II SA/Bd 642/24

II SA/Bd 642/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Katarzyna Korycka /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z  art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] [...] na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz [...] i [...] kwotę [...](dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (dalej "PINB") na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) - dalej "ustawa Prawo budowalne" lub "pb" oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) - dalej "ustawa zmieniająca" nałożył na skarżące A. B. i H. P. – współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] w T. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w siedzibie inspektoratu do dnia [...] czerwca 2025 r. czterech egzemplarzy projektu budowalnego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T., w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta M. T. z dnia [...] kwietnia 2001 r. [...], a ponadto nakazał A. B. i H. P. wykonanie wyszczególnionych w decyzji robót budowlanych (tj. wydzielenia przedsionka przy wejściu do budynku i pomieszczenia na kotłownię o kubaturze min. 6,5m, wykonania skutecznej wentylacji kuchni, wykonania ocieplenia ścianki kolankowej i wieńca, wykonania ocieplenia murłaty, wypełnienia materiałem izolacyjnym szczeliny pomiędzy ociepleniem cokołu a ścianą zewnętrzną, wykonania 6 elementów wzmacniających ściankę kolankową, wykonania naprawy zarysowań muru przy oknie na parterze, wypełnienia spoiną rys w łazience powstałych w spoinach między płytkami ceramicznymi i w styku z innym materiałem).
W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że budynek mieszkalny jednorodzinny położony na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T. wybudowany został na podstawie decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] kwietnia 2001 r. [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę tego budynku wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym. Inwestorka D. J.-D. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych, dołączając oświadczenie kierownika budowy z którego wynika, że w czasie inwestycji dokonano tylko: zmian na parterze budynku klatki schodowej na zabiegową, zamiast drzwi na taras wykonano okno, a na poddaszu zmieniono układ ścianek działowych.
Na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych budynku oraz zgromadzonego materiału dowodowego PINB ustalił jednak, mając na uwadze art. 36a ust. 5 pb (w brzmieniu aktualnym, tj. od dnia [...] września 2020 r. - art. 28 ustawy zmieniającej), że dokonano istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowalnego w stosunku do wysokości budynku w zakresie przekraczającym 2%. Jednocześnie PINB wyjaśnił, że w sprawie zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego obowiązujące do dnia [...] września 2020 r., gdyż organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego budynku przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej, z tym że stosowanie do art. 28 ustawy zmieniającej przepis art. 36a ust. 5 pb należy stosować w aktualnym brzmieniu.
Odnośnie stwierdzonego istotnego odstępstwa w zakresie wysokości budynku PINB wskazał, że budynek został pobudowany ok 0,53m wyższy, jako że projektowana wysokość budynku wynosiła 7,96m, zaś faktyczna wysokość zmierzona podczas czynności kontrolnych (w dniu [...] grudnia 2018 r.) liczona od poziomo terenu do wysokości kalenicy wynosi 8,49m, co stanowi o 6,65% wyższą wysokość od wysokości projektowanej. Organ podniósł, że przekroczenie wysokości budynku o 2% w stosunku do wysokości projektowanej wynika także: z ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę budowalnego dr inż. bud J. L. (odstępstwo 4,5%), z pomiaru kontrolnego budynku wykonanego dnia [...] marca 2023 r. przez geodetę uprawnionego inż. S. S. i geodetę mgr. inż. T. S. (odstępstwo 8,68% - wysokość budynku mierzona od poziomu 0,00, odstępstwo 6,65% - wysokość budynku po stronie wschodniej mierzona od poziomu gruntu, odstępstwo 8,29% - wysokość budynku po stronie zachodniej mierzona od poziomu gruntu).
PINB wskazał również na odstępstwo od projektu w stosunku do wysokości ścianki kolankowej i wykonanej w niej ilości trzpieni. Podniósł, że zaprojektowano ściankę kolankową o wysokości 0,45m, a z pomiarów dokonanych przez PINB w dniu [...] września 2023 r. wynika, że wykonano ścianę kolankową w świetle ścian wykończonych o wysokości 99cm, a mierzona od wieńca stropu nad parterem to ok 100cm. Potwierdza to też ekspertyza dr inż. bud. J. L., gdzie wskazano, że wysokość ścianki kolankowej wraz z namurnicą wynosi 67cm, a wykonano ściankę o wysokości 113cm. PINB wskazał też na nieprzedłużenie wieńca w ścianie szczytowej i wykonanie 3 zamiast zaprojektowanych 6 trzpieni oraz błąd projektowy związany z niezaznaczaniem trzpieni narożnych i zakotwienia wieńca w ścianach szczytowych. Podniósł, że w ekspertyzie dr inż. bud. J. L. i opinii mgr inż. T. C. wskazuje się na nieprawidłową konstrukcję ścianki kolankowej i nieprawidłową nośność trzpieni (mgr inż. T. C. wyliczył niespełnienie warunku nośności 6,5 razy). Zaznaczył, że dr inż. bud. J. L. wskazał na przemieszczenie ścianki i wieńca względem ścianki oraz rozerwanie ścian we wszystkich narożnikach. PINB stwierdził, że błąd w wykonaniu ścianki kolankowej, w szczególności zwiększenie wysokości ścianki kolankowej jest powodem poważnego uszkodzenia budynku. PINB podkreślił, że występujące rozerwania muru we wszystkich narożnikach budynku zostały udokumentowane na zdjęciach wykonanych podczas licznych czynności kontrolnych przez PINB oraz wizji budynku przez opracowujących opinię i ekspertyzę. Stwierdził, że najprawdopodobniej w dużym stopniu brak przedłużenia wieńca, który miał usztywniać i zabezpieczać narożnik budynku przyczynił się do pęknięć muru, chociaż również zmniejszenie ilości słupków kotwiących przy dodatkowym zwiększeniu wysokości ścianki kolankowej w znaczny sposób wpłynęło na brak bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Wskazał, że można przyjąć, że w tym przypadku nie jest również spełniony art. 5 ust. 1 pb, ponieważ obiekt wybudowano nie zapewniając bezpieczeństwa konstrukcji. Nośność obliczeniowa trzpieni nie jest spełniona i to wielokrotnie. PINB podkreślił, że w ekspertyzie J. L. i opinii T. C. jest to samo stanowisko co do konstrukcji ścianki kolankowej, wieńca oraz trzpieni.
