II SA/BD 634/23

II SA/Bd 634/23 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Joanna Janiszewska - Ziołek
Leszek Tyliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Sygn. powiązane
I OSK 685/24 - Postanowienie NSA z 2024-05-14
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na zarządzenie Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego projektu urządzania lasu postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Starosta zarządzeniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] zatwierdził uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa położonych na terenie gminy F..
Skargę na to zarządzenie (akt zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu) wniosła A. Z., właścicielka działki nr [...] w obrębie W. N. wnosząc o jego uchylenie.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu aktowi naruszenie:
1) Art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463) poprzez zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu (w skrócie UPUL), mimo że Skarżąca (właściciela działki nr [...]) nie została zawiadomiona na piśmie o wyłożeniu projektu UPUL, co uniemożliwiło jej złożenie zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu,
2) Art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach poprzez zatwierdzenie UPUL obejmującego działkę nr [...] mimo że ta działka nie została przeznaczona do produkcji leśnej – co potwierdza chociażby decyzja Wójta Gminy F. z lat 2019 i 2020 w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego, gdzie 3,73 ha stanowią grunty rolne (podatek rolny),
3) Art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach, poprzez zatwierdzenie UPUL dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] której powierzchnia wynosi 4,06 ha (z czego 3,73 to grunty rolne) – w sytuacji kiedy sporządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku lasu o obszarze co najmniej 10 ha,
4) Art. 7 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) poprzez istotne ograniczenie w wykonywaniu prawa własności skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 25 maja 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na zarządzenie Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzania lasu - 1. uchylił zaskarżone zarządzenie; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji wskazał, że z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a - c ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. W świetle powyższego decydujące dla określenia czy przedmiotowy grunt (działka nr [...]) miał charakter leśny, było nie tylko ustalenie, czy miał on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne) oraz czy był pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także, czy był on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia). W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie ustaleń co do ostatniej ze wskazanych przesłanek (kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej) nie poczyniono, w związku z powyższym na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się las w rozumieniu ustawy o lasach. Z akt sprawy wynika jedynie, że działka skarżącej jest pokryta w całości roślinnością leśną i grunt pokryty taką roślinnością ma powierzchnię ponad 0,10 ha. Nie wynika natomiast na jakiej podstawie Starosta ustalił, że sporna część gruntów działki skarżącej jest przeznaczona do produkcji leśnej, zwłaszcza w kontekście ustalenia, że sporna część gruntów w ewidencji gruntów i budynków nie została oznaczona jako las. Brak w szczególności jakichkolwiek dowodów na twierdzenie wykonawcy projektu UPUL, że przedmiotowy las to "las z sadzenia wykonanego ok. 2000 – 2002". Nie wiadomo także na jakiej podstawie organ uznał, że istniejące na gruncie skarżącej zadrzewienie ze względu na swój charakter w ogóle nadaje się "do produkcji leśnej". Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że każdy las (w znaczeniu przyrodniczym) automatycznie jest tego rodzaju lasem, który ze względu na swoje cechy może być przeznaczony do produkcji leśnej. W przypadku jeżeli istniałby taki automatyzm – zbędne byłoby wyróżnienie przez ustawodawcę "przeznaczenia do produkcji leśnej" jako odrębnej przesłanki pozwalającej kwalifikować dany las (w znaczeniu przyrodniczym) jako las w znaczeniu ustawy o lasach. Z akt sprawy nie wynika także, aby na spornym obszarze nieruchomości skarżącej w sposób faktyczny prowadziła ona produkcję leśną. Sąd I instancji zauważył, że żaden przepis prawa nie przymusza właściciela gruntu porośniętego roślinnością leśną (a więc lasu w rozumieniu przyrodniczym) do prowadzenia produkcji leśnej. Nie jest zatem wykluczone, aby na danej nieruchomości występował nie las, ale zadrzewienie (por. art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) odnośnie którego obowiązują przepisy ustawy o ochronie przyrody chroniące drzewa przed wycinką.
W oparciu o powyższe WSA uznał, że organ zatwierdzający uproszczony plan urządzenia lasu nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego dotyczących sporządzania ww. aktu, w szczególności zaś art. 22 ust. 2 ustawy o lasach. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ ustalił, że cały grunt stanowiący nieruchomość skarżącej jest pokryty lasem spełniającym kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej. Z tego względu Sąd I instancji uchylił zaskarżone zarządzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "P.p.s.a."). WSA nie dopatrzył się przy tym przesłanek, aby uchylić zaskarżony akt w części, w szczególności ze względu na jego zasięg obszarowy (lasy na terenie całej Gminy F.). Podkreślił, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy, które organ przedstawił Sądowi wypełniając wynikający z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przedstawienia akt kompletnych i uporządkowanych – nie wynika, aby zarządzenie nr [...] dotyczyło innego uproszczonego planu urządzenia lasu niż przedstawiony Uproszczony Plan Urządzenia Lasu Obręb ewidencyjny W. N. o powierzchni ogólnej 10,9257 ha. Przedstawione akta nie zawierają żadnych innych dokumentów – uproszczonych planów urządzenia lasu. Ponadto w samym zarządzeniu mowa jest tylko o jednym zatwierdzanym załączniku (a więc należy rozumieć że mowa w nim o jednym uproszczonym planie urządzenia lasu), a nie o wielu załącznikach stanowiących odrębne uproszczone plany urządzenia lasu. Uwzględniając zatem, że grunty skarżącej zajmują 4,06 ha z niecałych 11 ha objętych przedmiotowym UPUL, nie można stwierdzić, aby uchylenie przedmiotowego zarządzenia miało skutek dla całej gminy. W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie po ustaleniu czy spełniona jest przesłanka "przeznaczenia do produkcji leśnej" w odniesieniu do spornej części działki nr [...].
Powyższą ocenę prawną zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej organu. Uchylając ww. wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r., o sygn. I OSK 117/22) Sąd kasacyjny zauważył w szczególności uchylając w takim przypadku cały akt przyjąć należało, że sąd nie wykazał, by wszystkie wyeliminowane wyrokiem postanowienia naruszały art. 3 pkt.1 lit. a-c ustawy o lasach. Tymczasem Sąd administracyjny ma obowiązek wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem całego kontrolowanego aktu i należytego umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie. Oznacza to konieczność przedstawienia całego toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Strona musi zrozumieć racje, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną. Brak takich rozważań nie pozwala na ocenę, czy sąd rozpoznał istotę sprawy, to jest czy przeanalizował stan faktyczny przez pryzmat wskazanych norm prawa materialnego.
W ocenie NSA, Sąd I instancji przystępując do kontroli zobowiązany jest każdorazowo ustalić zakres zaskarżenia, wynikający ze skargi, w niniejszej sprawie złożonej przez A. Z.. W tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Z tej przyczyny Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania decyzji czy innego aktu w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 134 , wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15, wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza skargi złożonej przez A. Z. do Sądu I instancji nie pozwalała w sposób niebudzący wątpliwości przyjąć, by objęto nią całe zarządzenie Starosty. Jej autorka wskazała, że zaskarża w całości akt zatwierdzenia przez Starostę uproszczonego planu urządzenia lasu na okres od [...].01.2020 r. do [...].12.2029 r. (obręb ewidencyjny: N. W., powierzchnia ogólna:10,9257ha, gmina F., powiat w. , województwo kujawsko - pomorskie), działka nr [...]. Zdaniem Sądu Odwoławczego taki zapis powinien wzbudzić w kontrolowanym Sądzie wątpliwości co do tego, czy A. Z. w istocie kwestionowała całe zarządzenie, czy tylko jego część, jeśli zaś część to w jakim fragmencie. Wszelkie wątpliwości co do zakresu zaskarżenia winny skłonić do uzyskania wyjaśnień od A. Z.. Na gruncie przepisów ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne brak podstaw by przyjąć, że Sąd może domniemywać, co jest przedmiotem zaskarżenia, gdyż to sama strona decyduje, jaki akt administracyjny i w jakim zakresie chce poddać sądowej kontroli (postanowienie NSA z 13.02.2014 r., II GSK 2272/13, LEX nr 1450754).
