II SA/BD 637/23

II SA/Bd 637/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6334 Stypendia
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 690
art. 53 ust. 1
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 lutego 2023 r., nr 100/pikowa/02/23, Prezydent Miasta Bydgoszczy, działają na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w zw. z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 690 – dalej "u.p.z.") oraz § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczególnych warunków odbywania stażu przez bezrobotnego (Dz. U. z 2009 r., nr 142, poz. 1160 – dalej "rozporządzenie"), rozstrzygnął o utracie przez K. L. (skarżącego) prawa do stypendium z dniem 14 lutego 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia i stwierdził, że w związku z usprawiedliwioną nieobecnością skarżący nie zrealizuje programu stażu i tym samym zostaje pozbawiony możliwości kontynuowania stażu.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że decyzja została wydana pomimo braku uprzedniego wysłuchania bezrobotnego oraz że nie wykazano braku możliwości zrealizowania programu stażu.
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r., nr WPS.I.8640.34.2023.TM, Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego toku postępowania oraz treści art. 53 ust. 1 i 6 u.p.z. organ wskazał, że skarżący wyraził zgodę na odbycie stażu poprzez przyjęcie stosownego skierowania oraz oświadczenie, że otrzymał i zapoznał się z programem stażu i obowiązkami osoby bezrobotnej odbywającej staż, w tym o okolicznościach pozbawiających ją możliwości jego kontynuowania. Wojewoda przywołał, że decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. skarżący uzyskał prawo do stypendium od dnia rozpoczęcia stażu (1 lutego 2023 r.) do dnia 30 kwietnia 2023 r., natomiast w dniu 14 lutego 2023 r. wpłynęło do PUP zaświadczenie lekarskie z kliniki okulistycznej informujące o niezdolności skarżącego do pracy od dnia 14 lutego 2023 r. do dnia 15 marca 2023 r. Organ wskazał, że ze względu na brak możliwości realizacji programu stażu spowodowany czasową niezdolnością skarżącego organ I instancji postanowił o przerwaniu stażu z dniem 14 lutego 2023 r. Przywoławszy treść § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził, że mając na względzie długotrwałe leczenie strony uniemożliwiające kontynuowanie i realizację programu stażu, jak również brak możliwości zgłoszenia się przez skarżącego do PUP celem jego wysłuchania, organ I instancji prawidłowo postanowił o zakończeniu odbywania tego stażu, co w świetle art. 53 ust. 6 u.p.z. stanowi przesłankę do stwierdzenia utraty prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu. Organ wskazał, że ze względu na długoterminowe zwolnienie lekarskie skarżący nie mógł stawić się w celu złożenia stosownych wyjaśnień, a zwolnienie to, zwłaszcza jako uzyskane na początku odbywania stażu, daje podstawę do tego aby mieć wątpliwości, czy program stażu będzie w całości zrealizowany. Wskazał, że biorąc pod uwagę roczny okres stażu, miesięczna absencja jest znacznym okresem tej absencji. W ocenie Wojewody organ I instancji mógł mieć nadto wątpliwości co do tego, czy w sytuacji przedłużania zwolnienia lekarskiego w przyszłości staż ten odpowiednio przygotuje skarżącego do podjęcia pracy po stażu.
W skardze na powyższą K. L. wskazał, że w trakcie odbywania stażu poddał się zabiegowi laserowej korekty wzroku w związku z czym 14 lutego 2023 r. otrzymał zwolnienie lekarskie na okres 30 dni. Wskazał, że z §9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wynika, iż istnienie nawet poważnych utrudnień wynikających z usprawiedliwionej nieobecności bezrobotnego nie spełnia przesłanki wskazanej w tym przepisie dopóty, dopóki nie uniemożliwiają one realizacji programu stażu, zaś organy obu instancji nie podjęły żadnej próby wykazania, że program stażu jest niemożliwy do zrealizowania w ciągu pozostałych 11 miesięcy. W ocenie skarżącego niski stopień skomplikowania i niewielką ilość czynności objętych programem stażu twierdzenia organów uznać należy w tym zakresie za błędne. Nie jest też według skarżącego zasadne powoływanie się na przyszłe i niepewne zdarzenia w postaci przedłużających się w przyszłości zwolnień lekarskich. Wskazał nadto, że z wystawionego zwolnienia lekarskiego nie wynika, by nie był on w stanie stawić się do urzędu celem wysłuchania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Kontrola zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, wydanych w przedmiocie utraty prawa do stypendium związanego z odbywaniem stażu, zawierają przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (publ. jak wcześniej wskazano), oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy – rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczególnych warunków odbywania stażu przez bezrobotnego (publ. jak wcześniej wskazano).
Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z. starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy do pracodawcy, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub pełnoletniej osoby fizycznej, zamieszkującej i prowadzącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej, w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym obejmującym obszar użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub prowadzącej dział specjalny produkcji rolnej, o którym mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2023 r. poz. 208 i 337).
Staż, o którym mowa w powołanym przepisie odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie. Przy ustalaniu programu powinny być uwzględnione predyspozycje psychofizyczne i zdrowotne, poziom wykształcenia oraz dotychczasowe kwalifikacje zawodowe bezrobotnego (art. 53 ust. 4 u.p.z.). Zgodnie z art. 53 ust. 6 u.p.z. bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120 % kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę.
Doprecyzowanie kwestii formy podstawy stażu zawiera przepis § 5 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią starosta zawiera z organizatorem umowę, o której mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, zwaną dalej "umową", określającą w szczególności:
1) firmę lub imię i nazwisko organizatora;
2) imię i nazwisko osoby upoważnionej do reprezentowania organizatora;
3) siedzibę organizatora;
4) miejsce odbywania stażu;
5) dane bezrobotnego odbywającego staż: imię i nazwisko, datę urodzenia, adres;
6) imię i nazwisko oraz zajmowane stanowisko opiekuna bezrobotnego odbywającego staż;
7) datę rozpoczęcia i zakończenia stażu;
8) program stażu;
9) zobowiązanie organizatora do zapewnienia należytej realizacji stażu zgodnie z ustalonym programem.
W § 5 ust. 2 wskazuje się jednocześnie, że przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku organizowania stażu w powiatowych urzędach pracy i starostwach powiatowych, z tym że powiatowy urząd pracy lub starostwo powiatowe sporządza program stażu i realizuje staż zgodnie z przyjętym programem.
Z powyższych przepisów wynika, że o ile co do zasady staż obywa się na podstawie umowy pomiędzy starostą a pracodawcą, to umowa taka nie jest zawierana w sytuacji, gdy bezrobotny kierowany jest na staż do jednostki organizacyjnie podległej powiatowi (powiatowy urząd pracy i starostwo powiatowe). W tym przypadku podstawą stażu jest jedynie skierowanie na ten staż (art. 53 ust. 1 u.p.z.).
W niniejszej sprawie skarżący skierowany został przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy na staż w Powiatowym Urzędzie Pracy na okres trzech miesięcy, tj. od dnia 1 lutego 2023 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. (vide: oświadczenie osoby bezrobotnej skierowanej do odbycia stażu - k. 20 akt adm., oraz program stażu – k. 31 akt adm.). W sprawie nie zawarto umowy z pracodawcą, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie znajduje zatem odniesienia do niniejszej sprawy utrwalone stanowisko orzecznictwa, wyrażone przede wszystkim w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2014 r. o sygn. I OSK 135/13, co do charakteru umowy stażowej jako umowy cywilnoprawnej oraz wynikającej z tego konstatacji, że wszelkie kwestie związane z zawarciem umowy, jej wykonywaniem, czy rozwiązaniem nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego (wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sytuacji przerwanie stażu, którego podstawą nie jest umowa, winno zostać oparte na opisanych i uzasadnionych przez organ przesłankach, przy czym w tym przypadku prawidłowość ustalenia i umotywowania przesłanek przerwania stażu podlega kontroli sądu administracyjnego.
