II SA/BD 632/23

II SA/Bd 632/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Katarzyna Korycka /sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. [...] Wójt Gminy C., po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego W. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego działkę nr [...], obręb geodezyjny N. C. [...], gmina C. w zakresie budowy hali namiotowej, budynku kotłowni, ciągu drewnianych wiat pod traki i drewno, suszarni kontenerowej oraz wiaty do składowania drewna pod działalność gospodarczą – tartak. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał w szczególności, że w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "upzp"), ponieważ w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna składająca się z budynków mieszkalnych oraz zabudowa zagrodowa, składająca się z budynków mieszkalnych i gospodarczych. Wobec tego, w ocenie organu, realizacja planowanej inwestycji – stanowiącej zabudowę usługową, związaną z prowadzeniem tartaku w ramach działalności gospodarczej - nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącego układu urbanistycznego i tym samym kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym.
Odwołanie od powyższej decyzji, złożył skarżący W. W., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie działalności gospodarczej poprzez całkowite jej zakazanie bez wykazania, że stoi za tym ważny interes publiczny;
2. art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne, ponieważ zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej, jeżeli w obszarze analizowanym nie występuje taka o podobnym charakterze;
3. art. 107 § 1 pkt 4, 5 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez niewyjaśnienie z jakich powodów organ uznał, że na terenie gminy zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej, tym bardziej że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji związanej z danym terenem a inwestycja ta wspierałaby lokalną społeczność i dawała zatrudnienie ludziom; a ponadto istnieją budynki gospodarcze na terenie objętym analizą.
Uzasadniając zarzuty skarżący podkreślił, że kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Podniósł też, że w okolicznościach sprawy trudno uznać, żeby ograniczenie swobody działalności gospodarczej jak i prawa własności było dopuszczalne, tym bardziej że zamierzenie inwestycyjne ma służyć społeczności, ponieważ bez drewna budowa domów i budynków gospodarczych jest niemożliwa.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że z uwagi na to, że w obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa oraz zagrodowa i nie ma tam obiektów usługowych czy produkcyjnych planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu. Ponadto, jak wskazało Kolegium, planowana zabudowa nie stanowi również uzupełnienia zabudowy już istniejącej, gdyż ma zupełnie odmienny charakter od tej zastanej w obszarze objętym analizą. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na niespełnienie w sprawie warunku kontynuacji funkcji, bezprzedmiotowym było badanie spełnienia pozostałych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp. W związku z powyższym SKO uznało, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe i wbrew twierdzeniom skarżącego nie ogranicza ono możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, jako że kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Podkreśliło także, że prawo do zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego, a w rozpoznawanej sprawie charakter planowanej inwestycji prowadziłby do naruszenia ładu przestrzennego.
W skardze na powyższą decyzję W. W., domagając się jej uchylenia, sformułował zarzuty wraz z argumentacją tożsame z podniesionymi już na gruncie odwołania, a ponadto zarzucił naruszenie:
- art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez dwukrotne uchylenie decyzji pozywanej bez zbadania z jakiego przepisu prawa odwołujący wywodzi interes prawny w niniejszej sprawie,
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego lub dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób; przy czym w sprawie naruszono istotę prawa własności, pozbawiono skarżącego możliwości uzyskiwania dochodów i tym samym utrzymania rodziny, a także dąży się do likwidacji stanowisk pracy, co w demokratycznym państwie jest niedopuszczalne;
- art. 2, art. 7, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez uznanie, że na terenie gminy istnieje zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ zdaniem organu tylko i wyłącznie w przypadku istnienia tartaku w analizowanym obszarze istnieje możliwość powstania innego, co w istocie powoduje, że prawo własności podlega ograniczeniom na danym terenie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że w sprawie nie została spełniona jedna z zasad tzw. "dobrego sąsiedztwa", ponieważ żaden obiekt budowlany w obszarze analizowanym nie posiada funkcji usługowo-przemysłowej. Jednocześnie SKO zaznaczyło, że przedmiotem niniejszej sprawy nie było udzielenie inwestorowi zezwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej, w związku z czym nie została naruszona żadna z zasad swobody działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wniosek strony skarżącej o wydanie przedmiotowych warunków zabudowy w wersji uzupełnionej złożony został w dniu [...] kwietnia 2021 r., a zatem zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), nowelizującej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły zatem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dokonaniem ww. nowelizacji (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.).
Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie czy zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie hali namiotowej, budynku kotłowni, ciągu drewnianych wiat pod traki i drewno, suszarni kontenerowej oraz wiaty do składowania drewna pod działalność gospodarczą – tartak, spełnia warunek kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, a więc czy planowana przez skarżącego inwestycja może bezkolizyjnie i z zachowaniem ładu przestrzennego współistnieć z istniejącą na tym obszarze zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz zagrodową (składającą się z budynków mieszkalnych i gospodarczych), położoną w otoczeniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zaś ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 upzp, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie MI").
Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest, w świetle art. 61 upzp, w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 upzp, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana też potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" lub "analizą urbanistyczną"), której sporządzenia wymaga § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść takiej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie - dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w postępowaniu lokalizacyjnym. W myśl § 3 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
Z treści przytoczonego powyżej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wynika, że podstawowym warunkiem jaki powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1. Zasada ta wymaga zachowania przez zamierzone przedsięwzięcie kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Uzależnia ona zatem możliwość zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Chodzi w niej o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa ma zatem na celu zagwarantowanie i ochronę ładu przestrzennego i architektonicznego na danym obszarze w sytuacji braku planu miejscowego.
W sprawie spór dotyczył kwestii spełnienia przez wnioskowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie dotyczącym wymogu zachowania kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu. W związku z tym podkreślić należy, że wymóg realizacji zasady dobrego sąsiedztwa nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstawania na danym obszarze jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi, tj. o takiej samej funkcji i parametrach. Ustawodawca bowiem w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp posługuje się pojęciem kontynuacji, a nie tożsamości, odnośnie funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa ma miejsce, gdy nową zabudowę da się pogodzić z zabudową już zastaną, a więc dostosować do istniejącej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga więc jedynie powielenia przez nową zabudowę funkcji dominującej w obszarze analizowanym. Zarówno bowiem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i też w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 52/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być zatem tylko zamierzenie realizacji inwestycji sprzecznej z dotychczasową zabudową, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Ma to miejsce gdym między zastaną funkcją terenu, a planowaną inwestycją nie zachodzi istotny związek, gdy mają one odmienny, nieuzupełniający, istotnie różniący się charakter.
Mając powyższe na uwadze Sąd w pierwszej kolejności uznał, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz przeprowadził na nim wymaganą analizę, by na jej podstawie sformułować logiczne i należycie umotywowane wnioski znajdujące potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, które to następnie stały się w podstawą odmowy wydania skarżącemu wnioskowanych warunków zabudowy. Ze sporządzonych w niniejszej sprawie wyników analizy uwarunkowań do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiących załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji (k. 717 akt organu I instancji) wynika bowiem, że analizowany obszar wyznaczony został w odległości 207 m od granic terenu inwestycji, czyli w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (69 m x 3), co spełnia wymogi przytoczonych powyżej przepisów obowiązujących w dniu wniesienia wniosku przez inwestora. Przechodząc zaś do sedna sprawy, wskazać należy, że w kontekście istotnej z punktu widzenia niniejszej sprawy przesłanki – tj. zasady dobrego sąsiedztwa - w treści wyników analizy zapisano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna składająca się z budynków mieszkalnych (na działkach nr [...]) oraz zabudowa zagrodowa składająca się z budynków mieszkalnych i budynków gospodarczych (na działkach nr [...]) – co znajduje odzwierciedlenie również na części graficznej wyników analizy (arkusze 1-4). W rezultacie organy obu instancji stwierdziły, że warunek kontynuacji funkcji – określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp - nie został w sprawie spełniony, ponieważ w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usługowa związana z działalnością tartaku, jak podkreślił to organ I instancji, jak też nie ma na tym obszarze obiektów usługowych czy też produkcyjnych, jak stwierdził to organ II instancji. Ponadto organy stwierdziły, że planowana zabudowa nie stanowi uzupełnienia zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym, gdyż realizacji zamierzonej inwestycji w części zwartego kompleksu terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wyraźnie zdefiniowanej przestrzennie naruszy istniejący ład przestrzenny (tak organ I instancji), a ponadto planowana inwestycja ma charakter zupełnie odmienny od tej zastanej w obszarze objętym analizą (tak organ II instancji). W wynikach analizy, podkreślono przy tym, że planowana inwestycja nie może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową mieszkaniową jednorodzinną bądź zagrodową, oraz że w sytuacji, gdy ład przestrzenny w obszarze analizowanym wyznacza jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa to nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji polegającej na budowie obiektów związanych z działalnością tartaku.
