II SA/BD 63/25

II SA/Bd 63/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Brzezińska
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi J. T., G. T. i E. T. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB, organ odwoławczy) z [...] października 2024 r. nr [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia H. T., M. T. oraz A. N., którym to postanowieniem WINB uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w T. (dalej jako PINB, organ pierwszej instancji) z [...] września 2024 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
PINB postanowieniem z [...] września 2024 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 5, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej jako P.b.) i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej jako k.p.a.), wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającą na budowie podwyższonego tarasu naziemnego ograniczonego balustradą wraz z miejscem postojowym, pokrytych wspólnym dachem o konstrukcji drewnianej, kryty dachówką bitumiczna na słupach żelbetowych, wykonaną na terenie nieruchomości przy [...] i [...] w T. na dz. nr [...] obr. [...], stanowiących odpowiednio współwłasność: M. T. i H. T. oraz G. T., D. T., J. T., E. T., M. T. i A. N..
Jedocześnie organ pierwszej instancji poinformował, że zgodnie z art. 48a ust. 1 P.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 49 ust. 2a P.b. uzyskanie decyzji legalizacyjnej wiąże się z koniecznością uprzedniego uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
PINB ustalił, że inwestor wykonał taras z miejscem postojowym dla samochodu. Taras jest przykryty w całości dachem wspartym z jednej strony na belce drewnianej mocowanej do ściany budynku, tworząc z nim całość. Zadaszony taras jest konstrukcyjnie ściśle powiązany z pozostałą częścią budynku, na którym wsparta jest konstrukcja dachu, tworząc jednolitą, konstrukcyjną i funkcjonalną całość. W ocenie organu zastosowane przez inwestora rozwiązania konstrukcyjne – rozbudowanie obiektu głównego o taras wraz z miejscem postojowym, pod wspólnym (z obiektem głównym) dachem zwiększa powierzchnię zabudowy budynku. Należy zatem przyjąć, że doszło do rozbudowy istniejącego budynku.
PINB wskazał, że zadaszony taras nie został objęty przewidzianym w art. 29 P.b. zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani nie dokonał skutecznego zgłoszenia robót budowlanych, co – wobec charakteru i zakresu wykonanych prac – skutkuje zakwalifikowaniem ich jako samowoli budowlanej.
Odnośnie daty rozbudowy PINB wskazał, że po raz pierwszy rozbudowa została uwidoczniona na ortofotomapie z października 2010 r., brak jest jej na ortofotomapie z września 2010 r. Na zdjęciach lotniczych rozbudowa została utrwalona po raz pierwszy w maju 2012 r. Zatem za datę rozbudowy obiektu można przyjąć lata pomiędzy rokiem 2010 a 2012.
Organ wskazał także, iż z uwagi na ustaloną datę wykonania robót nie zachodzą przesłanki zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego określonego w art. 49f–49i Prawa budowlanego. W konsekwencji organ przyjął, że w sprawie ma zastosowanie tryb legalizacji przewidziany w art. 48 i nast. Prawa budowlanego obejmujący obowiązek przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem bądź przedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych.
Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie WINB, postanowieniem z [...] października 2025 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał PINB sprawę do ponownego rozpatrzenia.
WINB ustalił, że w przedmiotowej sprawie został zrealizowany zadaszony taras o wymiarach 2,70 m x 7,13 m oraz wiata o wymiarach 3,25 m x 6,40 m (wykorzystywana, jak wskazał PINB, jako miejsce postojowe), stanowiące zabudowę w kształcie litery "L". Opisana budowa wymagała w czasie kiedy powstała tj. w roku 2010, uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.
WINB zauważył, że wprawdzie zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 P.b. (obowiązującym w dacie budowy) budowa wolno stojących parterowych wiat o powierzchni zabudowy do 25 m2 (przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każe 500 m2 powierzchni działki) nie wymagała pozwolenia na budowę (lecz wymagała zgłoszenia) jednakże wyłączenie to nie ma zastosowania w sprawie, bowiem wiata przylega do budynku jednorodzinnego, a tym samym nie jest wolnostojąca.
Niemniej jednak aktualnie ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowę przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2 (art. 29 ust. 2 pkt 31 P.b.) oraz budowę wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.). Tym samym nie można aktualnie postawić inwestorowi zarzutu samowoli budowlanej i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie przedmiotowy obiekt nie stanowi samowoli budowlanej, niemniej wymaga sprawdzenia czy został zrealizowany zgodnie z innymi przepisami. W tym względzie wyjaśnienia wymaga przeznaczenie wiaty tj. czy stanowi zadaszone miejsce postojowe. W sytuacji potwierdzenia, że wiata jest wykorzystywana jako zadaszone miejsce postojowe, w sprawie zastosowanie będą miały przepisy § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące m..in. odległości miejsc postojowych od granicy działki budowlanej.
