II SA/Bd 647/23

II SA/Bd 647/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Katarzyna Korycka /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6262 Radni
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 37 b ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Krajeńskim z dnia 29 grudnia 2021 r. nr XXXIV/232/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Tucholi złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Krajeńskim nr XXXIV/232/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia diet przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Kamień Krajeński (dalej powoływaną również jako "uchwała"). Zaskarżając ww. uchwałę w całości, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 94 i 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi ona akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył również, że zgodnie z art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej "usg") Rada Miejska ustanawiając regulacje na podstawie wskazanej normy prawnej winna określić nie tylko zasady przyznawania diet, ale również zasady zwrotu kosztów podróży służbowej, czego w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. Wyjaśnił przy tym, że z uwagi na wyrok tut. Sądu z dnia 28 marca 2023 r. (sygn. akt II SA/Bd 26/23), którym to stwierdzono nieważność uchwały w sprawie ustalenia diet radnym i w którym przesądzono, że jest to akt o charakterze prawa miejscowego, organ zmienił stanowisko co do charakteru zaskarżonej uchwały, nadając jej walor prawa miejscowego. W związku z tym organ podjął nową uchwałę nr LII/369/2023 w sprawie ustalenia diet przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, co jednak – jak wskazał – nie czyni zbędną oceny legalności zaskarżonego aktu przez sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - sprawowana stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) pod względem zgodności z prawem - obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego [...] (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Na podstawie art. 147 § 1 ppsa, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 usg, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., sygn. II OSK 1818/12; wyrok NSA z 25.02.2016 r., sygn. II OSK 1572/14; wyrok NSA z 20.09.2018 r., sygn. II OSK 2353/16; wyrok NSA z 19.06.2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17.11.2020 r., sygn. II SA/Op 217/20 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query).
Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych jest aktem prawa miejscowego – na co uwagę zasadnie zwróciła w sprawie strona skarżąca i z czym w odpowiedzi na skargę zgodził się również organ (zob. m.in. wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2003/22; z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5051/21; wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 213/22– dostępne jw.). Należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 usg.
Jeżeli zatem przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 4 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 usg w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20.03.2009 r., sygn. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09.2009 r., sygn. III SA/Wr 238/09, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 728/21 – dostępne jw., a także: Sławomir Dudziak - Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie zasadniczo po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tymi przepisami, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się zatem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, co stanowi warunek wejścia ich w życie w terminie określonym w art. 4 ust. 1 (ewentualnie ust. 2) ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. O tym, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie wprost stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy, powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 usg i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 728/21 - dostępne jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jako że – jak podkreślono - stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.
Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Na koniec zauważyć należy również, że na uwzględnienie zasługuje zarzut Prokuratora dotyczący niewypełnienia przez Radę Miejską delegacji ustawowej przepisu art. 37b ust. 1 usg z uwagi na pominięcie określenia w zaskarżonej uchwale zasad zwrotu kosztów podróży służbowej. Zgodnie z treścią art. 37b ust. 1 usg rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Z wskazanej normy i zastosowania spójnika "oraz" jednoznacznie wynika więc, że przewodniczący organu wykonawczego jednostek pomocniczych będzie miał prawo do obu tych świadczeń. Rada gminy korzystając z ww. normy kompetencyjnej winna zatem dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych nie tylko diety, ale również zwrot kosztów podróży służbowej. Zaskarżona uchwała, jak zasadnie wskazał Prokurator, nie zawiera jednak takich regulacji w ogóle, a tym samym narusza w sposób istotny normę kompetencyjną z art. 37b ust. 1 usg. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wskazuje bowiem, że materia regulowana danym aktem prawa nie tylko nie może przekraczać zakresu upoważnienia, ale też musi realizować wszystkie obowiązki wynikające z tego upoważnienia. Uchybienie w tym zakresie w przypadku przedmiotowej uchwały świadczy więc o pominięciu uchwałodawczym.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały