II SA/Bd 648/22

II SA/Bd 648/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140, art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. W. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021r. Wójt Gminy Z. ustalił na rzecz N. O. warunki zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na lokal usługowo-handlowy (smażalnia) wraz z jego rozbudową na dz. nr [...], w miejscowości G. , obręb geodezyjny G. , gmina Z..
2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. W. (dalej: strona, skarżąca) w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego poprzez niedoniesienie się przez organ do składanych argumentów i wniosków dowodowych, brak bezstronności i równego traktowania. Zarzucono również brak przyznania przymiotu strony C. K. pomimo, że jego działka leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podniesiono, że Wójt nie przesłuchał świadków, nie przeprowadził oględzin nieruchomości, nie przeprowadził rozprawy administracyjnej oraz nie zbadał planowanej inwestycji w kontekście wymogów wynikających ze wszystkich przepisów środowiskowych. Skarżąca powołała również rozporządzenie Nr [...] Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w związku z jej przekonaniem, że planowana inwestycja zmierza w kierunku budowy ośrodka wypoczynkowego oraz pola kempingowego. Skarżąca wskazała na sztuczne podziały nieruchomości czy akty darowizny mające na celu ominięcie prawa. W ocenie strony naruszono również art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że sporna inwestycja nie powoduje kolizji z istniejącą zabudową. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego oraz dopuszczenie dowodów z ksiąg wieczystych na okoliczność sposobu korzystania z nieruchomości, zmian w stanie faktycznym i prawnym, dat tych zmian, wydruku zdjęć na okoliczność aktualnego stanu nieruchomości, wydruku reklam na okoliczność prowadzonej działalności gospodarczej na działce objętej planowana inwestycją, wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczącego działalności gospodarczej wnioskodawcy.
3. Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] kwietnia 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze.
W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką na której ma być realizowana inwestycja. Pomiędzy działką objętą inwestycją nr [...] a działką skarżącej nr [...] znajduje się zabudowana działka nr [...]. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.").
Dalej Kolegium wskazało, że z pisma skarżącej z dnia [...] marca 2022r. wynika, że wywodzi ona swój interes prawny do udziału w postępowaniu z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020r. poz. 1740 ze zm. – dalej "k.c."). Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na lokal usługowo-handlowy (smażalnia) wraz z jego rozbudową na działce nr [...]. Planowany obiekt ma mieć po rozbudowie maksymalną powierzchnię zabudowy wynoszącą 161 m˛, szerokość elewacji frontowej ma wnieść 20m, a wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działki wynosi do 4,59%. W ocenie Kolegium planowany obiekt swoimi gabarytami nie będzie oddziaływać na działkę nr [...]. Rozmiar planowanej zabudowy jest charakterystyczny dla domów jednorodzinnych lub niewielkich obiektów handlowo-usługowych. Nie sposób również uznać, że planowany charakter zabudowy (smażalnia) stanowi uciążliwe sąsiedztwo dla właścicielki działki nr [...]. Z akt sprawy nie wynika, że planowana inwestycja oddziaływać będzie na działkę skarżącej. Planowana inwestycja nie jest wymieniona wśród tych wskazanych w rozporządzeniu z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1830). Ponadto organ wskazał, że podnoszona przez skarżącą argumentacja jakoby inwestycja prowadzić miała do zorganizowania pola namiotowego, czy też ośrodka wypoczynkowego nie znajduje potwierdzenia we wniosku inwestora, a tym samym nie jest przedmiotem rozważać organu odwoławczego. Ponadto nie jest istotny stan prawny istniejący wcześniej oraz zapadłe na jego podstawie rozstrzygnięcia. Nie można uznać również, że spodziewany hałas czy dym i zapach wpłynie na sytuację prawną właścicielki działki nr [...]. Podniesienie zarzutu, że inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływała na nieruchomość skarżącej lub powodowała bliżej nieokreślone uciążliwości nie jest wystarczające do przyznania jej statusu strony.
