II SA/Bd 1402/21

II SA/Bd 1402/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Agnieszka Olesińska /przewodniczący/
Joanna Ziołek /sprawozdawca/
Tomasz Wójcik
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II GSK 894/23 - Wyrok NSA z 2024-01-24
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzzzzu (2)
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189 f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wójcik Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr 0401-CKB.4040.5.2021 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy na rzecz G. sp. z o.o. w W. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Bd 1402/21
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Dyrektor Izby Skarbowej nałożył na G. sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł w związku z niedopełnieniem przez Spółkę obowiązku zgłoszenia informacji, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 132; dalej: "Ustawa"), w terminie wskazanym w art. 60 Ustawy.
W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła dokonanie przez organ błędnej interpretacji stanu faktycznego. Spółka wskazała, że kilkukrotnie zgłaszała wymagane informacje w terminie wskazanym w Ustawie. Jednocześnie Spółka wyjaśniła, że wysyłając wnioski do KRS za każdym razem dostawała informacje o niepoprawnie wypełnionym wniosku, przy czym nie uzyskiwała informacji jak go poprawić. Dopiero w piśmie z [...] maja 2021 r. Spółka uzyskała informację o błędach z poprzednich wniosków. Wpisu do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych (dalej: "CRBR") dotyczącego G. sp. z o.o. dokonano w dniu [...] czerwca 2021 r.
Ponadto Spółka podniosła, że organ bezzasadnie wykluczył wystąpienie negatywnych przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r.
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że Spółka nie przedstawiła żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany stanowiska organów, zaś argumenty podniesione w odwołaniu sprowadzają się jedynie do polemiki Skarżącej z prawidłowymi ustaleniami poczynionymi w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie.
Biorąc pod uwagę stan zaistniały w chwili wydawania decyzji Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, iż G. Sp. z o.o. nie dopełniła w ustawowym terminie ciążącego na niej, na podstawie art. 58 Ustawy obowiązku zgłoszenia do CRBR informacji, o których mowa w art. 59 Ustawy.
Dyrektor Izby Skarbowej zawiadomieniem z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 153 Ustawy.
Organ odwoławczy podkreślił, iż rejestr CRBR jest odrębnym rejestrem prowadzonym przez Ministra Finansów. Zatem sam fakt dokonania zmian w KRS nie świadczy o usunięciu naruszenia w postaci zgłoszenia do rejestru CRBR.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że G. Sp. z o.o. została wpisana do Rejestru Przedsiębiorców w dniu [...] września 2015 r., a zatem ustawowy termin do dokonania zgłoszenia informacji do CRBR dla Spółki upłynął w dniu [...] lipca 2020 r. Pomimo powyższego obowiązku, G. Sp. z o.o. nie dokonała w ustawowym terminie zgłoszenia informacji, o których mowa w art. 59 Ustawy, do CRBR, lecz dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, tj. w dniu [...] czerwca 2021 r.
W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego zaistniały podstawy do nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł, na podstawie art. 153 ust. 1 Ustawy.
Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż administracyjna kara pieniężna za niedopełnienie obowiązku wpisu do CRBR jest instrumentem prawnym o charakterze sankcji administracyjnej, zabezpieczającym realizację obowiązków dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Organ w pierwszej kolejności rozważył, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary określonej w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 t.j. z dnia 2021.04.21; dalej: "k.p.a."), wykluczając wystąpienie negatywnych przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Dyrektor Izby Skarbowej wziął przede wszystkim pod uwagę cel omawianych regulacji ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, argumentując, że dostęp do szczegółowych, zaktualizowanych danych o beneficjentach rzeczywistych ma kluczowe znaczenie dla zwalczania ww. zjawisk, ponieważ uniemożliwia przestępcom ukrycie swojej tożsamości w skomplikowanej strukturze korporacyjnej. Niewątpliwie zwalczanie i zapobieganie ww. zjawiskom służy ochronie ważnego interesu publicznego. Organ odwoławczy podkreślił, że zgłoszenie wymaganych informacji do CRBR zostało dokonane przez Skarżącą dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r., natomiast przepisy dotyczące Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych zaczęły obowiązywać w dniu 13 października 2019 r. Ustawowy termin do dokonania zgłoszenia informacji dla Spółki upłynął w dniu 17 lipca 2020 r.
Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż pomimo braku takiego obowiązku Dyrektor Izby Skarbowej pismem z dnia [...] września 2020 r., nr [...], poinformował G. Sp. z o.o. o ciążącym na niej obowiązku. Przedmiotowe pismo zostało doręczone w dniu [...] października 2020 r., a mimo to do dnia wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (pismem z dnia [...] maja 2021 r., doręczonym Skarżącej [...] maja 2021 r.) Skarżąca nie dokonała zgłoszenia informacji do CRBR.