Ponadto PINB wskazał na liczne odstępstwa do stanu projektowego, tj. brak wydzielenia przedsionka (wbrew treści § 63 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych" oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz brak wydzielenia pomieszczania kotłowni, zmianę wymiarów i geometrii tarasu (odstępstwo w zakresie powierzchni zabudowy tarasu o 14,10%), zmianę wymiarów schodów i ilości stopni, zrezygnowanie ze schodów od strony północnej powiększając powierzchnię tarasu, obudowanie tarasu w inny sposób niż przewidywał to stan projektowy, inny rozstaw słupów betonowych i częściowe wbudowanie w drugi stopień schodów słupów betonowych podtrzymujących zadaszenie nad wejściem do budynku, brak ciągłości izolacji oceniony przez dr inż. bud. J. L. w sporządzonej przez niego ekspertyzie jako naruszanie art. 5 ust. 1 pb (w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków higieniczno-zdrowotnych), zmianę szerokości ściany nośnej i ściany nośnej do okna na wykuszu, zmiany w zakresie instalacji centralnego ogrzewania powodujące pozbawienie ok Ľ budynku, po stronie zachodniej, wskazanej instalacji. PINB powołał się także na odstępstwa w zakresie wysokości kondygnacji, odstępstwa w zakresie szerokości budynku (o 1,16%) i zmianę grubości ścian zewnętrznych (38cm zamiast 44cm). Wskazał również na stwierdzone w czasie kontroli zapadanie podłogi (w salonie, korytarzu, łazience, na piętrze) oraz na sposób wykonania podłogi na piętrze. PINB wyjaśnił, że budynek został wybudowany z odstępstwami w każdym parametrze pomiaru liniowego, z tym że w przypadku wysokości jest to odstępstwo istotne. Stwierdził, że to w trakcie budowy budynku, a nie podczas jego użytkowania dokonano: zmiany w zakresie posadowienia słupa betonowego w tarasie, przesunięcia drzwi tarasowych, zmiany wymiarów ścian nośnych budynku, zmniejszenia ilości trzpieni w ściance kolankowej, niewykonania wieńca w ścianach szczytowych budynku i zwiększenia wysokości całego budynku. PINB podniósł także, że biegły mgr inż. T. M. C. wskazał w sporządzonej opinii w 24 punkach różnice stanu rzeczywistego od projektu, a także wymienił na str. 42-43 tej opinii główne wady budynku. Ponadto PINB podkreśli odnosząc się do odległości budynku od granic działki, że zastosowane przypory ścian zewnętrznych budynku (nie ujęte w projekcie zagospodarowania terenu) stanowią elementy ozdobne, a nie konstrukcyjne i, że ich powierzchnia nie wlicza się do powierzchni zabudowy. Jednocześnie zaznaczył że odległości budynku bez przypór od granic (3,99m-4,03m) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Wskazał też, że zmiany wymiarów tarasu spowodowały nieznaczną zmianę odległości tarasu od granic, nie powodując napuszenia minimalnej odległości 1,5m.
Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do zastosowania przez PINB procedury przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb w zw. z art. 51 ust. 7 pb. Sprawa dotyczy bowiem, jak wskazał PINB, wykonanych (zakończonych) już robót budowalnych, przy zaistnieniu okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 pb, jako że roboty budowalne wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający do ustaleń i warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a liczne zmiany i niedoróbki naruszają przepisy techniczno-budowlane i stwarzają zagrożenie dla nośności i stateczności konstrukcji budynku, a tym samym naruszają przepisy art. 5 ust. 1 lit. a pb w zw. z § 203 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podkreślił przy tym, że stwierdził wykonanie konstrukcji ścianek kolankowych w sposób niezgodny z projektem budowalnym (wykonano 6 zamiast zaprojektowanych 12 "trzpieni" w ścianach obciążonych dachem) oraz bez wprowadzenia zmian w konstrukcji trzpieni. Pominięto trzpienie w narożnikach budynku i kotwienie wieńca w ścianie szczytowej. Reasumując PINB wskazał, powołując się na przepis 51 ust. 1 pkt 3 pb, że nałożył obowiązek dostarczenia 4 egzemplarz projektu budowlanego zamiennego (art. 25 i art. 27 ustawy zmieniającej) oraz nakazał wykonanie określonych prac w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Od powyższej decyzji skarżące wniosły odwołanie, podnosząc że nie zgadzają się z decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2023 r.
Skarżące wskazały na nieprawidłowości złożonego do organu dnia [...].11.2003 r. zawiadomienia o zakończaniu budowy przedmiotowego budynku (brak załączenia dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, brak poświadczenia przez projektanta oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami – w sytuacji odstąpienia od dokumentacji projektowej, przeprawienie daty zawiadomienia o zakończeniu budowy z [...].04.2023 r. na [...].10.2023 r. i niedochowanie terminu 14 dni na zawiadomienie o zakończeniu budowy od dnia zakończenia robót budowlanych) oraz załączonej do zawiadomienia dokumentacji (dziennika budowy, protokołu odbioru robót – także zawierającego przeprawioną datę z [...].04.2023 r. na [...].10.2023 r). Skarżące podniosły, że przedłożone zawiadomienia o zakańczaniu budowy i dołączone do niego dokumenty nie były poprawne i zgodne z wymogami prawa, i że pomimo tego organ przyjmujący zawiadomienie nie wdrożył procedury przewidzianej w art. 57 ust. 4 pb, lecz z naruszeniem prawa wydał w dniu [...].11.2003 r. zaświadczenie potwierdzające dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zdaniem strony skarżącej, gdyby organ zweryfikował przedłożone dokumenty, wezwał inwestora do uzupełnienia braków i wyjaśnienia nieprawidłowości to budynek nigdy nie zostałby odebrany w stanie w jakim go faktycznie wybudowano, tj. z tak licznymi odstępstwami od stanu projektowego. Tymczasem obecnie cały ciężar odpowiedzialności za nieprawidłowy proces budowy budynku i wadliwy proces odbioru zakończania budowy spoczywa na stronie skarżącej.
