II SA/Bd 677/22

II SA/Bd 677/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 5 pkt 5 lit a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Bd 677/22
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] 2022 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił skarżącemu W. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką M. G., legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...] kwalifikującym ją do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Organ I instancji uznał, że w sprawie nie zaistniał ustawowy warunek do przyznania wnioskowanego świadczenia, określony w art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. – dalej powoływanej jako u.ś.r.), gdyż na podstawie ww. orzeczenia lekarza orzecznika nie można ustalić, od kiedy powstała niepełnosprawność M. G., a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeśli niepełnosprawność powstała po ukończeniu wieku wskazanego przepisem, a także z uwagi na pobieranie przez skarżącego świadczenia emerytalnego przyznanego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Organ zaznaczył w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawca został pouczony o konieczności zawieszenia emerytury i dostarczenia z KRUS stosownego zaświadczenia o zawieszeniu emerytury, którego jednak nie dostarczył. Ponadto organ wskazał, że znana jest mu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w tym zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, jednak w jego ocenie wykonanie ww. wyroku wymaga podjęcia niezbędnych i niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.
Od powyższej decyzji organu I instancji W. G. wniósł odwołanie domagając się przyznania mu prawa do wnioskowanego świadczenia wskazując, że art. 17 ust 1b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za przepis niekonstytucyjny. Ponadto skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez odwołującego emerytury, pozbawia go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, iż bezspornym jest, że M. G. jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, przy czym nie można ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a także że skarżący W. G. pobiera świadczenie emerytalne, o czym świadczy przedłożona do akt sprawy decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o ustaleniu wysokości emerytury rolniczej. Organ odwoławczy wskazał, że co prawda skarżący zobowiązał się do zawieszenia świadczenia emerytalnego, jednak pomimo wezwania organu I instancji, nie przedłożył stosownego dokumentu zaświadczającego o zawieszeniu ww. świadczenia emerytalnego.
Organ II instancji, odnosząc się do przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazał, że w jego ocenie wskazaną normę należy odczytywać w kontekście rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy opiekunowi osoby niepełnosprawnej, pobierającemu emeryturę, można przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury, a wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W ocenie organu, zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Ponadto organ wskazał, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie wypłaty emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., co w przedmiotowej sprawie organ I instancji uczynił. Zdaniem organu II instancji, takie działanie odwołującego oznacza, że mając świadomość, iż pobieranie emerytury stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie podjęcie kroków do jej wyeliminowania powoduje, że jego wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie.
Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż z akt sprawy wynika, iż M. G. ma pełnoletnią córkę K. G. i do tej kwestii organ I instancji w ogóle nie odniósł się w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, więc dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której, domagając się przyznania mu prawa do wnioskowanego świadczenia, zarzucił organowi II instancji, że nie został on poinformowany o konieczności zawieszenia emerytury w ten sposób, że okoliczność pobierania emerytury to jedyna przesłanka negatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto skarżący wskazał, że nie zgadza się z organem II instancji również co do stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na fakt, że w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny ciąży na córce M. G.. Skarżący do powyższego odniósł się w ten sposób, że osoba ta nie daje rękojmi sprawowania należytej opieki nad swoją niepełnosprawną matką, natomiast skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad swoją córką.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiadają prawu.
W pierwszej kolejności za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu II instancji w zakresie dotyczącym braku możliwości odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że lekarz orzecznik ZUS nie określił daty powstania niepełnosprawności córki skarżącego, która wobec powyższego mogła powstać po ukończeniu wieku wskazanego przepisem. Należy bowiem wyjaśnić, że w związku z wydanym dnia 21 października 2014 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się zaś z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego – co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r. I OSK 1600/16 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). W związku z tym za wadliwą uznać należało decyzję organu I instancji w zakresie oparcia jej o ww. niekonstytucyjny przepis, na co też zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy.
Istota sporu w sprawie dotyczy natomiast ziszczenia się przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., z uwagi na pobieranie przez skarżącego emerytury, na co wskazały organy obu instancji. Zgodnie zaś z ww. przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a).
Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać należy jednak na aktualnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który tutejszy Sąd w niniejszym składzie w całości podziela i przyjmuje jako swój, że w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Potrzeba taka wynika w tym przypadku ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednocześnie podkreślenia wymaga cel świadczenia pielęgnacyjnego jakim jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powodowałoby zatem, że cel ten nie byłby w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury osoby te nie mogą podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Z uwagi na powyższe należy więc opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
W konsekwencji przyjęcia opisanego powyżej sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., koniecznym jest również odniesienie się do kwestii zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego oraz sposobu realizacji tych świadczeń, w momencie ich zbiegu. Dotychczasowe orzecznictwo w tym zakresie jest zróżnicowane. I tak, w wyrokach m.in. z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 NSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyżej wskazanych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Wskazać należy jednak, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby zatem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19 – dostępne jw.).
