II SA/Bd 639/22

II SA/Bd 639/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Katarzyna Korycka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
W następstwie rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. w B. (dalej powoływanej też jako "spółka", "wnioskodawca", "inwestor") z dnia [...] czerwca 2021 r. (data wpływu - [...] czerwca 2021 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 8 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 8 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], położonej w miejscowości G., obręb G., gmina K., Burmistrz K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ze względu na jej niezgodność z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej powoływanej jako "upzp").
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie należy oceniać jako zakład produkcyjny przedsiębiorstwa energetycznego, gdyż służyć będzie wytwarzaniu energii elektrycznej. Tym samym organ uznał, że planowana inwestycja nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, a także – wbrew stanowisku wnioskodawcy - instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, co w związku z tym wiąże się z wymogiem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, a wniosek nie zawiera koniecznych w tym przedmiocie informacji. Organ podniósł również, że nie mógł przeprowadzić prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, która nie obejmuje obszaru trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Stwierdził ponadto, że choć dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej, to jednak możliwe jest to, gdy teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, tymczasem w sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż wnioskodawca wskazał we wniosku "swobodnie" wyrysowany obszar inwestycji, bez podania jakichkolwiek wymiarów czy odniesienia do granic ewidencyjnych działki.
Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") poprzez nieprzyczynienie się przez organ I instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie daje podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz niewłaściwym ustaleniu, że teren objęty wnioskiem nie został jednoznacznie wyodrębniony i przedstawiony na załączniku graficznym do wniosku, co skutkowało błędnym uznaniem, że w okolicznościach sprawy nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do terenu, stanowiącego część działki,
- art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 upzp poprzez ich błędną wykładnię w związku z całkowitym pominięciem literalnego brzmienia art. 61 ust. 3 upzp i w konsekwencji uznanie, że instalacje odnawialnego źródła energii przekraczające 500 kW powinny spełniać wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 upzp obejmują ją zwolnienia określone w tym przepisie,
- art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężenia interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 upzp, wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farmy elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium i miejscowego planu i stosowanie do art. 9 ust. 5 upzp nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy,
- art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 61 ust. 3 upzp poprzez ich błędne niezastosowanie i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna o parametrach wskazanych we wniosku stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp.
W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty przez ustalenie warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") w B. decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
SKO stwierdziło, że złożony w sprawie wniosek nie jest kompletny i powinien być uzupełniony, co dopiero pozwoli na jego rozpatrzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem na wstępie spełnienia wymogów formalnych, a wniosek przedłożony w sprawie takich nie spełnia. Wyjaśniając powyższe stanowisko SKO wskazało, że do wniosku nie dołączono prawidłowego graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b upzp), zaznaczając że nie stanowią takiego przedstawienia dołączone do wniosku mapy zasadnicze w skali 1:1000, jako że obowiązek załączenia do wniosku mapy zasadniczej przewiduje art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp i ma ona obrazować teren, którego wniosek dotyczy oraz obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, natomiast graficzne przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu ma za zadanie przedstawienie planowanego rozmieszczenia obiektów (instalacji, budynków, urządzeń) na terenie działki inwestycyjnej po jej realizacji. Obowiązek ten ma zasadnicze znaczenie w oznaczeniu przestrzennych parametrów inwestycji w odniesieniu do granic działki i powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, co podlega ocenie organu w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Na załączonych do wniosku mapach nie ma odpowiednio usytuowanych elementów inwestycji po jej realizacji. Powyższy brak wniosku, jak wskazało SKO, ma istotne znaczenie w kontekście objęcia inwestycją budynków kubaturowych, towarzyszących inwestycji. Poza tym SKO stwierdziło, że wniosek nie spełnia również wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c upzp, gdyż wnioskodawca nie przedstawił charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, w tym parametrów paneli tworzących farmę, ograniczono się zasadniczo do podania mocy całej instalacji (8 MW) i wysokości maksymalnej zespołów paneli 5 m. SKO podniosło także, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych danego przypadku.