Ponadto skarżące zarzuciły, że w wydanej decyzji nie uwzględniono odstępstw w przedmiocie prętów zbrojeniowych w wieńcu (tj. kwestii czy zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym). Powołały się na zmiany w stosunku do dokumentacji projektowej wymiarów wieńca i wpływ tego na jego ocieplenie, co odnosi się także do murłaty. Wskazały na pominięcie w decyzji wielu odstępstw od dokumentacji projektowej, w tym dotyczących rozmieszczenia krokwi, wykonania stropu, wymiarów muru zewnętrznego, wymiarów wieńca. Zarzuciły, że nakazano w decyzji PINB wydzielenie kotłowni o kubaturze min. 6,5m3 pomimo nieustalenia rodzaju kotła gazowego, zaznaczając przy tym, że w budynku jest zamontowany kocioł gazowy dwufunkcyjny z otwartą komorą spalania dla którego przepisy wymagają pomieszczenia o kubaturze min. 8m3, i jak przewidywał to pierwotny projekt budowlany. Podniosły, że w budynku zmniejszono ilość zaplanowanych grzejników, że wykonano 3 okna na wykuszu – jak przewidywał to projekt budowlany – jednakże drastycznie zmniejszono wymiary ściany nośnej. Zarzuciły brak nakazania w decyzji jakichkolwiek czynności związanych z nieprawidłowym stanem tarasu zewnętrznego i jego odmienną od stanu projektowego powierzchnią zabudowy. Brak wskazania w decyzji rozwiązań dotyczy też tarasu przed wejściem do budynku. Ponadto skarżące zarzuciły PINB nałożenie obowiązku naprawy budynku sposobem przewidzianym w opinii Panów P. sporządzanej w czerwcu 2018 r., pomimo nieprawidłowości tej opinii, przy jednoczesnej dużej dowolności wskazanego sposobu naprawy. Skarżące powołały się przy tym na sposób naprawy konstrukcji budynku (ścianki kolankowej) wskazany w ekspertyzie dr inż. bud. ląd. J. L. (który nakazał na czas wykonania prac naprawczych dodatkowe, asekuracyjne wzmocnienie ścianki kolankowej przyporami i który określił sposób naprawy uwzględniający nie tylko wykonanie dodatkowych trzpieni, ale też zespolenie ścianki kolankowej ze ścianą szczytową – obecnie nie powiązanych ze sobą z uwagi na nieprzedłużenie wieńca w ściany szczytowe), potwierdzony jako prawidłowy w opinii mgr. inż. M. C. i konieczny do pilnego wykonania celem zagwarantowania bezpieczeństwa użytkowania budynku. Poza tym skarżące wskazały na brak możliwości wykonania nakazu decyzji dotyczącego wypełnienia rys powstałych w łazience w spoinach między płytkami ceramicznymi i w styku z innym materiałem – z uwagi na demontaż w czerwcu 2018 r. płytek ceramicznych w narożniku.
Decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 527) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 pb (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 725 ze zm.) i art. 25 ustawy zmieniającej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o nałożeniu na skarżące A. B. i H. P. – współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] w T. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w siedzibie organu I instancji do dnia [...] czerwca 2025 r. czterech egzemplarzy projektu budowalnego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T., w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta M. T. z dnia [...] kwietnia 2001 r. [...].
W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej w sprawie zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] września 2020 r., z tym że stosownie do art. 28 ustawy zmieniającej kwalifikacja prawna odstąpienia od stanu projektowego (art. 36a ust. 5 pb) powinna nastąpić w oparciu o przepisy aktualne. Podnosząc, że na realizację budynku mieszkalnego wydano w 2001 r. decyzję o pozwoleniu na budowę, i że w 2003 r. inwestor – D. J. D. zawiadomiła PINB o zakończeniu budowy, co potwierdza zaświadczenie PINB z dnia [...] listopada 2003 r., WINB podkreślił, że przepisy obowiązujące w dacie realizacji spornego obiektu (2001-2003) nie definiowały (doprecyzowały) pojęcia istotnego bądź nieistotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, niemniej istniała już wówczas instytucja istotnych odstąpień i wymóg uzyskania przed ich dokonaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, oceny z jakim odstępstwem mamy do czynienia należy również dokonać w okolicznościach konkretnej sprawy, wnikliwie, z uwzględnieniem charakteru inwestycji i zasad ogólnych oraz tego czy naruszenie norm ma charakter kwalifikowany. WINB wskazał, że odstąpienie od charakterystycznych parametrów obiektu, m.in. wysokości, ma charakter istotny, oraz podkreślił że wystarczy stwierdzeniem choćby jednego istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, aby prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb.
Następnie WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie dokonano istotnego odstąpienia do zatwierdzonego projektu budowlanego w myśl art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b pb, gdyż wysokość budynku przekracza dopuszczalne 2% projektowanej wysokości, co wynika z porównania wysokości budynku wynikającej z projektu budowalnego (7,49m – wysokość liczona od poziomu posadzki; 7,96m - wysokość liczona od poziomu terenu) z wysokością ustaloną podczas kontroli w dniu [...] grudnia 2018 r. (8,49m - wąskość liczona od poziomu terenu), a także z wysokością ustaloną przez dr inż. J. L. w inwentaryzacji budowlanej budynku (8,14m - wysokość liczona od poziomu 0,00) oraz przez geodetę uprawnionego inż. S. S. i geodetę mgr. inż. T. S. w ramach pomiaru kontrolnego budynku z dnia [...] marca 2023 r. (8,14m - wysokość liczona od poziomu posadzki; 8,49m – wysokość budynku od strony wschodniej liczona od poziomu gruntu; 8,62m - wysokość budynku od strony zachodniej liczona od poziomu gruntu). W tych okolicznościach, zdaniem WINB, wdrożenie postępowania naprawczego w trybie istotnych odstępstw i nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej zamiennej jest zasadne. Projekt budowlany zamienny powinien uwzględnia wszystkie dokonane zmiany, zarówno o charakterze istotnym, jak i nieistotnym, i być zgodny z przepisami prawa. WINB wskazał przy tym, że uchylił decyzję PINB z uwagi na nałożony obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, w związku z tym iż możliwe są różne rozwiązania w tym zakresie, które powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym zamiennym. Skarżące w odwołaniu również zgłosiły uwagi do poszczególnych rozwiązań w zakresie nakazanych decyzją organu I instancji robót budowlanych. W wydanej decyzji odstąpiono więc, jak wskazał WINB, od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a rozwiązanie w tym zakresie powinno być zawarte w projekcie budowlanym zamiennym. Projektant powinien uwzględniać stan faktyczny, dobrać optymalne dla właścicieli budynku i poprawne pod względem przepisów pb oraz sztuki budowlanej rozwiązania celem dostosowania budynku do stanu zgodnego z aktualnymi przepisami.