Powyższe wnioski obydwu organów Sąd ocenia jako prawidłowe. Wskazać należy, że zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i zagrodowa – które występują w obszarze analizowanym – choć różnią się sposobem zagospodarowania, to jednak – co istotne - służą realizacji tego samego celu, jakim jest zamieszkiwanie (zabudowa zagrodowa stanowi bowiem miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika). W analizowanym obszarze mamy do czynienia z ładem przestrzennym obejmującym przestrzeń produkcji rolnej i występującą tam w związku z tym zabudowę zagrodową, a także zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto w żadnym budynku nie jest obecnie prowadzona działalność usługowa lub produkcyjna. Tymczasem planowaną inwestycję związaną z budową obiektów mających służyć działalności polegającej na prowadzeniu tartaku zakwalifikować należy jako zabudowę usługowo-produkcyjną. Przypomnieć należy w tym miejscu, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się więc jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06; z dnia 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08 – dostępne jw.). W związku z tym stwierdzić należy, iż w sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej/usługowo-produkcyjnej – tak jak w rozpoznawanej sprawie - to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i niewystępującej dotąd na nim funkcji i tym samym zakłócenie ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2023 r., sygn. II OSK 2638/17 – dostępny jw.). Planowana inwestycja nie wpisuje się w zastany ład urbanistyczny, na którym występuje jedynie zabudowa związana z rolnictwem i zabudowa mieszkaniowa, lecz istotnie odbiega od wskazanej funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Należy wyraźnie podkreślić, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącego nie tylko nie powtarza występującego w obszarze analizowanym sposobu użytkowania obiektów i zagospodarowania terenu, ale również nie nawiązuje do żadnego z nich. Funkcji planowanej zabudowy (jest to w istocie funkcja usługowo-produkcyjna) nie sposób przy tym uznać za uzupełnienie funkcji już występujących w obszarze analizowanym (funkcja zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej), albowiem funkcje te mają zupełnie odmienny charakter, a ponadto dla normalnego funkcjonowania czy to zabudowy mieszkaniowej, czy to zabudowy zagrodowej nie jest konieczne, niezbędne czy nawet potrzebne funkcjonowanie na przedmiotowym obszarze tartaku. Dlatego też zabudowy związanej z prowadzeniem tartaku, mającej znaczny wpływ i oddziaływującej na otaczającą przestrzeń (obróbka drewna), nie można traktowana na równi z drobną zabudową usługową, taką jak np. niewielkie sklepy, które mogą funkcjonować i współistnieć z zabudową realizującą funkcję mieszkaniową (czyli np. zabudową mieszkaniową jednorodzinną czy też budynkami mieszkalne w ramach zabudowy zagrodowej), gdyż nie zmieniają one i nie kolidują z podstawową funkcji danego terenu (zabudowa mieszkaniowa, zabudowa zagrodowa), lecz go uzupełniają, pomimo, że w tego rodzaju obiektach będzie prowadzona działalność usługowa. Taki stan rzeczy nie występuje natomiast w przypadku realizacji zabudowań dla potrzeb funkcjonowania tartaku, gdyż istnienia tego rodzaju inwestycja w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej, stanowiącej miejsce zamieszkania i pracy rolnika, nie da się wzajemnie pogodzić i stwierdzić iż istnieje możliwość bezkolizyjnego ich współistnienia. Jednocześnie należy zauważyć, że z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: "a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna". Tym samym oczywiste jest, że zabudowa produkcyjna i zabudowa usługowa różnią się od zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, co tym bardziej wskazuje na to, że planowana inwestycja w okolicznościach sprawy zakłócałaby ład przestrzenny występujący na obszarze analizowanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2469/21 – dostępny jw.)