Końcowo Kolegium wskazało, że wniesienie odwołania, które na mocy art. 127 § 1 k.p.a., przysługuje wyłącznie stronie postępowania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do zbadania czy jest ono dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest zatem pierwszą czynnością organu drugiej instancji, stanowiącą warunek prowadzenia postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik tego badania jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego
4. W skardze do Sądu skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do ustaleń organu I instancji dotyczących zasięgu oddziaływania spornej inwestycji oraz twierdzeń i argumentów skarżącej zawartych w piśmie z [...] marca 2022r.;
- art. 28 k.p.a. w związku art. 140 i art. 144 k.c. oraz w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), przez błędne uznanie, że te przepisy nie stanowią dla skarżącej źródła interesu prawnego w tej sprawie, podczas gdy planowana inwestycja prowadzi do zakłócenia korzystania przez nią z nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą z obecnego społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości na tym obszarze i aktualnych stosunków miejscowych, zmieniając tym samym na niekorzyść jej sytuację prawną;
- art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 140 i 144 k.c. i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez wadliwe przyjęcie, że przepis ten nie stanowią dla skarżącej źródła interesu prawnego w tej sprawie, w sytuacji gdy odnoszą się one do ochrony prawa własności i zasady dobrego sąsiedztwa, zaś sporna inwestycja zmierza do zmiany funkcji terenu, poprzez wprowadzenie obiektu o funkcji usługowej, nieznanej na tym terenie oraz sprzecznej z dotychczasowym ładem urbanistycznym ustalonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r.;
- art. 28 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 oraz w związku z art. 55 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a także art. 140 i 144 k.c, poprzez nieprawidłowe uznanie, że przepisy te nie mogą stanowić dla skarżącej źródła interesu prawnego w tej sprawie, mimo że wskazują na późniejsze związanie ustalonym w tym postępowaniu rodzajem inwestycji, co ogranicza skarżącej możliwość kwestionowania rodzaju inwestycji, uzasadniając udział skarżącej w tym postępowaniu;
- art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 k.p.a., przez wadliwe umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy sprawa powinna zostać merytorycznie rozpatrzona z odniesieniem do wszystkich zarzutów odwołania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że Wójt Gminy Z. i uprawniony urbanista jednoznacznie uznali, że działka skarżącej leży w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Potraktowali ją jako działkę "sąsiednią", wymienili w załączniku tekstowym do decyzji, a organ I instancji wskazał również w toku postępowania administracyjnego na odległość 100 m jako zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. Te okoliczności zostały pominięte przez Kolegium Podobnie jest w przypadku odpowiedzi skarżącej na wezwanie organu odwoławczego, z której wybrał on tylko fragment argumentacji. Bez odniesienia pozostały powołane przez skarżącą przepisy prawa materialnego i orzeczenia NSA dotyczące ochrony prawa własności i zasady dobrego sąsiedztwa oraz związania rodzajem inwestycji.
Dalej skarżąca wskazała, że jej działka nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], ale odległość pomiędzy działkami nr [...] a [...] spada poniżej 10 metrów w linii planowanej inwestycji. Tylko wąski pasek gruntu oddziela teren zabudowy od działki skarżącej. W jej ocenie stopień uciążliwości planowanej inwestycji należy oceniać przez pryzmat charakteru inwestycji, która polega na stworzeniu lokalu usługowo-handlowego - smażalni – o znacznej powierzchni (160 m˛). Planowana inwestycja zmierza do zmiany funkcji terenu, przez wprowadzenie obiektu o funkcji usługowej, nieznanej na tym terenie oraz sprzecznej z dotychczasowym ładem urbanistycznym. Ma to istotny wpływ na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich (nie tylko bezpośrednio). Otwiera drogę do dalszych działań w celu przekształceniu analizowanego terenu w teren z działalnością usługową oraz rekreacyjną, podobnie jak to jest w innej części m. G. . Jest to sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości skarżącej oraz okolicznych działek nr [...]
Interes prawny skarżącej jest związany także z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2017 roku. Zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 3 do tej uchwały, obszar spornej inwestycji to wyłącznie tereny zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej. Nie występują zaś tereny zabudowy rekreacji indywidualnej/zabudowy turystycznej, ani tym bardziej tereny zabudowy usługowej. Takie tereny występują w miejscowości G.. Rozpatrywany teren ma zaś odmienny charakter, co jednoznacznie dowodzi, że sporna inwestycja jest niezgodna z zapisami Studium.