WINB wskazał, że oprócz odstąpienia dotyczącego wysokości budynku, stwierdzone zostały liczne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego m.in. ustalono brak ciągłości izolacji cieplnej (brak ocieplenia w strefie wieńca i murłaty, oraz między cokołem a ścianą), zmianę materiału i grubości ścian zewnętrznych, zmianę technologii i grubości stropu nad parterem, zmianę wysokości kondygnacji, zmniejszenie ilości schodów przed wejściem z 3 do 2, wykonanie wyższej ścianki kolankowej i wykonanie 6 trzpieni (po 3 w przeciwległych ściankach kolankowych) zamiast projektowanych 12.
Odnośnie nakazanych w decyzji organu I instancji robót budowlanych WINB wskazał: na przewidziane w § 63 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych różne rozwiązania w zakresie sposobu wydzielenia objętego pierwotnym projektem przedsionka; na powinność dostosowania pomieszczenia kotłowni do zgodności z przepisami z uwzględnieniem typu pieca gazowego; na konieczność zawarcia w projekcie budowlanym rozwiązań eliminujących stwierdzone nieprawidłowości w zakresie wentylacji kuchni; na wymóg zapewnienia ciągłości izolacji termicznej przy uwzględnieniu że warunki techniczne nie narzucają jakie materiały należy zastosować przy warstwach izolacji termicznej; na przewidziane w przedłożonych w toku postępowania opiniach/ekspertyzach rożne rozwiązania w zakresie wzmocnienia ścianki kolankowej (którą zrealizowano znacznie wyższą w stosunku do stanu projektowego, z gazobetonu a nie z Porothermu, z mniejszą ilością trzpieni, bez przedłużenia wieńca w ścianie szczytowej – co spowodowało uszkodzenie i rozerwanie ściany w narożniku, rysy) i w związku z tym powinność uwzględnienia w projekcie budowlanym zamiennym optymalnych dla właścicieli budynku i poprawnych pod względem przepisów pb i sztuki budowlanej rozwiązań; a także - odnośnie stwierdzonych rys w łazience - na określone w § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymagania dla ścian i posadzek pomieszczeń hiegienicznosanitarnym, do których należą łazienki.
Ponadto WINB stwierdził, w kontekście podniesionego przez skarżące zarzutu dotyczącego wykonania mniejszej ilości grzejników niż zakładał pierwotny projekt (różnice ilości grzejników potwierdziła kontrola z dnia [...] września 2023 r.), że instalacja centralnego ogrzewania powinna być zaprojektowana i wykonana, tak aby każde pomieszczenie było odpowiednio ogrzane, w związku z czym projekt budowlany zamienny powinien zawierać projekt instalacji c.o. tak aby każde pomieszczenie spełniało wymagania w zakresie zapewnienia minimalnej temperatury w nim panującej. Odnośnie kwestii zapadania podłogi WINB powołał stanowisko dr inż. J. L. zawarte w sporządzonej przez niego ekspertyzie, iż jest to istotna wada wykonawcza (wadliwe zagęszczenie podłoża), głównie estetyczna, czasami funkcjonalna, która nie stanowi zagrożenia i pozwala bezpiecznie użytkować pomieszczenie. WINB wskazał też na opinię biegłego mgr inż. T. C., w której stwierdzono, że zapadania posadzki na piętrze wynika z błędu projektowego (zbyt cienka). Co do kwestii stwierdzonych rys na ścianach elewacji WINB wskazał na ustalenia: mgr inż. J. K. zawarte w opinii z czerwca 2018 r. (który wskazał, że ścianki podokienne na parterze budynku wykazują rysy pionowe mogące sugerować nierównomierną pracę ławy fundamentowej); mgr inż. P. P. i W. P. zawarte w opinii technicznej z czerwca 2018 r. (którzy wskazali na występujące na elewacji od strony południowej zarysowanie między podokiennikom a filarem i występujące w pomieszczeniu nr [...] nieznaczne zarysowanie niemające istotnego znaczenia konstrukcyjnego, a także wskazali na sposób naprawy zarysowań: biegłego sądowego mgr. inż. T. C. (który spękania przy elewacji na oknach uznał za wady drugorzędne); dr inż. J. L. zawarty w sporządzonej ekspertyzie (który stwierdził, że rysy na elewacji wynikają z błędów ułożenia siatki podtynkowej i nie mają nic wspólnego z pracą budynku oraz nie wpływają na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowanie budynku, a także wskazał na sposób ich naprawienia). Również w kwestii stanu i wad wykonania zewnętrznego tarasu oraz sposobu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, WINB odwołał się do stanowiska wyrażonego przez dr inż. J. L.. Ponadto WINB powtórzył stanowisko PINB dotyczące zachowania wymaganych odległości budynku do granicy z działką sąsiednią (od strony wschodniej), podkreślając że przepisy prawa określają odległości ściany budynku - a nie elementów ozdobnych czy drugorzędnych - do granicy z działką sąsiednią.
Ponadto WINB podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym badał zasadność decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2023 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, dotyczącej istotnych odstąpień od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Podniósł również, że przedmiotowego postępowanie naprawcze prowadzone jest z uwagi na stwierdzone istotne odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz że zawiadomienie o zakończeniu budowy i zaświadczenie o jego przyjęciu nie są decyzją administracyjną, wobec czego nie jest wymagane ich wyeliminowanie z obrotu prawnego przed wszczęciem postępowania naprawczego.
Na powyższą decyzję A. B. i H. P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji WINB.