Odnosząc powyższe do realiów sprawy oczywistym jest zatem, że tartak nie może być uznany za drobną działalność usługową, uzupełniającą funkcję mieszkaniową i zagrodową. W rezultacie Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że planowana inwestycja związana z prowadzeniem tartaku jest nie do pogodzenia z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zamierzona inwestycja nie powtarza żadnego z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu, jak też nie stanowi uzupełnienia którejś z istniejących w tym obszarze funkcji, to tym samym warunek kontynuacji funkcji nie został w sprawie spełniony, a zatem nie zaistniały podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji z uwagi na niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.
Ustosunkowując się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu związanego z nieuprawnionym ograniczeniem jego prawa własności wyjaśnić należy, że prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane pod warunkiem poszanowania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 upzp). Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesów inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich (patrz wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1609/15 - dostępny jw.). W niniejszej sprawie realizacja planowanej inwestycji niewątpliwie naruszałaby zaś interes publiczny poprzez zakłócenie ład przestrzennego na obszarze analizowanym, co tym samym uzasadniało wydanie decyzji odmownej i jednocześnie nie stanowiło nieuprawnionego ograniczenia uprawień właścicielskich skarżącego.
Co do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przez organy swobody działalności gospodarczej, wskazać należy, że są one na gruncie rozpoznawanej sprawy niezasadne. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była bowiem kwestia wykonywania działalności gospodarczej, a wyłącznie wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce, na której skarżący chciałby taką działalność prowadzić. Ocenie organów podlegało wyłącznie to czy w świetle przesłanek z art. 61 ust. 1 upzp możliwa jest realizacja inwestycji objętej wnioskiem skarżącego na wskazanym przez niego terenie. Sąd podzielił więc stanowisko organu odwoławczego co do bezzasadności tej grupy zarzutów i uznał jednocześnie, że nie wymagają one w związku z tym dalszej analizy.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa w związku z uznaniem za strony postępowania odwołujących P. K. oraz D. K. i A. K.. Interes prawny wskazanych podmiotów wynikał z posiadania tytułu prawnego (prawa własności) do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu przedmiotowej inwestycji - objętej postępowaniem legalizacyjnym oraz oddziaływania jej na nieruchomości sąsiednie (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 28 kpa i w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp).
Skład orzekający nie dopatrzył się w sprawie naruszeń prawa procesowego w stopniu, uzasadniającym uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wbrew twierdzeniom skarżącego, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto uzasadnienia obydwu decyzji w sposób jasny wskazują motywy podjętego rozstrzygnięcia. Trudno oczekiwać od organów, żeby przeprowadziły postępowanie w szerszym zakresie, ponieważ poczynione ustalenia są wystarczające dla oceny spornej inwestycji w kontekście spełnienia w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 upzp.
W ocenie Sądu przedstawione w kontrolowanych decyzjach okoliczności faktyczne, jak też argumentacja prawna, dawały podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Niewątpliwie ocena organów obu instancji znajduje oparcie w regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przekonania, że rozstrzygnięcia te odpowiadają prawu.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ppsa.
Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.