Niezależnie od powyższego SKO wskazało, że organ I instancji bezpodstawnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie mógł przeprowadzić prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, która nie obejmuje obszaru trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Zdaniem SKO nie można zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji o konieczności przedłożenia przez inwestora mapy, o rozmiarach pozwalających wyznaczyć stosowny obszar analizowany, gdyż w sytuacji gdy mapa przedłożona przez wnioskodawcę nie pozwala na wyznaczenie odpowiedniego obszaru analizowanego, to organ powinien podjąć odpowiednie kroki w celu pozyskania mapy dla odpowiednio większego obszaru. Żaden przepis upzp nie zobowiązuje wnioskodawcy do przedłożenia mapy pozwalającej organowi wyznaczyć obszar analizowany. W przepisach upzp, jak podkreśliło SKO, wskazano jedynie, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.
Reasumując, SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując że rolą organu I instancji będzie w ramach ponownego postępowania wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku, względnie uzupełnienie go we własnym zakresie, co dopiero pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wyjaśniło przy tym, że naprawienie dostrzeżonych błędów na tym etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 kpa, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Od powyższej decyzji SKO, spółka wniosła sprzeciw do Sądu, w którym domagając się uchylenia decyzji SKO w całości, zarzuciła organowi II instancji:
1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo, że do planowanej inwestycji nie stosuje się tzw.: "zasady dobrego sąsiedztwa" i tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie takiej analizy oraz w celu uzupełnienia wniosku o szczegółowe parametry inwestycji, pomimo, że określane są one dopiero w projekcie budowlanym, sporządzanym na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez jego niewłaściwą wykładnie i uznanie, że wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy winien przedstawiać graficznie planowany sposób zagospodarowania odnośnie wszystkich elementów inwestycji, które winno obejmować rozmieszczenie obiektów, instalacji, budynków, urządzeń na terenie działki inwestycyjnej, podczas gdy tak szczegółowe dane określa projekt budowlany na etapie wydawania pozwolenia na budowę,
- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać szczegółowe parametry techniczne inwestycji, takie jak sprawność, typ zastosowanych ogniw, liczba i obszar zajmowany przez panele oraz sposób ich usytuowania na działce, podczas gdy tak szczegółowa charakterystyka inwestycji winna być określana na etapie pozwolenia na budowę, a nie ustalenia warunków zabudowy dla danego terenu;
- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla planowanej inwestycji wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 upzp do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 upzp, a tym samym przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
- art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 61 ust. 3 upzp poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp,
- art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do wniosku.
W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono argumentację popierającą stanowisko spółki, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze i, że w związku z tym odnosi się do niej wyłączenie z art. 61 ust. 3 upzp i nie ma potrzeby przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także że jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki i, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się szczegółowych parametrów inwestycji.
W piśmie przekazującym do Sądu złożony sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiony w sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), który to przepis stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, a zatem czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem i nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje jedynie oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej został wprost określone w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ww. przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 kpa.
W niniejszej sprawie SKO potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej uzasadniło niekompletnością i potrzebą uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jako warunku koniecznego dla możliwości merytorycznej oceny sprawy. W tym zakresie stanowisko SKO należało uznać za prawidłowo i uzasadniające wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 kpa z uwagi na istotne naruszenie w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać:
1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;
2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:
a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,
b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Ponadto jak wynika z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
W myśl zaś art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:
1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
W niniejszej sprawie spółka złożyła do Burmistrza K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa farmy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 8 MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej mocy nieprzekraczającej 8 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr [...] w obrębie ewidencyjnym G., gmina K..