Skarżące, wskazując iż organ ustalił, że budynek został zgłoszony organowi nadzoru budowlanego do użytkowania zawiadomieniem o zakończeniu budowy z dnia [...].10.2003 r., potwierdzonym zaświadczeniem PINB z dnia [...].11.2003 r., zarzuciły że wskazane zaświadczenie potwierdzające zawiadomienie inwestora o zakończeniu prac budowlanych wraz z dołączonymi dokumentami, zezwalające na użytkowanie obiektu, zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, gdyż organ przyjął od inwestora poprzez "milczącą zgodę" zawiadomienie o zakończeniu budowy bez żadnej, bądź bez właściwej weryfikacji złożonej dokumentacji. Organ, pomimo możliwości skorzystania z 21-dniowego terminu na analizę złożonej dokumentacji i ewentualne wniesienie sprzeciwu, już na drugi dzień od przedłożenia dokumentacji przez inwestora wydał zaświadczenie z dnia [...].11.2003 r., poświadczające złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku oraz dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 pb. Skarżące podkreśliły, że zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku inwestor złożył po ustawowym terminie, że zawiera ono przeprawiane daty, że załączona do niego dokumentacja nie spełnia wymagań określonych w art. 57 ust. 1-3 pb, i że organ w myśl art. 57 ust. 4 pb nie wezwał inwestora do uzupełnienia niekompletnej lub posiadającej braki i nieścisłości dokumentacji. W związku z tym skarżące podważyły twierdzenie organu o skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku przez inwestora, które to daje organowi podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie związanej z budową budynku mieszkalnego. Skarżące wskazały na konieczność wycofanie z obiegu prawnego zaświadczenia z dnia [...].11.2003 r., gdyż wydane ono zostało z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej pozbawienie mocy prawnej wydanego zaświadczenia przywróci porządek prawny, przyczyniając się do braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości przy budowie budynku, gdyż budynek będzie w stanie prawnym takim jak po wybudowaniu. W takiej sytuacji, aby przystąpić do użytkowania budynku przez właściciela, koniecznym będzie stworzenie dokumentacji celem naprawy budynku, wyeliminowanie wszystkich nieprawidłowości, wad, niedoróbek i przywrócenie konstrukcji do stanu gwarantującego bezpieczeństwo zamieszkiwania w nim, a następnie sporządzenie wymaganej prawem pełnej dokumentacji celem zgłoszenia wniosku o zezwolenie na użytkowanie obiektu. W przypadku ewentualnego rozstrzygnięcia postępowania w Sądzie Okręgowym w T. na korzyść powodów i zwrotnym przeniesieniu własności budynku na pierwotnego właściciela - inwestora, obowiązek taki będzie spoczywał na osobie, która przyczyniła się do wszystkich nieprawidłowości i nie wykonała pełnej dokumentacji z procesu budowy obiektu. Dzięki temu skarżące, jako właścicielki budynku od 2017 r., nie będą już obciążone nieprawidłowościami powstałymi w procesie budowy w latach 2001-2003. Wycofanie z obiegu prawnego zaświadczenia z dnia [...].11.2003 roku rozwiąże także problem braku wyłączenia z użytkowania obiektu zagrażającego zdrowiu i życiu mieszkańców przez PINB, gdyż budynek, zgodnie z prawem, nie będzie mógł być użytkowany do czasu otrzymania nowego zaświadczenia. Wskazały, że jako powódki w sprawie z powództwa cywilnego toczącego się przed Sądem Okręgowym w T. otrzymają niepodważalny dowód na nieprawidłowy stan wybudowanego budynku w momencie sprzedaży nieruchomości przez inwestora, co pozwoli im dochodzić skutecznie roszczeń z tytułu nieuczciwej transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości. Skarżące w bardzo obszernej skardze opisały przebieg postępowania administracyjnego, wskazując liczne – ich zdaniem - nieprawidłowości w działaniach i zaniechaniach PINB, w tym odnoszące się do kwestii weryfikacji legalności procedury zakończenia budowy oraz kwestii użytkowania budynku stwarzającego zagrożenie bezpieczeństwa w nim zamieszkiwania (tj. braku podjęcia stosownych działań służących ochronie życia i zdrowia osób mieszkających w budynku z wadami konstrukcyjnymi, bez warunków higieniczno-zdrowotnych).
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podkreślając, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej z uwagi na przekroczenie wysokości budynku o dopuszczalne 2% w stosunku do stanu projektowego, że wyeliminował nałożony decyzję PINB obowiązek wykonania określonych robót budowlanych z uwagi na możliwe różne rozwiązania w tym zakresie, które winne być zawarte w projekcie budowlanym zamiennym, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i zaświadczenie o jego przyjęciu nie są decyzjami administracyjnymi wobec czego nie jest wymagane ich wyeliminowanie z obrotu prawnego przed wszczęciem postępowania naprawczego, a także że w sytuacji gdy roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe obowiązki w ramach postępowania naprawczego nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja WINB wydana została w ramach postępowania naprawczego unormowanego przepisami art. 50-52 pb (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. – art. 25 ustawy zmieniającej). W decyzji tej WINB zastosował, tak jak organ I instancji, tryb postępowania naprawczego określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb w związku z ustaleniem, że w sprawie miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w stosunku do wysokości budynku w zakresie przekraczającym 2%. Dlatego też zaskarżoną decyzją WINB nałożył na skarżące – właścicielki objętego postępowaniem naprawczym budynku mieszkalnego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jednocześnie WINB stwierdził, że w sprawie należało uchylić decyzję organu I instancji, gdyż PINB nakazał właścicielkom budynku wykonanie określonych robót budowalnych, w sytuacji gdy możliwe są różne rozwiązania w zakresie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, które powinny być zawarte w projekcie budowlanym zamiennym.
W związku z zastosowanym w sprawie trybem postępowania naprawczego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca w przepisach art. 50-51 pb uregulował procedurę naprawczą wynikającą z zaistnienia sytuacji innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, a wyszczególnionych w art. 50 ust. 1 pb, tj. gdy roboty budowlane wykonywane są: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1); w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2); na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W przypadku stwierdzenia przez organ prowadzenia lub wykonania robót budowlanych w określonych powyżej sytuacjach, organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pbw drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Ustawodawca w art. 51 ust. 1 pb przewidział zatem trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Pierwszy następuje, gdy brak jest możliwości naprawy, doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, co skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego; decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (pkt 2), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3).
Istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 pb jest doprowadzenie robót budowlanych (obiektu budowlanego) wykonywanych lub wykonanych w warunkach, o których mowa wart. 50 ust. 1 pb do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami pb (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 517/17). Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcia "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Prowadząc postępowanie w trybie art. 51 pb, nie można wykluczyć sytuacji, że w odniesieniu do jednego obiektu budowlanego zastosowanie będą miały dwie podstawy prawne wskazane w art. 51 ust. 1 pb. Nie ma przeszkód, by decyzja organu zawierała rozstrzygnięcia wydane na podstawie więcej niż jednego punktu wskazanego w art. 51 ust. 1 pb. Postępowanie administracyjne toczy się w określonej sprawie administracyjnej, na którą składają się przedmiot i podmioty postępowania. Przedmiot sprawy to określony stan faktyczny wymagający subsumcji (patrz: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV – komentarz lex do art. 51 pb).
Podkreślić również należy, że postępowanie naprawcze uregulowane przepisami art. 50-52 pb może być prowadzone zarówno w stosunku do wykonywanych robót budowalnych, jak i do robót budowlanych już zakończonych, co wynika z przepisów art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 4 pb, z tym że w przypadku wykonywania robót budowlanych konieczne jest uprzednie wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowalnych (art. 50 ust. 1 pb), którego to nie wydaje się w przypadku wykonanych robót budowlanych, jako że te zostały już zakończane. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 pb).
Jak podkreślono powyżej w zaskarżonej decyzji WINB, celem doprowadzania wykonach robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zastawał tryb naprawczy przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. Dla zastosowania tego trybu niezbędne jest ustalenie, że obiekt budowlany został zrealizowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie należy więc ustalić, czy doszło do istotnego odstępstwa oraz jaki był ewentualny zakres istotnych odstępstw (wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1483/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 288/14). Istotą bowiem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb jest ustalenie czy i jakich istotnych odstępstw dopuścił się inwestor w procesie budowlanym. Należy podkreślić, że organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb tylko jeden raz i nie ma już możliwości ponownego zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w stosunku do innego nieustalonego istotnego odstępstwa. Ponadto w efekcie wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb następuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 pb). W konsekwencji przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb powinny stać się wszystkie istotne odstępstwa od projektu budowlanego, a z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, w jaki sposób organ jej ustalił oraz dlaczego jedne zmiany uznał za istotne, a innym odmówił takiego charakteru. Choć nie można wykluczyć, że także na etapie analizy przez organ przedłożonego projektu budowlanego zamiennego określone zmiany w stosunku do stanu projektowego okażą się istotnymi odstępstwami, podlegającymi w związku z tym ocenie na etapie zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego, to jednak taka możliwa sytuacja nie może stanowić argumentu dla uchylenia się organu od powinności ustalenia w sposób wyczerpujący i prawidłowy zakresu istotnych odstępstw od projektu budowalnego zamiennego na etapie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, który to jest właściwy do czynienia ustaleń w tym przedmiocie, a obowiązkiem organu procedującego na tym etapie jest poczynienie ustaleń faktycznych mających na celu skuteczne doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W przypadku przedmiotowego budynku mieszkalnego należało zatem, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w pierwszej kolejności w sposób zgodny z prawem ustalić charakter stwierdzonych nieprawidłowości w procesie budowlanym, gdyż one determinują odpowiedni tryb prowadzenia postępowania naprawczego, a następnie w ramach właściwego trybu poczynić konieczne ustalenia celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wskazać należy, jak podkreślono powyżej, że tryb naprawczy przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb jest właściwy dla sytuacji istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Natomiast dla robót budowalnych nie mających takiego charakteru, a objętych hipotezą art. 50 ust. 1 pb, właściwym trybem naprawczym jest tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 pb (jeżeli roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem). Może zaistnieć sytuacja, że jeden obiekt budowlany będzie zawierał zarówno istotne odstępstwa od projektu budowlanego, jak i nieistotne odstępstwa i innego rodzaju nieprawidłowości (błędy projektowe, błędy wykonawcze). Wówczas projekt budowlany zamienny powinien odzwierciedlać stan faktyczny i uwzględniać wszystkie zaistniałe odstępstwa i zmiany, a w razie potrzeby – zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną – rozwiązania projektowe zamierzone do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, i taki projekt budowalny podlega procedurze zatwierdzenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 4 pb. W takim jednak przypadku organ nadzoru budowlanego powinien jednoznacznie i w sposób zgodny z prawem wykazać, że zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb i do doprowadzenia w tym trybie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym celu niezbędne jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji stwierdzonych odstępstw jako wypełniających bądź nie przesłankę materialnoprawną istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. To ustalenie bowiem determinuje właściwy tryb postępowania naprawczego (art. 51 ust. 1 pkt 3 pb lub art. 51 ust. 1 pkt 2 pb) oraz ewentualną konieczność określenia już na tym wstępnym etapie postępowania naprawczego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykopanych robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 pb taki obowiązek określany jest w wydanej na tej podstawie decyzji obowiązkowo, w przypadku zaś trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb taki obowiązek określany jest w "w razie potrzeby", co pozwala na pozostawienie adresatowi decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb określonego zakresu swobody w sposobie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenia, że WINB w sposób zgodny z prawem ustalił charakter odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego. W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził bowiem, że w sprawie ma zastosowanie postępowanie naprawcze z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, w związku z tym, iż dokonano istotnego odstąpienia do zatwierdzonego projektu budowlanego w myśl "art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b pb", gdyż wysokość budynku przekracza o dopuszczalne 2% projektowaną wysokość. Jednocześnie WINB wskazał, na inne liczne zmiany w stosunku do stanu projektowego, wymieniając je z użyciem zwrotu "m.in.". W kontekście stwierdzonych odstępstw wyjaśnić należy, że przedmiotowy budynek mieszkalny zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2001 r. [...]