II SA/BD 696/06

II SA/Bd 696/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Ewa Kruppik-Świetlicka
Małgorzata Włodarska
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Dnia 7 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Ewa Kruppik - Świetlicka Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi Małgorzaty, Waldemara i Adeli K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących 1450 zł (tysiąc czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2005 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzekło o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] 2004 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni, płyty gnojowej i zbiorników typowych na ziarno na działce [...] oraz wjazdu z drogi gminnej Nr [...] w miejscowości N. Dwór, gm. R. (inwestor Stanisław D., zam. N., gm. R.).
Po przeprowadzeniu na skutek wznowienia postępowania, Burmistrz Miasta i Gminy R. decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) stwierdził, że wydanie decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] 2004 r. nastąpiło z naruszeniem prawa i nie uchylił tej decyzji wobec faktu, iż po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 K.p.a. organ stwierdził, iż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ przyznał, że istotnie, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, ustalono, iż w świetle argumentacji SKO doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w wyniku czego strona, wobec nie doręczenia jej decyzji, nie miała zapewnionego należytego udziału w toczącym się postępowaniu. Przeprowadzone w trybie art. 151 K.p.a. postępowanie administracyjne doprowadziło organ administracji do wniosku, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej w związku z czym na podst. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 K.p.a. nie uchylono zaskarżonej decyzji, ograniczając się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Dla wykazania przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia organ dokonał analizy przeprowadzonego postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] 2004 r. i stwierdził, że zarówno samo postępowanie jak i zapadła w jego wyniku decyzja nie są obarczone żadnymi uchybieniami. Podniesiono okoliczność wykonania raportu oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko, a także opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnionego urbanistę (członka Izby Urbanistów), który jednocześnie wykonał analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu oraz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dodatkowo wskazując na uzyskanie pozytywnych uzgodnień wymaganych właściwymi przepisami.
Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodzili się Adela, Małgorzata i Waldemar K. i wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., w którym zarzucono łamania konstytucyjne zagwarantowanego prawa do życia w godnych warunkach. Zdaniem odwołujących organ orzekający w sprawie dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na nieprawidłowym sporządzeniu raportu oddziaływania na środowisko, tzn. bez uwzględnienia stanu dotychczasowej produkcji w dotychczasowej chlewni na [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [....] 2006 r., nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie organu zarówno postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy (z wyjątkiem naruszenia przepisów kształtujących zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu - co było podstawą wznowienia postępowania), jak i samo rozstrzygnięcie wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy R., jest prawidłowe. Potwierdzono, iż organ orzekający w sprawie zgodnie z przepisami przeprowadził analizę spełniania przez planowaną inwestycję warunków, o których mowa w art. 61 ustawy z dnia [...] 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), której konkluzje pozwoliły na wydanie decyzji w sprawie. Ponadto stwierdzono, że organ orzekający w sprawie przeprowadził wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w sprawie został również sporządzony raport oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji, którego przedmiotem było ustalenie możliwości lokalizacji chlewni o średniorocznym stanie ok. [...], z którego też jednoznacznie wynika możliwość lokalizacji w planowanym miejscu przedmiotowej inwestycji. Ponadto, zwrócono uwagę, w kontekście argumentów przedstawionych przez stronę w odwołaniu, że decyzja z dnia [...] 2004 r. dotyczy lokalizacji inwestycji o wielkości dokładnie takiej, dla której raport został sporządzony. Powyższe ustalenia pozwoliły organowi odwoławczemu na uznanie, że decyzja wydana w analizowanym postępowaniu jest decyzją prawidłową, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Adela, Małgorzata i Waldemar K. wyrazili swoje niezadowolenie z wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podniesione zarzuty nawiązują do tych zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, przy czym podkreślono stanowczy brak zgody skarżących na budowę płyty gnojowej w zaplanowanym miejscu. Skarżący zwrócili też uwagę na kumulację negatywnych oddziaływań wznoszonej przez inwestora chlewni na 100 DJP i dotychczasowej chlewni na 60 DJP. Ich zdaniem obszar i kształt działki należącej do inwestora pozwala na alternatywne i uwzględniające interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości umiejscowienie projektowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny zwrócono uwagę, że organ orzekający w sprawie zgodnie z przepisami przeprowadził analizę spełniania przez planowaną inwestycję warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której konkluzje pozwoliły na wydanie decyzji w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Należy jednak podkreślić, że uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło na skutek uchybień stwierdzonych przez Sąd z urzędu, zgodnie bowiem z unormowaniem zawartym w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Punktem wyjścia dla należytego zrozumienia zasadności podjętego rozstrzygnięcia należy uczynić prawidłową interpretację właściwych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym tryb sporządzenia i treść tej decyzji zostały unormowane w sposób szczególny przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej rzecz ujmując, do decyzji o warunkach zabudowy mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniami lub modyfikacjami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.
Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa inwestycja nie jest objęta ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania w związku z czym orzekające w sprawie organy obu instancji słusznie uznały, że wniosek strony winien być objęty regulacją przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. Stanowi on bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzależnione jest jednak od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odgrywa regulacja przewidziana przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, poprzez który ustawodawca wprowadził konieczność spełniania przez wnioskodawcę kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Chodzi bowiem o konieczność pozytywnej oceny zabudowy działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, pod kątem możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednym z wyjątków pozwalających na odstąpienie od konieczności spełnienia tej przesłanki jest ubieganie się o wydanie decyzji dla zabudowy zagrodowej. Istnieje jednak bezwzględny warunek, by powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 cyt. ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej. Organy uznały, że budynek, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma charakter zabudowy zagrodowej, a uwagi, że gospodarstwo rolne inwestora zajmuje powierzchnię ok. 30 ha przy średniej w gminie R. ok. 13 ha, istnieją podstawy do wyłączenia stosowania i analizy warunków dopuszczających wydanie decyzji z pominięciem ustalenia przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera jednak definicji legalnej zabudowy zagrodowej. Takiej definicji nie zawiera też ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst - Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Według słownika języka polskiego pojęcie to oznacza budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, w tym w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe. W potocznym zaś rozumieniu zabudowę zagrodową tworzy dom wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Analiza funkcjonalna tego pojęcia prowadzi więc do wniosku, że zabudowa zagrodowa służy zapewnieniu funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a więc należą do niej budynki pomocnicze np. do gromadzenia sprzętu rolniczego, stodoły, budynki inwentarskie o tyle, o ile służą zabezpieczeniu potrzeb gospodarstwa i zapewnieniu prawidłowego jego prowadzenia. Z tego względu zasadnicze zastrzeżenia budzi zakwalifikowanie budynku inwentarskiego do hodowli trzody chlewnej na 400 sztuk tuczników do kategorii budynku zagrodowego. Wydaje się, że będąca przedmiotem wniosku inwestycja będzie służyć produkcji trzody na dużą skalę, głównie w celu komercyjnym. W tych okolicznościach uzasadniona jest wątpliwość, czy organ prawidłowo zakwalifikował obiekt jako obiekt zabudowy zagrodowej. Brakuje przynajmniej jakichkolwiek argumentów, które w ocenie organu pozwalałyby na przesądzenie o prawidłowości dokonanej kwalifikacji, a ta okoliczność jest istotna z punktu widzenia możliwości wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Możliwość wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy przewiduje się też, zgodnie z jej art. 61 ust. 2 dla inwestycji produkcyjnych zlokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podst. art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 cyt. ustawy.
Zgodnie z informacją zawartą w analizie opisowej warunków dla wydania decyzji, w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy teren przeznaczony był pod funkcje rolnicze - uprawy polowe. Oznacza to brak możliwości zastosowania wskazanego wyjątku ze względu na przedstawione uregulowanie. Decyzja nie zawiera jednak żadnego uzasadnienia co do podstawy wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy (stanowiącego bezwzględnie obowiązującą zasadę), oprócz ustalenia, że gospodarstwo rolne inwestora jest większe niż średnia gospodarstw w gminie.
Kolejnym zagadnieniem wymagającym oceny jest ustalenie, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów odrębnych (art. 61 ust. 5 cyt ustawy). Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] 2003 r. (k. 6 akt), uznano za konieczne wykonanie raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Według § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2002 r., Nr 179, poz. 1490) dla chowu lub hodowli zwierząt, w liczbie nie niższej niż 50 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), nie wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7, przewidziano fakultatywne wykonanie raportu. W związku z tym, że projektowaną inwestycję przewidziano na 100 DPJ, organ uznał za konieczne by wykonać raport. Warunki jakim powinien odpowiadać raport określono w art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902). Raport powinien zawierać wskazanie oddziaływania inwestycji na środowisko, a w szczególności na ludzi i powietrze. W ust. 1 pkt 6 cyt. art. określono konieczność dokonania opisu przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmującego bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska, emisji oraz opisu metod prognozowania, zastosowanych przez wnioskodawcę. Wprawdzie w raporcie przedstawiono ocenę oddziaływania na środowisko mającego powstać przedsięwzięcia, ale nie uwzględniono istniejących warunków. Zdaniem skarżących na działce zawierającej lokalizację planowanego obiektu, znajduje się już obiekt inwentarski na 60 DJP. W tych okolicznościach wydaje się uzasadnione przypuszczenie, że warunki środowiskowe znacznie odbiegają od typowych, skoro jak zaznaczono powyżej, przy przekroczeniu 50 DJP cyt. rozporządzenie przewiduje możliwość sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, gdyż uznaje się, że to oddziaływanie na środowisko jest znaczące. Jeśli w istocie prawdziwe są twierdzenia skarżących (decyzja nie zawiera ustaleń czy na terenie działki znajdują się inne obiekty oddziaływujące na środowisko), sporządzenie raportu powinno uwzględniać nakładanie się oddziaływań. W przeciwnym przypadku, prowadziłoby to do obejścia przepisów prawa, gdyż inwestor mógłby ubiegać się o warunki zabudowy dla obiektów, których jednostkowe występowanie nie miałoby znaczącego wpływu na środowisko, a łączne mogłoby prowadzić do znaczącego oddziaływania, ze wszystkimi konsekwencjami stąd wynikającymi. Z tych względów konieczne jest ustalenie, czy nie doszło do nakładania się negatywnych oddziaływań na środowisko istniejących i planowanych inwestycji.
Zwrócić należy uwagę, że raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem, który podlega ocenia jak każdy inny dowód w sprawie. Zatem postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 46 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W tych okolicznościach organ wydając decyzję powinien usunąć wszelkie wątpliwości i uczynić przedmiotem uwagi wszelkie istotne okoliczności, które są niezbędne dla wydania decyzji, a więc także kwestię ochrony interesów osób trzecich i brak sprzeczności z przepisami odrębnymi.
Do przedmiotu niniejszej sprawy odnieść należy też regulację zawartą w § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 1997 r., Nr 132, poz. 877), zgodnie z którym usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych.
Z uwagi na przedstawione uchybienia dotyczące przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzająca je decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie przeprowadzone postępowanie miało charakter nadzwyczajny, ale wskazane wady odnoszą się wyłącznie do skutków nie zapewnienia skarżącym udziału w toczącym się uprzednio postępowaniu.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.