NSA podkreślił także, że Sąd I Instancji pominął także konieczne badanie, czy i w jakim zakresie A. Z. posiada uprawnienia do żądania przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej. Żądać wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego może wyłącznie podmiot do tego uprawniony. Badanie istnienia legitymacji skargowej jest obowiązkiem sądu administracyjnego. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi jedynie w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Niewykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 21 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do udzielenia odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy skarżąca kwestionuje całe zarządzenie Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzania lasu, czy tylko jego część, jeśli zaś część to w jakim fragmencie.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca kwestionuje całe zarządzenie Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] albowiem jego istnienie w tym kształcie bezpośrednio oddziałuje na działkę skarżącej nr [...] obręb ewidencyjny: W. N., gmina F..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że rozpoznając niniejszą sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej "p.p.s.a.", związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 117/22, który uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koniecznym jest ustalenie, czy skarżąca w istocie kwestionowała całe zarządzenie czy tylko jego część. Autorka skargi wskazała bowiem, że zaskarża w całości akt zatwierdzenia przez Starostę uproszczonego planu urządzania lasu na okres od [...].01.2020 r. do [...].12.2029 r. (obręb ewidencyjny: N. W., powierzchnia ogólna: 10,9257 ha, gmina F., powiat włocławski, województwo kujawsko-pomorskie). W przytoczonym uzasadnieniu wyroku wskazano także na konieczność ustalenia legitymacji do złożenia skargi.
Dokonując ustaleń we wskazanym zakresie Sąd powziął czynności zmierzające do ustalenia zakresu skargi, a mianowicie czy skarżąca kwestionowała całe zarządzenie czy tylko jego część. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca kwestionuje całe zarządzenie Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] albowiem jego istnienie w tym kształcie bezpośrednio oddziałuje na działkę skarżącej nr [...] obręb ewidencyjny: W. N., gmina F..
Dla tak określonego zakresu skargi zasadnicze znaczenie będzie miał art. 50 § 1, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
W świetle przywołanej regulacji prawnej o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni aprobuje, przyjmuje się, że legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SO/Bk 13/12 - Lex nr 1289343, wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 sygn. akt II OSK 439/10 - Lex nr 992577).
Biorąc pod uwagę, że przedmiotem skargi, jak wskazał pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. jest całe zarządzenie Starosty, a nie tylko zarządzenie Starosty odnoszące się do nieruchomości należącej do skarżącej, pełnomocnik skarżącej nie podał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na to w jaki sposób uproszczony plan urządzania lasu będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej.
W rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, że charakter, treść i cel zaskarżonego aktu nie odnosi się bezpośrednio i wprost do sfery prawnej skarżącej, wynikającej z przepisu prawa regulującego jej własną sytuację prawną. Akt, którego przedmiotem regulacji jest uproszczony plan urządzania lasu, nie stanowi zatem bezpośrednio naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej. Interes prawny skarżącej nie mógł być zatem naruszony samym zaskarżonym aktem. Interes skarżącej, w zakresie objętym regulacją wynikającą ze skarżonego aktu można zakwalifikować jako interes faktyczny. Skarżąca nie może natomiast skutecznie wywodzić swej legitymacji skargowej z samego faktu posiadania nieruchomości na terenie wskazanym w skarżonym zarządzeniu. W takich okolicznościach należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżony akt Starosty naruszał prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Mając powyższe na względzie sąd odrzucił skargę na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.