. Do akt sprawy dołączone zostało złożone do PINB przez inwestora D. J. D. zawiadomienie o zakończeniu budowy z 2003 r., potwierdzone zaświadczeniem PINB z dnia [...] listopada 2003 r. Oznacza to, że budynek mieszkalny realizowany był w latach 2001-2003. WINB wskazał, że w sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] września 2020 r. (art. 25 ustawy zmieniającej), z tym że kwalifikacja prawna odstąpienia od stanu projektowego (art. 36a ust. 5 pb) powinna nastąpić w oparciu o przepisy aktualne (art. 28 ustawy zmieniającej). Przepis art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b pb, w brzemieniu przyjętym przez WINB, stanowi że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%. Pomimo treści art. 28 ustawy zmieniającej przytoczony przepis art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b pb nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Analiza zaistnienia okoliczności, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 pb tj. wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę nie mogła odbywać się na podstawie kryteriów określonych w art. 36a ust. 5 pb, gdyż przepis art. 36a ust. 5 pb w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne lub nieistotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie. Dlatego też definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 pb można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy definicji z art. 36a ust. 5 pb (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 213/18; wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 653/19). Tymczasem w przedmiotowej sprawie WINB (tak jak i organ I instancji) celem wykazania, że w sprawie miało miejsce istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowalnego, "wprost" odwołał się do definicji istotnego odstępstwa zawartej w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b pb, wykazując że wysokość budynku została przekroczona o dopuszczalne 2% projektowanej wysokości, i że tym samym zachodzi podstawa do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie istotnych odstępstw. Skoro więc WINB faktycznie dokonał analizy charakteru odstępstwa w oparciu o definicję z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b pb, której nie mógł zastosować, to tym samym stwierdzić należy, że w sposób nieprawidłowy wykazał on zasadność zastosowania procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. Jednocześnie należy podkreślić, że nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji WINB wskazał w ramach ogólnych uwag, że oceny charakteru odstępstwa należy również dokonać w okolicznościach konkretnej sprawy z uwzględnieniem charakteru inwestycji i rodzaju naruszania norm, skoro – co należy wyraźnie podkreślić - takiej oceny on nie przeprowadził, wskazując jedynie ogólnikowo i abstrakcyjnie, że istotne odstępstwo stanowi zmiana charakterystycznych parametrów obiektu (a nie zmiana konkretnej wysokości przedmiotowego budynku; zauważyć należy, że w sprawie zmianie uległy także inne charakterystyczne parametry obiektu np. szerokość budynku nie zakwalifikowana już przez organ jako istotne odstępstwo) i powołując się przy tym na przepis art. 36a ust. 2 pkt 2 pb, który nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. W tych warunkach należy stwierdzić, że WINB nie wykazał w sposób zgodny z prawem, że w sprawie miało miejsce istotne odstępstwo od projektu budowlanego, a tym samym że zachodzi podstawa do zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 bp. Ponadto w żaden sposób WINB nie przeanalizował w tym kontekście charakteru innych odstępstw od projektu budowlanego, w tym tak istotnej wady obiektu jaką stanowi w sprawie nieprawidłowa konstrukcja ścianek kolankowych. Tym samy, biorąc pod uwagę że w sprawie oceny odstępstw nie można dokonać w oparciu definicję z art. 36a ust. 5 pb, niewidomym jest dlaczego WINB innych (innych niż wysokość budynku) stwierdzonych odstępstw nie uznał za istotne. Brak jest także analizy stwierdzonej zmiany powierzchni tarasu i wpływu tego na określoną w projekcie budowlanym powierzchnię zabudowy obiektu. Jak podkreślono powyżej przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb powinny stać się wszystkie istotne odstępstwa od projektu budowlanego, a z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, w jaki sposób organ jej ustalił oraz dlaczego jedne zmiany uznał za istotne, a innym odmówił takiego charakteru. Takich ustaleń w uzasadnieniu decyzji jednak zabrakło, a WINB celem analizy odstępstw w sposób nieuprawniony odwołał się do definicji z art. 36a ust. 2 pkt 2 pb, co stanowi o naruszeniu w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Ponadto uzasadnienie decyzji jest niejasne w zakresie w jakim odnosi się do kwestii zapadania podłogi, rys na ścianach elewacji i stanu zewnętrznego tarasu. Po pierwsze WINB nie wyraził własnego stanowiska odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z zapadaniem podłogi, występowaniem rys na ścianach elewacji i stanem zewnętrznego tarasu, lecz wyłącznie odwołał się do opinii ekspertów/biegłego, a po drugie nie wskazał jednoznacznie czy wszystkie te wady wynikają z odstępstw od projektu budowalnego (to samo odnosi się do zarzuconych nieprawidłowości w zakresie wentylacji kuchni), czy też stanowią innego rodzaju nieprawidłowości (np. wady wykonawcze, wady projektowe) niezwiązane z odstępstwem od projektu budowalnego, a także czy zdaniem WINB (a nie tylko eksperta) stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia i co istotne czy wymagają wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (taras, podłogi). Prawidłowe uzasadnienie decyzji powinno jednoznacznie wskazywać, czy i które ze stwierdzonych w decyzji naruszeń stanowią istotne odstępstwa od projektu budowalnego (analiza w tym przedmiocie powinna zostać dokonana w sprawie bez odwołania się do definicję z art. 36a ust. 5 pb), a które nie mają takiego charakteru oraz jakie kryteria zdecydowały o określonej kwalifikacji odstępstw. Ponadto organ prowadzący postępowanie naprawcze powinien jednoznacznie wypowiedzieć się czy stwierdzone w decyzji nieprawidłowości spełniają warunki z art. 50 ust. 1 pb i wymagają wykonania robót budowalnych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Skoro bowiem WINB wypowiedział się w decyzji odnośnie niektórych wad i odstępstw, jako wymagających wykonania określonych robót budowalnych z jednoczesnym wskazaniem, że sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem może być określony w projekcie budowlanym zamiennym, to tym samym niewiadomym jest czy w stosunku do pozostałych wad i odstępstw konieczne jest celem ich legalizacji wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, czy też - w związku z brakiem wypowiedzenia się w stosunku do nich przez organ - nie zachodzi taka potrzeba, a ponadto czy ewentualnie także w ich zakresie możliwe są różne rozwiązania doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku ze skomplikowanym charakterem przedmiotowej sprawy oraz licznymi stwierdzonymi w toku postępowania (podczas licznych kontroli obiektu) nieprawidłowościami zrealizowanego obiektu, celem ukierunkowanie działań właścicieli w taki sposób, aby skutecznie przeprowadzić postępowanie naprawcze, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie naprawcze powinno być dokonanie jasnej i niebudzącej wątpliwości kwalifikacji stwierdzonych odstępstw i wad obiektu, a także jednoznaczne wypowiedzenie się co do potrzeby zawarcia w projekcie budowlanym zamiennym (w sytuacji stwierdzenia zasadności procedowania w trybie z art. 51 § 1 pkt 3 pb) i w zakresie jakich nieprawidłowości i odstępstw - rozwiązań dotyczących doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Uzasadnienie decyzji WINB nie spełnia powyższych wymogów, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa.