Podniesiona przez Spółkę okoliczność, iż uiszczenie w obecnej sytuacji finansowej Skarżącej "grzywny" będzie stanowić obciążenie nie do udźwignięcia pozostała zdaniem organu odwoławczego bez wpływu na wymiar kary, bowiem warunki osobiste są uwzględniane tylko w przypadku osoby fizycznej, którą Skarżąca nie jest.
Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Spółka ma status czynnego podmiotu, co powinno być jednoznaczne z posiadaniem świadomości w zakresie obowiązujących przepisów i regulacji związanych z funkcjonowaniem spółek. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż Spółka odbiera kierowaną do niej korespondencję, co dowodzi o tym, iż Spółka miała możliwość zapoznania się z treścią pisma z dnia [...] września 2020 r., nr [...], w którym Dyrektor Izby Skarbowej, pomimo braku takiego obowiązku poinformował Spółkę o obowiązku zgłaszania informacji do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych.
Odnośnie argumentu dotyczącego braku wiedzy przez Spółkę jak poprawić błędny wpis dotyczący zmian w KRS, Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, iż trudno uznać, aby była to okoliczność, na którą Strona nie miała wpływu. Przy czym, Dyrektor Izby Skarbowej podkreśla, iż Spółka jest osobą prawną, od której należy oczekiwać szczególnej staranności w podejmowaniu działań, dlatego ewentualne błędy we wpisie do KRS, na które powołuje się Spółka, nie zwalniają podmiotu gospodarczego z przestrzegania przepisów obowiązujących na terenie kraju, w którym Spółka ma siedzibę i prowadzi działalność gospodarczą. Zwłaszcza, że z powołanych przepisów wyraźnie wynika, iż przepisy ustawy, regulujące obowiązek dokonywania zgłoszeń do CRBR obowiązywały od października 2019 r., natomiast ostateczny termin dokonania zgłoszenia przez G. sp. z o.o. upłynął w dniu [...] lipca 2020 r. W kontekście zatem długotrwałego pozostawania w stanie naruszenia prawa, które trwało do [...] czerwca 2021 r., w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, wbrew opinii Spółki, zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej, wynikającej z art. 153 ust. 1 Ustawy. Samo powołanie się przez Spółkę na staranność w podejmowaniu działań do dobrowolnego usunięcia skutków naruszenia, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, jest niewystarczające.
Mając powyższe na uwadze, Dyrektor Izby Skarbowej uznał za zasadne nałożenie na G. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, określone w art. 189f k.p.a. zarówno w trybie obligatoryjnym (art. 189 f § 1 k.p.a.), jak i fakultatywnym (art. 189f § 2 k.p.a.). Organ podkreślił, że brak wpisu do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych w ustawowym terminie, nie może być potraktowany jako naruszenie, którego waga ma charakter znikomy. Wynika to, jak zaznaczył organ, przede wszystkim z celu omawianych regulacji ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, którym jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Publiczny charakter CRBR, umożliwiający każdemu nieodpłatny dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych, zapewnia również większą kontrolę informacji przez społeczeństwo obywatelskie oraz przyczynia się do zwiększenia zaufania do rynku finansowego i uczestników obrotu gospodarczego. Z powyższego wynika, że zarówno waga niedopełnionego obowiązku, jak i waga jego niedopełnienia jest znacząca.
W złożonej do tut. Sądu skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ze względu na dokonanie przez organ błędnej interpretacji stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto podniosła nieprawidłowe rozważenie przez organ przesłanek wykluczających nałożenie kary administracyjnej, jak również zasad dotyczących ustalenia jej wysokości. Skarżąca podkreśliła, że wykonała obowiązek zgłoszenia do CRBR przed wymierzeniem kary przez organ I instancji i działała dobrowolnie. Zdaniem Spółki, okoliczności te świadczą o znikomym stopniu intensywności naruszenia i braku oddziaływania na interes społeczny. Nie było konieczności podejmowania wobec Skarżącej działań o charakterze przymuszającym. Okoliczność ta powinna zatem stanowić podstawę do odstąpienia od wymierzenia kary, ewentualnie do obniżenia jej wysokości. Spółka podkreśliła, że zapłata kary w wysokości 10.000,00 zł stanowi dla Skarżącej "obciążenie nie do udźwignięcia".