Powyższe zdaniem Sądu przemawia za zastosowaniem rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego. W związku z tym za zasadne uznać należy stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20, 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20, 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 (dostępnych jw.), zgodnie z którym, w przypadku zbiegu uprawnień do ww. świadczeń (tj. pielęgnacyjnego i emerytalnego) zastosowanie znajduje zasada wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną.
Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2022r. poz.933 ze zm.), zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1), natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2). Przepisy każdej z ww. ustaw regulują zatem zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 33 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Przy czym, jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty rolniczej, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodzić należy się jednak z utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury rolniczej. Może to zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Dojdzie wówczas do zawieszenia prawa do emerytury (art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), co umożliwi ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Choć emerytura rolnicza jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (posiadania prawa do emerytury), która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym prawem do emerytury, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 – dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co związane jest z obowiązkiem należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co wynika z art. 9 k.p.a. W ten sposób organy czuwają bowiem nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z powyższego wynika zatem, przede wszystkim, to że na kanwie omawianych powyżej przepisów, należy przyjąć dopuszczalność zbiegu uprawnień, ale już nie kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytalnego oraz że dopiero zniesienie we wskazanej powyżej formie prawnej, negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a u.ś.r. (tj. pobierania emerytury) daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uniknięcia jednoczesnego pobierania obu omawianych świadczeń wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest zatem dopiero pod warunkiem uprzedniego wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący, reprezentowany od momentu zainicjowania przedmiotowego postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad córką niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ponadto, jak ustalono w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, skarżący posiada prawo do emerytury, która zgodnie z decyzją Prezesa KRUS z dnia [...] 2021 r. wypłacana jest w wysokości [...] zł. Co więcej, wraz z wnioskiem skarżący złożył również oświadczenie z dnia [...] 2021 r., w którym wskazał, że zrezygnuje z pobieranej emerytury w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący wystąpił mając ustalone prawo do emerytury, którą faktycznie pobierał. W związku z tym, organ I instancji pismem z dnia [...] 2022 r. poinformował pełnomocnika skarżącego o niespełnieniu przez skarżącego wszystkich ustawowych przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia i wezwał jednocześnie do przedłożenia zaświadczenia o zawieszeniu prawa do emerytury, co umożliwi wydanie decyzji pozytywnej. Skarżący nie przedłożył jednak ww. decyzji, a więc nie wyraził jednoznacznej woli rezygnacji z pobierania emerytury przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji.
W tym stanie faktycznym organy prawidłowo odmówiły więc skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem w sprawie ziściła się przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegająca na realizacji prawa do emerytury w postaci pobierania tego świadczenia i braku woli skarżącego zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego, w sytuacji w której w toku postępowania i przed wydaniem decyzji skarżący został pouczony i wezwany do podjęcia stosownych czynności w celu wyeliminowania ww. przeszkody w przyznaniu mu wnioskowanego świadczenia. Pełnomocnik skarżącego poinformowany przez organ o konieczności przedłożenia decyzji o zawieszeniu emerytury, nie dopełnił bowiem tego obowiązku, doprowadzając tym samym do wydania decyzji odmownej. Wyrazem zastosowania na gruncie niniejszego postępowania prawidłowej wykładni przepisów u.ś.r. przez organy jest w szczególności skierowanie przez organ I instancji do pełnomocnika skarżącego pisma z dnia [...] 2022 r., gdzie organ wskazał na czynności, które skarżący powinien podjąć w celu spełnienia wszystkich wymaganych przepisami przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.
Stwierdzić należy zatem, że organ I instancji kierując się na etapie postępowania administracyjnego właściwą interpretacją ww. przepisu, zgodną z dyrektywami wykładni systemowej i celowościowej, oraz uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy tj. fakt posiadania i pobierania przez skarżącego emerytury, wezwał stronę do przedłożenia decyzji o zawieszeniu wypłaty emerytury, co stanowiło w istocie umożliwienie skarżącemu dokonania wyboru korzystniejszego dla niego świadczenia. Organ, postępując we wskazany sposób, nie wykluczył więc odgórnie możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że posiada on ustalone prawo do emerytury, uzależniając tę możliwość od okoliczności faktycznego pobierania przez niego świadczenia emerytalnego. Powyższe świadczy o prawidłowym działaniu organu I instancji, który w toku postępowania w pełni wykorzystał przysługujące mu instrumenty prawne i podjął czynności zmierzające do umożliwienia uzyskania przez skarżącego świadczenia korzystniejszego, realizując tym samym obowiązki wynikające z art. 9 i art. 79a k.p.a. Skoro jednak skarżący, który w momencie złożenia wniosku przedłożył oświadczenie z dnia [...] 2021 r., że przestanie pobierać emeryturę dopiero po przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego, nie wyraził jednoznacznej woli wyeliminowania przesłanki negatywnej związanej z pobieraniem emerytury poprzez przedłożenie decyzji o zawieszeniu emerytury, to tym samym organ nie miał możliwości przyznania skarżącemu świadczenia.