Zdaniem Sądu w sprawie pominięto także szczególnie istotną kwestię jaką stanowi bezpieczeństwo użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. W aktach sprawy znajdują się ekspertyza i opinia (ekspertyza dr inż. bud. ląd. J. L., opinia mgr inż. T. M. C.) wskazujące na nieprawidłową konstrukcję ścianki kolankowej (zwiększenie wysokości, brak wieńca w ścianie szczytowej, wykonanie mniejszej ilości trzpieni, błąd projektowy związany z niezaznaczeniem trzpieni narożnych i zakotwienia wieńca w ścianie szczytowej) i niespełnienie warunku nośności trzpieni. Na występujące zagrożenie dla nośności i stateczności konstrukcji budynku oraz dla bezpieczeństwa budynku wskazał wprost w sporządzonej ekspertyzie dr inż. bud. ląd. J. L.. PINB stwierdził w decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r., że wady ścianki kolankowej w sposób znaczący wpływają na brak bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Pomimo tego stanu rzeczy orzekające organy nie zastosowały, ani nawet nie wypowiedziały się w kwestii potrzeby ustalenia w stosunku do obiektu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, co stanowi istotną wadliwość wydanych decyzji. Stosowanie w postępowaniu naprawczym środków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obejmuje również, zdaniem Sądu, dokonanie koniecznych czynności zabezpieczających. Stosowanie środków zabezpieczających przewidziane zostało wprost w art. 50 ust. 2 pkt 2 pb, który stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Takie wymagania mogą też być stosowane na dalszym etapie postępowania oraz w stosunku do wykonanych robót budowlanych, jeżeli zachodzi taka potrzeba, a środkiem do tego są nakazywane obowiązki w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Brak co najmniej rozważenia potrzeby zabezpieczenia obiektu w całości lub w części stanowi istotną wadliwość wydanej decyzji.
Za wadliwe natomiast Sąd uznał stanowisko strony skarżącej, iż zarzucana przez skarżące wadliwość zawiadomienia o zakończeniu budowy i zaświadczenia organu potwierdzającego dokonanie tego zawiadomienia, powinna skutkować pozbawieniem ich mocy prawnej i stwardzeniem braku podstaw do prowadzenia przedmiotowego postępowania naprawczego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pb w brzmieniu obowiązującym w chwili dokonania kontestowanego przez skarżące zawiadomienia, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów ust. 3 oraz art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu, w drodze decyzji. Z przepisu tego wynika, że na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływu określonego w tym przepisie terminu bez zgłoszenia przez organ w drodze decyzji sprzeciwu, nabywa się uprawnienie do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego. Powołany przepis nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i upływ terminu do wniesienia sprzeciwu, sanuje uchybienia i nieprawidłowości w toku procesu budowalnego. W przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy organ nie wydaje pozytywnej decyzji, która opierałaby się na ustaleniu, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem. Względy wywodzące się z zasady ostatecznej trwałości decyzji administracyjnej nie stanowią zatem bariery dla prowadzenia postępowania naprawczego. Wobec tego stwierdzić należy, że brak sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy i prawidłowość tego stanu rzeczy, nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50-52 pb. Wymaga także podkreślenia, że postępowanie naprawczego można prowadzić zarówno wobec zakończonych, jak i niezakończonych robót budowlanych. Z powyższego wynik więc, że organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do prowadzenia postępowania naprawczego i badania czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pb, w tym w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, niezależnie do tego czy dokonane zostało zawiadomienie o zakończeniu budowy, i czy prawidłowym i zgodnym z prawem było niewniesienia sprzeciwu do dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zaznaczyć należy przy tym, że ustawodawca nie przewidział możliwości weryfikacji i wzruszenia, w tym w trybach nadzwyczajnych, postępowania zakończonego przez organ milczącym przyjęciem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przewidzianym w ustawie Prawo budowlane mechanizmem kontrolnym nieprawidłowości zakończonego procesu budowalnego w formie zawiadomienia o zakończeniu budowy jest postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50-52 pb, które organ uprawniony jest prowadzić zarówno do zakończonych i niezakończonych robót budowlanych oraz niezależnie od okoliczności niewniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy i prawidłowości tego stanu rzeczy. Tym samym zarzucane przez skarżące nieprawidłowości postępowania dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie mogły stanowić podstawy do nieprowadzenia postępowania naprawczego. W związku natomiast z tym, że inwestorka wykonanych robót budowlanych nie dysponuje od 2017 r. tytułem prawnym do nieruchomości, na której wybudowany został przedmiotowy budynek mieszkalny, uzasadnionym było uczynienie stroną postępowania naprawczego właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w T.. Podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym, spośród trzech kategorii podmiotów wymienianych w art. 52 pb, jest co do zady posiadanie przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji, a okolicznością niebudzącą sporu w sprawie jest to, że doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem będzie wymagało wykonanie określonych robót budowalnych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w T.. Ponadto zasadność wydania decyzji w stosunku do właścicieli nieruchomości uzasadnia to, że w sprawie mamy do czynienia z wybudowanym już budynkiem mieszkalnym, który w 2017 r. został nabyty przez skarżące. Należy przy tym podkreślić, że nie można utożsamiać nieprawidłowości zawiadomienia o zakończeniu budowy z brakiem zawiadomienia o zakończenia budowy.
Uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł o jej uchyleniu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. Obowiązkiem WINB będzie dokonanie oceny charakteru stwierdzonych nieprawidłowości i wad obiektu w sposób określony przez Sąd, efektem czego będzie zastosowanie adekwatnego co do stwierdzonych naruszeń trybu naprawczego, dokonanie prawidłowej i wyczerpującej kwalifikacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego (w sytuacji stwierdzenia ich wystąpienia), określenie w sposób niebudzący wątpliwości kierunku działań adresatów decyzji w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, oraz ewentualne określenie koniecznych obowiązków celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, co jak wskazano może obejmować także środki zabezpieczające obiekt.
Wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).