WINB, po przytoczeniu treści dotychczasowych oświadczeń stron co do sposobu wykorzystania wiaty uznał, że organ I instancji powinien ustalić w drodze postępowania dowodowego przeznaczenie tego obiektu budowlanego np. poprzez przeprowadzenie niezapowiedzianych wizji lokalnych ewentualnie przesłuchanie świadków oraz skonfrontowanie ich z pisemnymi wyjaśnieniami inwestorów co do sposobu użytkowania obiektu. W sytuacji ewentualnego potwierdzenia, że wiata jest wykorzystywana jako zadaszone miejsce postojowe, w przypadku naruszenia ww. § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w drodze postępowania naprawczego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego.
Końcowo WINB wskazał, że zastosowanie przez organ I instancji przepisów dotyczących postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego w aktualnie obowiązującym brzmieniu jest niezgodne z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), który stanowi: Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło 19 grudnia 2019 r., zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.
W skardze do tutejszego Sądu J. T., G. T., E. T. (dalej jako Skarżący, strona skarżąca) podnieśli, że nieprawdą jest twierdzenie, zawarte w oświadczeniu inwestorów robót na działce nr [...] przy [...] tj. M. i H. T., że wiata garażowa została wzniesiona z wykorzystaniem dodatkowej ściany zewnętrznej postawionej przez inwestorów przy granicy z działką nr [...] przy [...]. Ta dodatkowa ściana przekracza granicę działki nr [...] przy ul. [...]/1. Właścicielami działki nr [...] przy [...] są: J. T., G. T., D. T., E. T., M. T. i A. N.. Nie jest natomiast współwłaścicielką działki nr [...] przy [...] żona M. T. - H. T. (współinwestorka). Nie ma ona również praw do działki nr [...]. Nie miała zatem podstaw prawnych do wybudowania wiaty garażowej na działce nr [...], gdyż działka ta do niej nie należy.
Skarżący zwrócili także uwagę, że w postępowaniu cywilnym o zniesienie współwłasności Sąd zawiesił dalsze czynności do czasu doprowadzenia stanu działki do zgodności z prawem przez organy nadzoru budowlanego, ponieważ obecny sposób zabudowy może prowadzić do konfliktów między współwłaścicielami, co z kolei może skutkować koniecznością sprzedaży nieruchomości na licytacji.
Do tego czasu stan prawny musi być wyjaśniony.
Skarżący podnieśli również, że ściana wiaty znajduje się w odległości ok. 105 cm od okna innego budynku oraz że instalacje wentylacyjne zostały wyprowadzone na działkę 19/5, co narusza zasady prawidłowego korzystania z nieruchomości.
Skarżący podkreślili, że sporna wiata jest wykorzystywana jako garaż dla samochodu.
W odpowiedzi na skargę WINB wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż te podnoszone przez skarżących.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach sprawy, nie będąc związany ani zarzutami skargi, ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że jeżeli stwierdzone uchybienia organu mają charakter istotny i mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd jest obowiązany uchylić zaskarżony akt również wówczas, gdy strona ich nie podnosiła.
W sprawie niniejszej zasadniczy problem wynika z błędnej kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ drugiej instancji, który oceniając ustalenia organu pierwszoinstancyjnego, posłużył się stanem prawnym obowiązującym już po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 r., nie dostrzegając w pełni konsekwencji treści art. 25 ustawy nowelizującej. Przepis ten wyraźnie stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed 19 września 2020 r. należy stosować przepisy dotychczasowe. Postępowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie zostało wszczęte 19 grudnia 2019 r., co oznacza, że organy były związane stanem prawnym obowiązującym przed nowelizacją. Organ nie dostrzegł, że oznacza to nie tylko konieczność stosowania trybu legalizacyjnego przewidzianego treścią art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., ale także brak możliwości kwalifikowania wykonanych robót budowlanych według treści przepisów Prawa budowlanego obowiązujących po 19 września 2020 r. W konsekwencji z jednej strony WINB prawidłowo dostrzegł błąd PINB polegający na wskazaniu w sentencji postanowienia z [...] września 2024 r. trybu legalizacyjnego przewidzianego przez aktualne brzmienia art. 48 Prawa budowlanego (możliwość złożenia "wniosku o legalizację" oraz legalizacji obiektu po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej). Z drugiej strony WINB nie dostrzegł, że do 19 września 2020 r. Prawo budowlane nie zawierało regulacji dotyczących "przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2" (aktualna treść art. 29 ust. 2 pkt 31 P.b.) oraz "wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki" (aktualna treść art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.). Nowa treść art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, w której pojawiła się regulacja dotycząca "przydomowego tarasu naziemnego" oraz regulacja wiat innych niż "wolno stojące" została określona przez ustawodawcę w art. 1 pkt 8 wyżej wymienionej ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Przed 19 września 2020 r. regulacji takiej nie było, wobec czego organ nie mógł ich stosować jako wzorzec dla kwalifikacji wykonanych przez inwestorów robót budowlanych. Organ odwoławczy (tj. WINB) formułując ocenę prawną działań organu I instancji dopuścił zatem naruszenia prawa materialnego tj. ww. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.