Podkreślić należy przy tym, że sama wola pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, bez podjęcia konkretnych działań w zakresie zawieszenia prawa do wypłaty emerytury, nie mogła stanowić podstawy do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Organ nie miał bowiem możliwości przyznania skarżącemu świadczenia wyłącznie na podstawie wyrażonej przez niego deklaracji, że po przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje on z pobierania emerytury. Ustawodawca nie przewidział sytuacji przyznania jednej osobie obydwu świadczeń – pielęgnacyjnego i emerytalnego, a jedynie wyboru jednego z nich. Stąd też właśnie wynika potrzeba uprzedniego przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji KRUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury, co dopiero uprawnia organ pomocowy, do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (przy jednoczesnym spełnieniu innych przesłanek). Skarżący powinien był zatem zrezygnować z pobierania emerytury przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia. Rezygnacja ta nie może się natomiast opierać tylko na warunkowej deklaracji. Konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, ustało prawo do pobierania zbieżnego świadczenia.
Istotna w przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu jest przede wszystkim prawidłowość działań podejmowanych przez organ I instancji przed wydaniem decyzji (tj. zawiadomienia o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. i poinformowanie o możliwości przedłożenia decyzji o zawieszeniu emerytury) oraz legalność wydanego w sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia. Niezasadnym byłoby wobec tego uchylenie rozstrzygnięć organów wyłącznie z uwagi na stwierdzone wady uzasadnienia w postaci wskazania nieprawidłowo innych przesłanek odmowy przyznania świadczenia, skoro po wyeliminowaniu stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości – sentencja decyzji (w zakresie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia) nie uległaby zmianie z uwagi na niespełnienie w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Odnosząc się do kolejnej kwestii poruszonej przez organ odwoławczy jaką jest kolejność obowiązku alimentacyjnego, który jak organ wskazał obciąża w pierwszej kolejności zstępnych przed wstępnymi, czyli dzieci przed rodzicami, trzeba zaznaczyć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało natomiast uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 – dalej powoływanej jako k.r.o.) i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają również kolejność zobowiązanych, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Innymi słowy obowiązek alimentacyjny dzieci (w stosunku do rodziców) jest pierwszoplanowy i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 87, art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 k.r.o.
Przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w konfrontacji z przepisami k.r.o. jednoznacznie zatem określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek, stan zdrowia, sytuacja finansowa), lecz z nieuzasadnionych przyczyn tego nie robią. Stąd też zgodzić należy się z organem odwoławczym, że to dzieci w pierwszej kolejności zobowiązane są do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń, o jakich mowa w art. 132 k.r.o., może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne osoby zobowiązane.
W niniejszej sprawie, jak wynika z treści akt administracyjnych, a czemu nie zaprzeczył skarżący – M. G. ma pełnoletnią córkę K. G.. Oznacza to zatem, że aby zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego wobec córki, musiałaby wystąpić któraś z okoliczności wymienionych w art. 132 k.r.o., co niewątpliwie nie miało miejsca. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazał na gruncie niniejszej sprawy, aby po stronie córki niepełnosprawnej zachodziły takie przeszkody. Za wyjątkowe okoliczności, uniemożliwiające córce M. G. w sposób obiektywny sprawowanie opieki nad matką (czy to osobiście czy finansowo) nie mogą być bowiem uznane okoliczności takie jak zamieszkiwanie poza [...], tj. miejscem zamieszkania matki.
Podkreślenia wymaga jednocześnie, że obowiązek alimentacyjny może polegać nie tylko na osobistych staraniach, ale także na wypłacie niezbędnych środków. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, jeżeli zabezpieczy ona w należyty sposób interesy uprawionego. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.o. (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 maja 2021 r., II SA/Ke 306/21, wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2021 r., III SA/Kr 1008/20, - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Bd 81/22 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query).
W tym stanie rzeczy i mając na uwadze wszystkie poczynione wyżej uwagi, a przede wszystkim to, że w aktach znajduje się oświadczenie skarżącego, że zrezygnuje z pobierania emerytury dopiero po przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego, które w toku postepowania nie zostało odwołane lub zmienione oraz to że skarżący reprezentowany był od samego początku postępowania przez pełnomocnika profesjonalnego, a także to, że organ I instancji w istocie sprostał obowiązkowi wynikającemu z art. 9 i art. 79a k.p.a. – Sąd zważył, że w zaistniałych okolicznościach skarżącemu zasadnie odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na stwierdzoną w sprawie przesłankę negatywną w postaci pobierania świadczenia emerytalnego, pomimo świadomości strony, że jest to przesłanka uniemożliwiająca wydanie decyzji pozytywnej. Ponadto przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, jakimi są dzieci osoby niepełnosprawnej. Przy tym obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na świadczeniu pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni lub sprawowanie tej opieki przez innego członka rodziny i ewentualnie opłacenie usług opiekuńczych tej osoby. Skarżący natomiast nie wykazał, że córka niepełnosprawnej nie jest w stanie z jakiegoś powodu sprostać obowiązkowi alimentacyjnemu. Organy orzekające nie naruszyły przy tym przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który wymagałyby eliminacji zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony przez skarżącego w skardze, natomiast organ ustosunkowując się do skargi nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy w ww. trybie.