Zgodnie z powołanym przez organy obu instancji § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, starosta na wniosek organizatora lub z urzędu, po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego, może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w przypadku usprawiedliwionej nieobecności uniemożliwiającej zrealizowanie programu stażu.
Zgodne z prawem pozbawienie możliwości kontynuowania stażu, a co za tym idzie rozstrzygnięcie o utracie prawa do stypendium z tytułu tego stażu, może zatem zostać dokonane po spełnieniu dwóch opisanych w tym przepisie przesłanek natury proceduralnej (uzyskanie opinii organizatora oraz wysłuchanie bezrobotnego) oraz ustaleniu przesłanki materialnoprawnej w postaci usprawiedliwionej nieobecności bezrobotnego, która jednak uniemożliwia zrealizowanie programu stażu.
W ocenie Sądu organy wydały rozstrzygnięcie o utracie prawa do stypendium spowodowane przerwaniem stażu przedwcześnie.
Powodem przerwania stażu odbywanego przez skarżącego oraz wydania decyzji o utracie przezeń prawa do stypendium z tytułu stażu było ustalenie, że skarżący w okresie stażu uzyskał zwolnienie lekarskie na okres od 14 lutego 2023 r. do 15 marca 2023 r. (k. 36 akt adm.). Powyższe w ocenie organów obu instancji wykluczyło możliwość realizacji programu stażu, a to z uwagi na znaczną długość okresu zwolnienia (miesiąc) wobec rocznego – jak wskazał organ odwoławczy – okresu stażu.
Na wstępie należy zaznaczyć, że ustawodawca przewidział możliwość przerwy w odbywaniu stażu spowodowanej chorobą lub macierzyństwem, przy zachowaniu prawa do stypendium. Wynika ona z treści art. 80 ust. 1 u.p.z. Przepis ten stanowi, że bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa.
Należy też podkreślić, że zarówno ten przepis, jak i inne przepisy u.p.z. czy rozporządzenia nie określają maksymalnego czasu niezdolności do pracy z powodu choroby w okresie odbywania stażu. Podobnie też, nie określają jak długa usprawiedliwiona nieobecność może uniemożliwić zrealizowanie programu stażu, o czym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 września 2018 r., sygn. II SA/Rz 891/18 dostępny jw.).
W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że uzyskanie zwolnienia lekarskiego na okres miesiąca spowodowało brak możliwości realizacji programu stażu. Uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadziło się w tym zakresie do zacytowania art. 53 ust. 6 u.p.z. oraz § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Organ drugiej instancji stwierdził z kolei, że miesięczne zwolnienie lekarskie uniemożliwi realizację programu stażu. Wojewoda stwierdził, że jest to "długotrwałe" zwolnienie lekarskie, uzyskane na samym początku odbywania stażu, wpływające na możliwość realizacji programu "rocznego" czasu odbywania stażu.
Organy obu instancji całkowicie pominęły ocenę, czy przerwa w odbywaniu stażu spowodowana zwolnieniem lekarskim w istocie uniemożliwi realizację programu stażu. Założenia tego programu nie zostały powołane zarówno przez Prezydenta w decyzji I instancji, jak i Wojewody w decyzji zaskarżonej. Nie wyjaśniono, które z elementów programu stażu wyszczególnionych w tym programie, z uwagi na miesięczny okres absencji skarżącego, nie zostaną z uwagi na tę absencję zrealizowane.
Sąd zwrócił jednocześnie uwagę na nieadekwatną do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy uwagę organu odwoławczego, że staż, na który skierowano skarżącego, jest stażem rocznym, podczas gdy z akt wynika, iż miał on trwać trzy miesiące. Powyższe rodzi wątpliwość co do rzetelności całościowej oceny okoliczności sprawy rozpoznawanej w drugiej instancji przez organ odwoławczy.
Decyzja Prezydenta została podjęta na skutek informacji organizatora stażu – Zastępcę Kierownika Działu Ewidencji i Świadczeń PUP w Bydgoszczy (k. 37 akt adm.). Opinia ta, choć istotna ze względu na treść § 9 ust. 2 rozporządzenia, nie jest jednak wiążąca i podlega ocenie organu. Wszak nadzór nad odbywaniem stażu przez bezrobotnego sprawuje starosta i to on również decyduje o pozbawieniu bezrobotnego możliwości jego zrealizowania.