Należy ponadto wskazać, że w doktrynie prawa budowlanego podkreśla się, iż ocena legalności robót budowlanych jest kategorią ściśle związaną z pojęciem "samowoli budowlanej", które – jak zauważa J. Zimmerman – zawsze musi być odnoszone do prawa obowiązującego w czasie podjęcia robót, a nie prawa aktualnego. Norma prawna określająca wymogi wobec robót budowlanych nie działa wstecz i nie może być rozumiana jako sankcjonująca zachowania, które w chwili ich wystąpienia były sprzeczne z ustawą (por. J. Zimmerman, "Prawo budowlane. Komentarz"). W nauce prawa budowlanego podkreśla się również, że obowiązek organu ogranicza się do ustalenia, czy roboty zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, a nie do rekonstrukcji przebiegu budowy w detalach niemożliwych do ustalenia po latach. Także w świetle orzecznictwa NSA (por. wyroki z 2 marca 2022 r., II OSK 757/21; 8 lipca 2021 r., II OSK 2859/21; 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13) nie budzi wątpliwości, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie wykonania robót. Odmienne stanowisko organu odwoławczego świadczy o zasadniczym niezrozumieniu temporalnego charakteru przepisów prawa budowlanego i stanowi wadę, która miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Organ pierwszej instancji w sposób zgodny z prawem ustalił, że sporny obiekt istniał już w latach 2010 – 2012, co znajduje potwierdzenie zarówno w ortofotomapach, jak i w serii przeprowadzonych kontroli terenowych. Należało zatem dokonać kwalifikacji robót budowlanych wykonanych w tym czasie według wówczas obowiązującego stanu prawnego.
Należy ponadto wskazać, że kwalifikacja przez WINB wykonanych robót budowlanych w ogóle nie odnosi się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (szczegółowo omówionego przez PINB) w zakresie odnoszącym się do braku samodzielności konstrukcji wykonanej w latach 2010 – 2012 i jej ścisłego połączenia z istniejącym wcześniej obiektem budowlanym w taki sposób, że tworzą jedną, powiększoną bryłę obiektu. Ocena tej części materiału dowodowego doprowadziło PINB do wniosku, że mamy do czynienia z rozbudową istniejącego wcześniej budynku. Brak rozważań WINB w tym zakresie oznacza, że organ odwoławczy uchybił ciążącemu na nim z mocy art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane nie były wzniesieniem "wiaty" lecz "rozbudową" budynku. Brak rozważań we wskazanym zakresie mógł także skutkować przedwczesną oceną, że zachodzi przesłanka uchylenia postanowienia PINB wskazana w art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. tj. że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wskazane naruszenia przepisów przez WINB miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonanie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów wskazanych przez Sąd, z pełnym (a nie pobieżnym) rozważeniem dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego sposobu połączenia nowej konstrukcji z konstrukcją wcześniej istniejącą może bowiem doprowadzić do wniosku, że niezależnie od sposobu użytkowania nowej konstrukcji jej wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę. W konsekwencji może to oznaczać, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, która może ulec legalizacji w trybie obowiązującym przed 19 września 2020 r. tj. o ile jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.). Pełne rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego może natomiast skutkować oceną, że nie ma potrzeby przekazywania sprawy organowi I instancji, gdyż sprawa jest już dostatecznie wyjaśniona i może być rozstrzygnięta przez organ odwoławczy.
Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
Przy ponownym rozpoznaniu organ odwoławczy obowiązany jest zastosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. i dokonać kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem ustaleń dotyczących relacji pomiędzy nową konstrukcją a już istniejącym obiektem budowlanym.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu (200 zł).