Ponadto zdaniem strony co najmniej przedwczesne jest stwierdzenie przez Kolegium, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie.
6. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2022r.uczestniczka postępowania – N. O. – wniosła o oddalenie skargi. W jej ocenie Kolegium słusznie stwierdziło, że skarżąca nie posiada w przedmiotowej sprawie interesu prawnego.
7. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2022r. pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na naruszenie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 2095 ze zm. – dalej "ustawa covidowa") w zw. z art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") i wniósł o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Ponadto w powyższym piśmie strona ustosunkowała się do argumentacji zawartej w piśmie uczestniczki postepowania oraz w konkluzji stwierdziła, że jej interes prawny wynika z: 1) zasady dobrego sąsiedztwa powiązanej z właściwymi przepisami prawa rzeczowego, 2) ładu przestrzennego obowiązującego na tym terenie z zabudową jednorodzinną, zagrodową, z którym decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna, 3) wiążącego charakteru określenia rodzaju zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, co wyklucza jego późniejsze kwestionowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
8. Tytułem wstępu mając na uwadze stanowisko strony zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2022r. należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2022r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy covidowej. W związku ze zmianą art. 15 zzs? tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs? ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 14 października 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły zgodnie posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro zostały one powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Wyjaśnić również w tym miejscu należy stronie, że zgodnie z art. 100 § 1 p.p.s.a. z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod kierunkiem przewodniczącego spisuje protokół. Z posiedzenia niejawnego sporządza się notatkę urzędową, jeżeli nie wydano orzeczenia (art. 100 § 2 p.p.s.a.). Wyrok z dnia 7 grudnia 2022r. wydany został na posiedzeniu niejawnym i nie został z posiedzenia niejawnego sporządzony protokół.
9. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
8. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ zasadnie uznając, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2021r. ustalającej na rzecz N. O. warunki zabudowy polegające na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na lokal usługowo-handlowy (smażalnia) wraz z jego rozbudową na dz. nr [...], w miejscowości G. . Z ustaleń organu wynika, że działka skarżącej nie pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją. Skarżąca w swoich wyjaśnieniach podkreślała z kolei, że odległość pomiędzy jej działką, a działką [...] spada poniżej 10 metrów w linii planowanej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy Kolegium pismem z dnia [...] marca 2022r. wezwało pełnomocnika skarżącej do wykazania interesu prawnego poprzez wskazanie normy prawa materialnego, która uzasadniałby przyznanie przymiotu strony skarżącej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi strona wykazując swój interes prawny powołała: 1) art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z zart. 140 i 144 k.c. i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., 3) at. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a także art. 140 i 144 k.c.
9. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w tym przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18, LEX nr 2734785). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2019r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581).
Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17, LEX nr 2737202).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jeżeli określony podmiot twierdzi, że ma interes prawny do występowania w danej sprawie, to na nim spoczywa obowiązek wykazania tej okoliczności. Przepisy u.p.z.p. nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego w tym zakresie zastosowanie ma powołany wcześniej art. 28 k.p.a. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że niewątpliwie przymiot strony w takim postępowaniu posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, LEX nr 2034071).
10. Zdaniem Sądu podział nieruchomości w wyniku którego powstał wąski nieregularny pas nieruchomości (działka [...]) od strony działki nr 40/12 oraz charakter planowanej inwestycji (smażalnia) nie może w przedmiotowej sprawie pozbawiać uprawnień strony skarżącej, która jest właścicielką działki [...], a więc de facto graniczącej (oddzielona wąskim pasem gruntu) z nieruchomością, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja.
O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. art. 140 i art.144 k.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wedle zaś art. 144 K.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada zatem - po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Także przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje w równym zakresie zarówno prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób. W konsekwencji należy uznać, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie inwestycji może bowiem rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę.