W pkt 1 wniosku określono, że realizacja inwestycji polegać będzie na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy docelowej do 8,0 MW, realizowanej w etapach o mniejszych mocach jednostkowych lub w całości jako 1 obiekt. Instalacje składają się z pojedynczych paneli fotowoltaicznych (generatorów energii elektrycznej) zamontowanych na gruncie. Panele połączone będą ze sobą za pomocą kabli energetycznych w samodzielne układy. (...) W ramach przedsięwzięcia planuje się wybudować system fotowoltaiczny wraz ze stacjami transformatorowo-przekaźnikowymi, przetwornicami/falownikami, zespołem linii kablowych: liniami kablowymi niskich i średnich napięć z linią światłowodową oraz infrastrukturą drogową. Planowane przedsięwzięcie realizowane będzie na obszarze nie większym niż 0,49 ha na gruntach klasy RIVa i RIVb, nie wymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W pkt 4 (rodzaj zabudowy) wskazano natomiast na: zespół obiektów infrastruktury technicznej tworzących farmę fotowoltaiczną, zajmujący łącznie obszar maksymalnie 0,99 ha, panele fotowoltaiczne zamontowane do stojaków – konstrukcji wsporczej – posadowionych bezpośrednio na gruncie, maksymalna wysokość zespołu paneli – 5,0 m, określenie linii zabudowy dla paneli – od strony działek sąsiednich 4m. W pkt 6 określono zaś, że maksymalny łączny obszar farmy nie przekroczy 0,99 ha.
Ponadto w pkt 3 określono, że ostateczne rozmieszczenie paneli i infrastruktury nastąpi na etapie pozwolenia na budowę, granice terenu inwestycji oraz obszar, na który inwestycja ta będzie oddziaływać przedstawiono na kopii mapy odpowiednio linią ciągłą i przerywaną zgodnie z legendą.
W pkt 5 dotyczącym charakterystyki inwestycji ogólnie powielono powyższe określenia, że planowana jest budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 8,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą, realizowana w dwóch możliwych wariantach: etapami z podziałem na mniejsze jednostki mocy – ich łączna moc w granicach wnioskowanej maksymalnej mocy przedsięwzięcia bądź jako jeden obiekt w całości. Poza ogólną charakterystyką tego typu instalacji i wskazaniem maksymalnej wysokości montowanych paneli (5,0 m n.p.m.) podano także, że na teranie inwestycji planuje się usytuowanie do 8 prefabrykowanych kontenerowych stancji transformatorowych o wymiarach - wysokość do 4m, szerokość i długość zewnętrzna do 7 m.
Analiza treści powyższego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wraz z dołączonymi do niego załącznikami graficznymi (mapami) potwierdza stanowisko SKO, że inwestor w ramach wniosku nie przedstawił w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Żadna z załączonych do wniosku map nie obrazuje sposobu zagospodarowania terenu i nie zawiera jakichkolwiek oznaczeń w tym zakresie, tymczasem wymóg ten wynika wprost z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b upzp, w którym jednoznacznie wskazuje się, że wniosek musi bezwzględnie obejmować w ramach charakterystyki planowanej inwestycji określenie planowanego sposoby zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione zarówno w formie opisowej, jak i graficznej. Co istotne wskazany wymóg wniosku nie został uzależniony od tego czy w sprawie mamy do czynienia czy też nie z inwestycją wyszczególnioną w art. 61 ust. 3 upzp. Celem graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu jest zobrazowanie planowanego rozmieszczenia obiektów inwestycji (instalacji, budynków, urządzeń) na terenie, którego wniosek dotyczy. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 30 marca 2020 r., sygn. akt. II SA/Bd 1502/21, że zobrazowanie wynikające z treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b upzp ma zasadnicze znaczenie w oznaczeniu przestrzennych parametrów inwestycji w odniesieniu do granic działki i powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, co podlega ocenie organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie ma przeszkód, by graficznie przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu znalazło się na mapie zasadniczej (lub ewidencyjnej), załączanej zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. W niniejszym przypadku jednak na załączonych mapach próżno szukać odpowiednio usytuowanych elementów inwestycji po jej realizacji. Nie zmienia powyższej konstatacji to, że wiążące ustalenia w tym zakresie dokonywane są na dalszym etapie postępowania. Stanowisko inwestora co do kształtu planowanej inwestycji w przestrzeni terenu inwestycji winno być jasno wyartykułowane, a organ prowadzący postępowanie nie może w komentowanym zakresie posługiwać się wyłącznie ogólnikowym opisem.