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs[4] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2022 (k. 41) skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W sprawie zachodziła przeszkoda techniczna do rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej, zatem nie było podstaw do odstąpienia od skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Stan faktyczny ustalony przez organ nie jest sporny. Skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej, na podstawie art. 58 Ustawy obowiązku zgłoszenia do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych informacji, o których mowa w art. 59 tej Ustawy, w terminie wskazanym w art. 60 Ustawy. Ostateczny termin dokonania zgłoszenia przez G. sp. z o.o. upłynął [...] lipca 2020 r., a obowiązku dopełniła [...] czerwca 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wobec stwierdzenia powyższego naruszenia obowiązku terminowego zgłoszenia, nałożył na Spółkę karę pieniężną, przewidzianą w art. 153 ust. 1 Ustawy. Wysokość kary wyniosła 10.000,00 zł.
W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 15zzzzzn[2] ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którą w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Natomiast w myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Podkreślenia wymaga, że art. 15zzzzzn[2] obowiązywał w czasie, w którym Skarżąca powinna dokonać zgłoszenia stosownych informacji do Rejestru. Wskazać też należy, że organ wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej zawiadomieniem z [...] maja 2021 r. (doręczonym Skarżącej [...] maja 2021 r., k. 12 tomu pierwszego akt postępowania administracyjnego), a zatem w czasie obowiązywania tego przepisu. Przepis ten modyfikuje regulację zawartą w art. 195 Ustawy, umożliwiając przewrócenie terminu przewidzianego w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 15zzzzzn[2] ust. 1 pkt 5 ustawy COVID - 19, który dotyczy terminów zawitych przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony.
Wskazać należy, że termin ustanowiony w art. 195 Ustawy jest terminem materialnoprawnym (zawitym) wynikającym z prawa administracyjnego, z niedochowaniem którego wiążą się negatywne konsekwencje. Wydłużenie przez ustawodawcę terminu do zgłoszenia informacji o beneficjentach rzeczywistych (z 6 miesięcy do 9 miesięcy), nie oznacza, że termin ten nie może być przywrócony. Od regulacji zawartej w art. 15zzzzzn[2] ustawy COVID - 19 nie przewidziano żadnych wyjątków. Tym samym w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminu zawitego przewidzianego przepisami prawa administracyjnego, organ powinien zastosować się do treści powyższego przepisu.
W konsekwencji stwierdzić należy, że organ naruszył art. 15zzzzzn[2] ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy COVID - 19 oraz art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa.
Ponownie rozpatrując sprawę organ mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. poinformuje Skarżącą o przekroczeniu terminu do zgłoszenia informacji do CRBR i wyznaczy jej 30-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie tego terminu, czyli zastosuje regulacje prawną wynikające z art. 15zzzzzn[2] ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID - 19.
Odnosząc się do zarzutów Skarżącej, iż nieprawidłowo rozważył przesłanki wykluczające nałożenie kary administracyjnej, jak również zasady dotyczące ustalenia jej wysokości, Sąd zauważa, że w przypadku gdy z jakichkolwiek przyczyn w sprawie nie nastąpi przewrócenie terminu dla Skarżącej, ponownie rozpatrując sprawę organ powinien przeanalizować, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary określone w art. 189f k.p.a. Organ – co do zasady – słusznie wskazał, że badając, czy w sprawie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia, tj. z przesłanką wskazaną w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., należy badać rodzaj i charakter naruszenia, rozmiar szkody, sposób popełnienia czynu oraz jego intensywność. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, uwzględnić należy również czas trwania naruszenia prawa.
Analizując sprawę w kontekście wskazanych przez organ kryteriów, Sąd nie znalazł w treści decyzji argumentów przemawiających za uznaniem, że "rodzaj i charakter naruszenia, rozmiar szkody, sposób popełnienia czynu oraz jego intensywność" były przez organ rozważone i że ustalenia w tym względzie doprowadziły organ do uznania, iż o znikomości naruszenia nie może być mowy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej koncentruje się na znaczeniu i randze przepisów dotyczących Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych oraz wskazuje, że oceniając sprawę w kontekście art. 189f k.p.a. należy mieć na uwadze cel regulacji ustawy. Należy zgodzić się z wywodami organu co do celu i znaczenia Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych. Zdaniem Sądu cel wprowadzenia CRBR i jego znaczenie same w sobie nie wykluczają uznania, że waga naruszenia prawa miała charakter znikomy. Organ nie wskazuje na to, że spółka jest podmiotem stwarzającym jakiekolwiek zagrożenie w kontekście prania pieniędzy, terroryzmu czy też, że – ostatecznie – beneficjentem rzeczywistym okazał się ktoś ukryty za fasadą tego podmiotu, a zagrożenie takie stwarzający. Nie ma zatem w decyzji odniesienia do tej konkretnej sprawy w kontekście ewentualnych, potencjalnych choćby zagrożeń płynących ze strony Skarżącej. Ogólne stwierdzenie, że rzetelność i wiarygodność CRBR wpisuje się w cele ustawodawstwa krajowego i unijnego, mającego za zadanie skuteczne eliminowanie przywołanych zjawisk, za pomocą ustanowionych środków prawnych – nie zastępuje wskazania, czy ze strony Skarżącej jakiekolwiek zagrożenia płynęły. Jeśli nie płynęły – organ powinien był rozważyć ten konkretny przypadek, jaki w sprawie wystąpił, i mimo niewątpliwie istotnej rangi przepisów o CRBR, rozważyć indywidualnie to, czy okoliczności i charakter popełnionego przez Skarżącą naruszenia w istocie wykluczają uznanie go za znikomy.
