie, okolicy. Uznanie za sąsiednie także tych działek, które nie graniczą ze sobą, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W praktyce orzeczniczej przyjęto, iż wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem nie jedna działka lecz tylko pewien obszar tworzący urbanistyczną całość pozwala organom na dokonanie jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu wyszczególnionych w wymienionym przepisie warunków.
W powyższy zatem sposób należy rozumieć użyte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pojęcie działki sąsiedniej w ramach zacytowanej przezeń treści art. 61 ust. 1 ustawy.
Jak wynika z załączników do decyzji organu I instancji, organ ten dokonał – zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy – na wytyczonym, z uwzględnieniem § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., terenie analizy zabudowy znajdujących się na nim działek, a wyniki analizy znalazły odzwierciedlenie w punkcie 2.2.1 sentencji tejże decyzji precyzującym odpowiednio warunki nowej zabudowy.
Podobnie, jak w przypadku sąsiedztwa, równie szeroko należy rozumieć kontynuację funkcji zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy., bowiem wykładania systemowa uzasadnia rozstrzyganie wątpliwości na rzecz właściciela czy inwestora, by mogła być przestrzegana zasada wolności zabudowy terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W ocenie Sądu do pogodzenia jest funkcja usługowo – handlowa z dominującą na analizowanym terenie funkcją mieszkaniową, skoro nie chodzi o obiekt wielkopowierzchniowy, lecz budynek zajmujący powierzchnię 60 m2. W zakresie zagospodarowania przestrzennego wśród funkcji – sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) wyróżnia się, obok funkcji przemysłowej, mieszkaniowej, czy biurowej, między innymi funkcję usługową, handlową lub funkcję, tak jak w przypadku niniejszej sprawy, o charakterze mieszanym. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest wyraźnie mowa o funkcji w takim znaczeniu.
Stąd też, jak trafnie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ nie ma na etapie ustalania warunków zabudowy obowiązku doprecyzowania rodzaju handlu czy usług planowanych w przyszłym obiekcie.
Poza tym ewentualne negatywne oddziaływanie przyszłego obiektu na otoczenie ze względu na konkretny rodzaj prowadzonej w nim działalności handlowej czy usługowej mieści się w pojęciu ochrony interesu osób trzecich, zaś ochrona ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wytycza bowiem jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego i organ wydający pozwolenie na budowę.
Ustalenia decyzji organu I instancji w zakresie ochrony interesu osób trzecich w powyższym kontekście uznać należy za wystarczające tym bardziej, skoro weźmie się pod uwagę, że obiekt tego rodzaju i tej wielkości jak projektowany na działce nr 3, co do zasady nie stwarzają dla otoczenia przekraczających normy uciążliwości w postaci hałasu, czy też zanieczyszczeń powietrza.
Kwestie ewentualnych, takich jak wyżej wymienione oddziaływań obiektu mogą być podniesione przez skarżącego i będą wymagały wnikliwego ustosunkowania się organu w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Załącznik graficzny do decyzji organu I instancji potwierdza, że należący do skarżącego budynek usytuowany na działce nr [...] jest cofnięty w stosunku do linii projektowanej zabudowy na działce nr [...]. Jednak w ramach objętego analizą terenu jednakową, odpowiadającą projektowanej, linię zabudowy z drugiej strony działki nr [...] wyznacza budynek istniejący na działce nr [...] (ul. [...]). Nie można zatem, wbrew stanowisku skarżącego, mówić o uskoku w rozumieniu § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz. 1588), bowiem przepis ten dotyczy sytuacji, gdy linia zabudowy na sąsiednich działkach, czyli nie jednej lecz przynajmniej dwóch, (w niniejszym przypadku po jednej z każdej strony projektowanej zabudowy) jest cofnięta w stosunku do linii zabudowy projektowanej.
Wskazany przepis nie mógł mieć zatem w niniejszej sprawie zastosowania, w związku z czym nie było wymogu usytuowania planowanego obiektu na tej samej linii co dom skarżącego.
Poza tym nadmienić trzeba, że w § 4 ust. 4 dopuszczono możliwość innego niż w ust. 3 wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Wbrew podniesionemu w skardze zarzutowi organ II instancji nie mógł wskazać przepisów odrębnych, które przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji nie zostały przez organ naruszone, bowiem żadne przepisy odrębne, bo do takich nie można zaliczyć rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), nie miały w omawianej sprawie zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji posłużyło się określeniem "przepisy odrębne" jedynie cytując warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przepisy odrębne zawierają ustawy dotyczące między innymi ochrony zabytków i przyrody oraz środowiska, o lasach, uzdrowiskach, obszarach morskich, prawo geologiczne i górnicze, prawo wodne i prawo atomowe.
Przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji objętej decyzją Burmistrza Miasta G. z dnia [...] 2006 r. należało kierować się wyłącznie przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Stosownie, natomiast do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadkach w nim wymienionych, niezbędne jest uzyskanie przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy uzgodnień od wyszczególnionych w tym przepisie organów. Przepis ten nie uwzględnia organów inspekcji sanitarnej.
Wyżej już natomiast ustosunkowano się do ewentualnej konieczności uzgodnienia warunków dla zabudowy działki nr 3 z Miejskim Zarządem Dróg w G.
Z przedstawionych wyżej względów orzeczono jak w sentencji.