Tymczasem złożony w sprawie wniosek nie zawiera również wystarczającego opisu sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b upzp), a także charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c upzp), ograniczając się zasadniczo do ogólnej charakterystyki typu instalacji, co objęta wnioskiem oraz do podania mocy całej przedmiotowej instalacji (8 MW), wysokości bezwzględnej paneli (do 5 m) i wymiarów kontenerowych stacji transformatorowych. W złożonym wniosku nie przedstawiono w sposób zindywidualizowany sposobu zagospodarowania terenu ze wskazaniem gabarytów i parametrów wszystkich charakterystycznych dla tego typu inwestycji obiektów, zakładanej wielkości powierzchni zajmowanej przez panele i ich zespoły, planowanego ułożenia zespołu systemów fotowoltaicznych, ilości planowanych stojaków montażowych, ich rzędów, czy planowanego przebiegu pozostałej infrastruktury. W pkt 5 lit. c wniosku dotyczącym opisu charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i danych charakteryzującym jej wpływ na środowisko wnioskodawca powołał się na brak negatywnego wpływu inwestycji na środowisko, nie przedstawił natomiast charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, w tym parametrów paneli tworzących farmę, co słusznie wyeksponowało SKO w objętej sprzeciwem decyzji.
W tym kontekście podnieść należy, że spełnienie wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c upzp, stanowiących obligatoryjne elementy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ma na celu umożliwienie organowi rozpatrującemu wniosek m.in. dokonanie prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 upzp), które to warunki następnie organ określa w decyzji o warunkach zabudowy, w tym i te dotyczące ochrony środowiska i ochrony interesów osób trzecich. Dane objęte przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 upzp, w tym w szczególności parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia, jak i jego rozmieszczenie oraz charakterystyka i sposób zagospodarowania terenu inwestycyjnego, z uwzględnieniem powierzchni podlegającej przekształceniu pozwala na dokonanie prawidłowej oceny inwestycji z punktu widzenia jej wpływu na środowisko. Ocena w powyższym zakresie jest niezbędna nie tylko ze względu na treść przywołanego art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c upzp, ale także z uwagi na brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej powoływanej jako "uioś"), zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 uioś). Kwestia czy inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podlega więc także weryfikacji przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Analizy takiej organ winien dokonać w oparciu o przepis art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 upzp. O relacji postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz środowiskowego w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach świadczy też art. 86 uioś, wskazujący na wiążący charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według oświadczenia inwestora planowana inwestycja nie ma wpływu na środowisko. Niemniej kwestia powyższa, jak wykazano, podlega ocenie organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i obejmuje ona także ocenę ewentualnej możliwości zaliczenia inwestycji do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena w tym przedmiocie winna mieć bowiem charakter zobiektywizowany i wynikać nie tylko z twierdzeń strony, lecz także z parametrów inwestycji oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Odmienna wykładnia powyższych przepisów nie pozwalałaby na zapewnienie odpowiedniej ochrony środowiska, a nadto rodziłaby niebezpieczeństwo nadużyć po stronie inwestora, skierowanych na uproszczenie procedury uzyskania warunków zabudowy, niezależnie od rzeczywiście zamierzonych parametrów inwestycji. W tym miejscu wskazać należy na przepis § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), który określa, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Zatem w ocenie Sądu w szczególności na wskazane we wniosku wartości brzegowe z ww. rozporządzenia, tym bardziej prawidłowe spełnienie przez wniosek wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 upzp było szczególnie istotne w niniejszej sprawie. Wskazać należy przy tym na niejasność wniosku w zakresie wskazania powierzchni i obszaru inwestycji. I tak – na co zwrócono już uwagę powyżej - w pkt 1 wniosku określono, że planowane przedsięwzięcie realizowane będzie na obszarze nie większym niż 0,49 ha, w pkt 4 wniosku wskazano natomiast na zespół obiektów infrastruktury technicznej tworzących farmę fotowoltaiczną, zajmujący łącznie obszar maksymalnie 0,99 ha. Na obszar 0,99 ha wskazano także w pkt 6 wniosku, zawierającym informację, że maksymalny łączny obszar farmy nie przekroczy 0,99 ha. Tak więc i w tym zakresie wniosek powinien zostać jasno i w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości dookreślony.