Okolicznością indywidualnie rozpatrzoną przez organ jest długotrwałość opóźnienia w zgłoszeniu danych do CRBR. Opóźnienie z całą pewnością nie było krótkotrwałe, jednak – zdaniem Sądu – organ powinien wziąć pod uwagę nie samą długość opóźnienia, lecz zarówno skutki naruszenia, jak i towarzyszące temu naruszeniu okoliczności. Swoim stanowiskiem, że sam charakter i waga naruszonych przepisów wyklucza uznanie naruszenia prawa za znikome, organ dopuścił się błędnej wykładni art. 189f § 1 k.p.a. Nie daje on podstaw do tego, aby sam charakter przepisów uznać za przeszkodę do uznania "znikomości" naruszenia prawa. Każdy przypadek – zdaniem Sądu – należy rozpatrywać indywidualnie, nie tylko przez pryzmat naruszonych przepisów, lecz przez pryzmat postawy podmiotu dopuszczającego się naruszenia prawa i przede wszystkim skutków, jakie to konkretne naruszenie prawa wywołało.
Sąd bynajmniej nie stwierdza, że naruszenie prawa miało charakter znikomy. Dokonanie oceny charakteru naruszenia leży w gestii organu, który będzie ponownie rozpatrywał sprawę. Sąd wskazuje jedynie uchybienia, jakie organ popełnił i których powinien uniknąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Oprócz przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. obligatoryjnego przypadku odstąpienia od nałożenia kary, organ powinien też ponownie rozważyć zasadność zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu również i w tym względzie organ dopuścił się uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście potencjalnego zastosowania art. 189 § 2 i § 3 k.p.a. organ zaznacza, że przepis ten dotyczy przypadków, gdy odstąpienie od nałożenia kary pozwoliłoby na spełnienie celów kary. Organ nie wskazuje jednak, jakie cele kary nie zostałyby spełnione przy zastosowaniu fakultatywnego odstąpienia od jej wymierzenia i poprzestaniu na pouczeniu. Organ, powołując się na wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1345/20, wskazuje, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, gdyż mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Poprzez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. W tej jednak konkretnej sprawie kara administracyjna nie miała już do spełnienia funkcji motywującej, ponieważ obowiązek został wykonany. Organ ogólnie wskazuje: "Wymierzenie kary w tej sprawie jest również niezbędne dla ochrony interesu publicznego" i konkluduje, że "Z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej nie było podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 K.p.a., ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona". Zdaniem Sądu te ogólnikowe stwierdzenia nie wyjaśniają, dlaczego organ uznał nałożenie kary za konieczne, i to w kwocie, która bynajmniej nie jest niewielka (10.000 zł). Organ nie wskazuje, dlaczego w sprawie zasadnym było zastosowanie represji.
Konstrukcja art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. wskazuje na to, że ważną, o ile nie podstawową funkcją kary administracyjnej, nie jest ślepa i automatyczna represja jako odpowiedź na naruszenie prawa, lecz raczej skłonienie adresata normy do usunięcia naruszenia prawa (art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.), tj. w tym wypadku wykonanie obowiązku zgłoszenia do CRBR. Taka funkcja kary (doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem) jawi się jako bardzo istotna – przynajmniej w tych wypadkach, gdzie nie mamy do czynienia z uporczywością, powtarzalnością naruszeń, działaniami przestępnymi itd. Skoro zaś obowiązek został wypełniony, to powstaje pytanie, jaki cel miało zrealizować nałożenie kary i dlaczego było to konieczne.