W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mają w niej interes prawny musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny co do zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Jak słusznie wskazuje strona, znaczenie w tym zakresie może mieć również potencjalna przyszła możliwość zagospodarowania tych nieruchomości, gdyż w braku planu miejscowego planowana inwestycja może mieć wpływ na ustalenie w przyszłości parametrów inwestycji realizowanych na nieruchomościach.
Wskazania w tym miejscu wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy inwestycji dopiero planowanej, stąd przewidywany wpływ ma charakter potencjalny, przyszły i możliwy. Potencjalny charakter oddziaływania na nieruchomość nie powoduje jednak, że taki sam potencjalny charakter ma interes prawny zainteresowanego podmiotu. Oddziaływanie dotyczy sfery faktycznej, natomiast interes prawny to sfera uprawnień podmiotu, wyznaczana przepisami prawa i ma ona charakter indywidualny, realny i konkretny na gruncie normy prawa materialnego przyznającej ochronę w określonym zakresie. Stwierdzenie przez organ, że w danej sprawie podmiotowi przysługuje, mające umocowanie w przepisie prawa, uprawnienie do ochrony określonych wartości powoduje, że ma on w tej sprawie interes prawny. Odrębną zaś kwestią jest to, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych wartości te są naruszone przez działania innych podmiotów i czy te podmioty mogą swe zamierzenia realizować. Brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo, jednakże nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony w postępowaniu. Prawo do ochrony swego interesu prawnego polega bowiem na możliwości uczestniczenia w postępowaniu i możliwości weryfikowania rozstrzygnięć, wyrażania stanowiska, zgłaszania uwag i wniosków. Należy też mieć na względzie, że konkretna nieruchomość może składać się z wielu działek ewidencyjnych. Ograniczenie terenu inwestycji do niektórych z nich, w tym na skutek dokonania wydzielenia nowych działek ewidencyjnych nie oznacza, że nieruchomość sąsiednia przestała sąsiadować z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Nie można też w takim przypadku automatycznie przyjąć braku oddziaływania na tę nieruchomość. W każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę okoliczności konkretnej sprawy związanych z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., II OSK 2665/14; wyrok WSA w Opolu z 5 marca 2015 r., II SA/Op 641/14; wyrok WSA w Krakowie z 22 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1503/12).
11. Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na lokal usługowo-handlowy (smażalnia) wraz z jego rozbudową na dz. nr [...]. Całkowita powierzchnia budynku po rozbudowie będzie wynosiła 161 m˛. Racje należy przyznać stronie skarżącej, że stopień uciążliwości planowanej inwestycji należy oceniać przez pryzmat jej charakteru jako smażalni, z którą bez wątpienia związane są immisje w postaci zwiększonego hałasu, zapachu oraz dymu, w zasięgu których znajduje się działka skarżącej. Ponadto wielkość planowanej inwestycji wskazuje, że będzie ona miała cechy restauracji, a to oznacza znaczną ilość klientów oraz potencjalne imprezy okolicznościowe. W takiej sytuacji nie sposób uznać, że dzielący nieruchomość skarżącej wąski nieregularny pas gruntu o szerokości ok 10 m z działką, na której planowana jest inwestycja, w istocie stanowi taki dystans, który dostatecznie izoluje jej działkę od negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. W takiej sytuacji, stwierdzić należy, że skarżąca jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Tak też prawidłowo została potraktowana przez organ I instancji, który wskazał, że jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i doręczył jej swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2021 r. Z tych względów Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Bd 363/19, że dla uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest stwierdzenie możliwości jakiegokolwiek negatywnego, i pogarszającego dotychczasowe warunki użytkowe oddziaływania. Nie jest to uzależnione od stwierdzenia przekroczenia norm przepisanych, co ma znaczenie dopiero na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.
Wskazania również wymaga, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez zastany w danym miejscu, a także cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557). Zdaniem Sądu zasadnie również z tego przepisu strona wywodzi interes prawny.
12. W świetle powyższych uwag teza organów o braku oddziaływania planowanej inwestycji na działkę skarżącej nie może się ostać. Wobec tego trzeba podzielić zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego jak i przepisów postepowania bowiem przyjęcie braku przymiotu strony w odniesieniu do skarżącej było błędne. Z tych przyczyn należało uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 265 ze zm.)