Reasumując, w świetle poczynionych uwag, całkowicie uprawnione jest stanowisko SKO, wyrażone w objętej skargą decyzji, że złożony w sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest niekompletny i powinien zostać we wskazanym wyżej zakresie uzupełniony, co uzasadniało wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej w związku z istotnym naruszaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 2 i z art. 64 ust. 1 upzp. Wbrew stanowisku inwestora, w sprawie nie chodzi o brak określenia "szczegółowych" parametrów inwestycji, lecz o brak wskazania "charakterystycznych" parametrów inwestycji oraz o brak jakiegokolwiek określenia graficznego sposobu zagospodarowania terenu, co jak wykazano stanowi wymóg ustawowy. Przyjęcie stanowiska inwestora odnośnie wymogów wniosku o ustalenie warunków zabudowy oznaczałoby, że organy w istocie ustalałyby warunki zabudowy dla inwestycji określonej w sposób "blankietowy".
Ponadto odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu wskazać należy, że wbrew stanowisku spółki SKO nie uznało, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki ewidencyjnej, lecz wyłącznie wskazało na stanowisko wyrażone w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych danego przypadku. W tym miejscu wymaga podkreślenia, na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej, wymaga jednoznacznego wyodrębnienia takiego terenu i przedstawienia go na załączniku graficznym do decyzji (art. 54 pkt 3 upzp). Niezbędnym jest więc precyzyjne określenie we wniosku granic terenu objętego wnioskiem, co wynika z treści art. 52 ust. 2 pkt 1a upzp. W sprawie wymóg ten w ocenie Sądu nie został spełniony, gdyż pomimo że, teren inwestycji został wyrysowany na załączonej do wniosku mapie, to jednak inwestor nie podał jakichkolwiek wymiarów dotyczących konkretnego usytuowania terenu inwestycji czy odniesienia go do granic działki ewidencyjnej. W tym zakresie więc – mając na względzie usytuowanie na załączonej do wniosku mapie terenu objętego wnioskiem - wniosek należy także dodatkowo uzupełnić.
Zdaniem Sądu nie można też podzielić zarzutu spółki, że SKO w objętej sprzeciwem decyzji przesądziło, że dla planowanej inwestycji wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, i że w związku z tym należy w sprawie przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. SKO nie wskazało na konieczność przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście określonej kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia treści art. 61 ust. 3 upzp. Nie wypowiedziało się również czy uznaje przedmiotową inwestycję za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 upzp, czy też wyraża w tym zakresie stanowisko odmienne od organu I instancji. Żadna ze wskazanych kwestii nie stanowiła podstawy wydania decyzji kasacyjnej i nie została przesądzona przez SKO. Natomiast poczynione rozważania odnośnie sposobu przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, miały po pierwsze charakter ogólny, a po drugie, i co najważniejsze, zostały przedstawione wyłącznie w kontekście potrzeby zanegowania stanowiska organu I instancji o obowiązku inwestora załączenia do wniosku mapy w skali 1:1000, obejmującej obszar trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem celem umożliwienia organowi przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jednocześnie należy podkreślić, że ze względu na ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 64a i n. ppsa, Sąd nie mógł wypowiedzieć się odnośnie materialnoprawnej kwestii, jaką stanowi przesądzenie charakteru przedmiotowej inwestycji, tj. możliwości uznania ją za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 upzp.
W tym stanie rzeczy, uznając stanowisko SKO o potrzebie uzupełniania w sprawie przedmiotowego wniosku we wskazanym wyżej zakresie za prawidłowe, a zarzuty spółki za niezasługujące na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionego w sprawie sprzeciwu.