Sąd ma istotne wątpliwości, czy na gruncie tej indywidualnej sprawy organ właściwie odczytuje funkcję art. 189f § 2 i § 3 k.p.a., pisząc: "Obowiązkiem każdego jest przestrzeganie norm prawnych, a konsekwencją ich naruszenia jest właśnie nałożenie kary. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary jest wyjątkiem i powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami." Zdaniem Sądu nałożenie kary administracyjnej nie jest prostą i automatyczną konsekwencją stwierdzonego uchybienia. Takiego automatyzmu nie ma nawet w prawie karnym, a o tym, że nie powinno go być w prawie administracyjnym, dobitnie świadczy stosunkowo niedawno (z dniem [...] czerwca 2017 r.) wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego Dział IVa – "Administracyjne kary pieniężne" (ustawa z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 935)".
W uzasadnieniu projektu nowelizacji negatywnie oceniono to, że dotychczas nakładanie kar administracyjnych niejednokrotnie cechował automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia prawa.
Jak słusznie wskazuje się w literaturze przedmiotu, "Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym." – tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 189(f).
W piśmiennictwie przypomina się, że dla zrozumienia wprowadzonych regulacji Działu IVa i prawidłowego ich stosowania w praktyce należy mieć na względzie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące kar administracyjnych, w którym występuje tendencja do traktowania postępowań mających za swój przedmiot wymierzanie tego typu sankcji jako szeroko rozumianych "spraw karnych" i to niezależnie od tego, jak są one kwalifikowane w prawie krajowym (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, ST 2018, nr 6, s. 23-32). Trybunał dąży tym samym do szerokiego stosowania do nich gwarancji procesowych zawartych w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. S. Dudziak przypomina również, że na konieczność uwzględniania poglądów Trybunału, wyrażonych w oparciu o art. 6 Konwencji, a co z tym się wiąże - potrzebę dokonywania weryfikacji prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej karę administracyjną wedle wymogów zbliżonym do tych, jakie obowiązują w sprawie karnej, zwracał w Polsce również uwagę Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. Autor ten konkluduje, że ustawodawca – co wprost zaakcentowano w uzasadnieniu projektu nowelizacji – uznał uwagi powyższych podmiotów za zasadne, w rezultacie czego całość regulacji poświęconych karom administracyjnym posiada bardzo ścisłe konotacje karne, a niektóre z uchwalonych instytucji prawnych stanowią wręcz dosłowne powtórzenie przepisów zawartych w części ogólnej Kodeksu karnego. S. Dudziak w cytowanym opracowaniu wskazuje też trafnie, że ustawodawca niestety nigdzie nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy wartościowaniu stopnia kwantyfikacji naruszenia prawa. Autor ten uważa w tej sytuacji, i Sąd to przekonanie podziela, że można w tym względzie (oczywiście z pewną ostrożnością) odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego. Zgodnie zaś z art. 115 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Dz.U.2020.1444 t.j.) – przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. Podobieństwo kar administracyjnych i sankcji karnoprawnych jest na tyle duże, że posiłkowanie się przez organ administracji publicznej przy ocenie "wagi naruszenia prawa" standardami wyznaczonymi przez prawo karne jawi się jako w pełni uprawnione, a ponadto całkowicie zbieżne z ratio legis zmian wprowadzonych w 2017 r.
Zdaniem Sądu kontekst ten powinien mieć na względzie organ ponownie rozpatrując sprawę. Zatem, konieczne na poziomie argumentacyjnym będzie odstąpienie od paradygmatu automatycznego ukarania podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, któremu zaskarżona decyzja hołduje. Zamiast tego organ będzie zobowiązany pochylić się nad okolicznościami popełnienia naruszenia, jego skutkami, postawą Skarżącej oraz tym, czy jej ukaranie jest konieczne, ewentualnie z określonych względów choćby wskazane.
Reasumując, w przypadku gdy z jakichkolwiek przyczyn przywrócenie terminu w niniejszej sprawie nie nastąpi, organ - mając na względzie art. 153 p.p.s.a. - powinien przedstawić jasną i jednoznaczną ocenę, dlaczego w ustalonych okolicznościach sprawy, sam fakt niezgłoszenia danych do CRBR w wymaganym terminie musi pociągnąć za sobą wymierzenie kary, tj. dlaczego zdaniem organu zachodzi niemożność zastosowania przepisów art. 189f k.p.a. Zdaniem Sądu wymaga szczegółowego wyjaśnienia z jakich przyczyn zachodzi potrzeba i konieczność takiego właśnie represyjnego oddziaływania, jakie w sprawie zastosowano.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 400 zł.