Zauważyć należy, że zwolnienie lekarskie skarżącego dotarło do organu 14 lutego 2023 r., tego samego dnia organizator stażu wystosował pismo do Prezydenta Bydgoszczy, a organ już dzień później podjął kwestionowaną decyzję o utracie prawa do stypendium i przerwaniu stażu. Powyższe sugeruje pobieżny sposób rozpoznania sprawy, co potwierdza wyraźna lakoniczność uzasadnienia rozstrzygnięcia I instancji. Do porządku nad tym przeszedł organ odwoławczy, opisując niekwestionowane okoliczności faktyczne sprawy (skierowanie na staż, zwolnienie lekarskie) oraz apriorycznie uznając, że przy rocznym stażu (w istocie trzymiesięcznym – jak wskazano wcześniej) miesięczne zwolnienie lekarskie eliminuje możliwość zrealizowania programu stażu. Nie zostało to poparte żadną argumentacją dowołującą się do konkretnych zapisów programu stażu.
W postępowaniu naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązania do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji nie spełniły również wymogów opisanych w art. 107 § 3 k.p.a.
Zasadny zatem okazał się zarzut skarżącego podniesiony na rzecz nieuzasadnionego uznania, że usprawiedliwiona – co wynika z przedłożonego zwolnienia lekarskiego - nieobecność spowoduje brak możliwości realizacji programu stażu.
Sąd za nieuzasadniony uznał jednak zarzut pominięcia w wydaniu kwestionowanej decyzji wysłuchania skarżącego. O ile zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wysłuchanie bezrobotnego jest elementem niezbędnym postępowania w sprawie pozbawienia możliwości kontynuowania stażu i wynika to wprost z powołanego przepisu, to wymóg ten nie może być uznany ze bezwzględny w każdej sytuacji, w której stażysta nie stawia się w miejscu wykonywania pracy w ramach stażu. Wysłuchanie bezrobotnego nie będzie bowiem możliwe właśnie w przypadku jego przebywania na zwolnieniu lekarskim i to bez względu na charakter choroby będącej przyczyną tego zwolnienia. Na podstawie specjalistycznego dowodu w postaci zwolnienia lekarskiego, określającego okres zwolnienia, organ ocenia, czy okres ten uniemożliwia realizację programu. Przyjęcie koncepcji, że wysłuchanie winno zawsze poprzedzać przerwanie stażu, i być przeprowadzone np. po powrocie bezrobotnego ze zwolnienia lekarskiego, blokowałoby stosowanie instytucji z § 9 wobec osób przebywających na długookresowych zwolnieniach, a więc powodowałoby sytuację, w której pomimo usprawiedliwionej długotrwałej nieobecności bezrobotnego zachowywałby on status stażysty i powiązane z tym prawo do stypendium, nawet mimo oczywistego ustalenia, iż nie realizuje i nie będzie realizował on programu stażu (np. w sytuacji, gdy zwolnienie lekarskie obejmuje cały okres stażu).
Jednocześnie rację przyznać też należy skarżącemu, że nie jest istotne dla sprawy to, czy w przyszłości stażysta może przedkładać kolejne długookresowe zwolnienia, a co powołał w uzasadnieniu swojej decyzji organ. Powyższe jest okolicznością przyszłą i niepewną, a organ winien opierać się jedynie na dowodach stwierdzających aktualny stan faktyczny sprawy (aktualne zwolnienie lekarskie).
Sąd stwierdził zatem, że wskazane naruszenia prawa procesowego doprowadziły do naruszenia prawa materialnego: § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia oraz art. 53 ust. 6 u.p.z. a contrario, poprzez ich przedwczesne zastosowanie. Wniesioną skargę należało zatem uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ oceni, czy okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w istocie uniemożliwił realizację programu stażu. Powyższemu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji.