II SA/Bd 629/24

II SA/Bd 629/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz – Południe
w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy
Nr LXXVIII/1639/24 z dnia 27 marca 2024 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Bydgoszczy na rok 2024 (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2024 r., poz. 2312), zarzucając rażące naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z następującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r., poz. 1580 t.j. ze zm. w skrócie u.o.z,):
1. art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 5 ust. 1 załącznika uchwały Nr LXXVIlI/1639/24 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 marca 2024 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt
w Bydgoszczy na rok 2024, Rada ograniczyła umieszczanie zwierząt w schronisku jedynie do bezdomnych zwierząt domowych oraz dokonała niedopuszczalnej modyfikacji poprzez wskazanie, że schronisko zapewnia "opiekę" co nie jest tożsame z "zapewnieniem miejsca w schronisku dla zwierząt";
2. art. 11a ust. 2 pkt. 2 u.o.z. - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 6 ust. 1 pkt. 1 załącznika uchwały
Nr LXXVIIl/1639/24 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 marca 2024 roku
w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Bydgoszczy na rok 2024, nie wskazano konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, nie wskazano sposobów wykonywania opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, nie wskazano kto będzie przyjmował zgłoszenia o miejscach ich przebywania oraz nieprecyzyjnie określono podmiot, który będzie realizował opiekę nad wolno żyjącymi kotami;
3. art. 11a ust. 2 pkt. 2 u.o.z. - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 6 ust. 1 pkt. 2 Załącznika Uchwały Nr LXXVIII/1639/24 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 marca 2024 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Bydgoszczy na rok 2024, ograniczono się do ogólnego wskazania, że kastracja wolno żyjących kotów obu płci będzie wykonywana w ramach umowy zawartej z osobą fizyczną, osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącymi zakłady lecznicze dla zwierząt, we współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, bez określenia bliższych danych tych podmiotów lub sposobu ich wyłonienia.
To czyniąc, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Prokurator wniósł
o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały w całości.
W uzasadnieniu zarzutów Prokurator Rejonowy podniósł, iż w zaskarżonej uchwale doszło do zawężenia zakresu regulowanej materii poprzez wskazanie w § 5 ust. 1 załącznika uchwały, iż schronisko przyjmuje bezdomne zwierzęta domowe i zapewnia im opiekę. Zgodnie z art. 4 pkt. 16 u.o.z., ilekroć w ustawie mowa jest o "zwierzętach bezdomnych" rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzęta domowe, w myśl art. 4 pkt. 17 u.o.z. to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub w innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, zaś zwierzęta gospodarskie to zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (art. 4 pkt. 18 u.o.z.). Skoro art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. nakłada na gminę obowiązek określenia warunków zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca
w schronisku dla zwierząt, to w ocenie skarżącego niedozwolone jest ograniczenie zakresu regulacji tylko do bezdomnych zwierząt domowych, z wyłączeniem zwierząt gospodarskich (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2018 r., II SA/Bd 248/18).
Przepis § 5 ust. 1 załącznika uchwały, zdaniem strony skarżącej, w istotny sposób narusza art. 11a ust. 2 u.o.z. również z uwagi na niedopuszczalną modyfikację poprzez określenie, że schronisko przyjmuje bezdomne zwierzęta domowe i zapewnia im opiekę, bowiem "zapewnienie opieki" nie jest tożsame z "zapewnieniem miejsca w schronisku dla zwierząt" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 maja 2023 roku, II SA/Go 156/23).
Zdaniem Prokuratora, nieprecyzyjną regulację zawarto w § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika uchwały poprzez niewskazanie konkretnych podmiotów, które mają zajmować się dokarmianiem i opieką nad wolno żyjącymi kotami, jak również nie wskazano w jaki sposób ma odbywać się dokarmianie kotów wolno żyjących przez co nie wypełniono delegacji ustawowej we wskazanym przepisie. Rada Miasta przyjęła, że "opieka nad wolno żyjącymi kotami polega na zakupie suchej karmy przeznaczonej na ich dokarmianie, zakupiona karma wydana zostanie w udokumentowany sposób, organizacjom prowadzącym działalność pożytku publicznego". Nie wskazano jednak
z jakimi konkretnie organizacjami ma się to odbywać, gdzie znajduje się wykaz tych organizacji, nie zawarto żadnych szczegółowych zapisów co do tego, kto i w jaki sposób będzie określał miejsca przebywania kotów, kto i w jaki sposób zapewni wodę, dokarmi koty i z jaką częstotliwością, kto będzie przyjmował zgłoszenia o miejscach ich przebywania. W efekcie w życie wszedł przepis stanowiący jedynie ogólną deklarację, nieposiadający ani wartości legislacyjnej, ani informacyjnej.
Nieprecyzyjną regulację w ocenie strony skarżącej zawarto również w § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika uchwały, albowiem ograniczono się do ogólnego wskazania, że kastracja wolno żyjących kotów obu płci będzie wykonywana w ramach umowy zawartej z osobą fizyczną, osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącymi zakłady lecznicze dla zwierząt, we współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Powyższe
w ocenie Prokuratora nie wypełnia delegacji ustawowej i prowadzi do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt. 2 u.o.z.. Do kwestii wskazywania konkretnych podmiotów, którym powierza się wykonywanie zadań z zakresu opieki nad zwierzętami odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt 11 OSK 1754/19 zauważając, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też taki charakter programu nie będzie zachowany, jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu.
Biorąc pod uwagę treść powyższych wywodów, funkcji pełnionej przez Program
w społeczności lokalnej, a także przytoczonych orzeczeń sądów administracyjnych zarówno szczebla wojewódzkiego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego,
w przekonaniu strony skarżącej należy przyjąć, że zaskarżona uchwała winna zostać uznana za nieważną w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, negując, jakoby nie wypełniono delegacji zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. i wskazując, że organ nie może ponosić skutków niedoskonałości legislacyjnych z poziomu ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt 25 u.o.z. ilekroć w ustawie jest mowa o schronisku dla zwierząt - rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2023 r., poz. 1075). W myśl definicji ustawy, schronisko nie zapewnia opieki zwierzętom gospodarskim, tylko domowym. Podobnie rzecz się ma w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. Nawet gdyby uznać, że ustawa jest spójna, to na podstawie art. 11a ust. 4 u.o.z. Organ mógł, ale nie musiał zapewnić miejsce dla zwierząt gospodarskich w schronisku. Kluczowe dla rozstrzygnięcia omawianego problemu jest jednak to, że w § 11 Programu - po myśli art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. - Organ przewidział miejsce dla zwierząt gospodarskich, także bezdomnych - vide: § 7 ust. 7 Programu.
Zdaniem organu administracji nie można zgodzić się z zarzutem dotyczącym zawężenia zakresu regulowanej w § 5 ust. 1 Programu materii. Zaskarżony przepis § 5 ust. 1 stanowi o "przyjęciu bezdomnych zwierząt i zapewnieniu im opieki", per se czynność ta pochłania działanie w postaci zapewnienia miejsca w schronisku,
a w obowiązujących zasadach techniki prawodawczej nie ma imperatywu posługiwania się dosłownym słownictwem delegującej ustawy. W akcie prawa należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Ewentualne luki wypełnia wykładnia prawa. Objęcie opieką zwierzęcia w schronisku oznacza zapewnienie mu miejsca. Stan faktyczny powodujący obawę Skarżącego dotyczącą (jak się wydaje) ryzyka braku zapewnienia miejsca
w schronisku w ramach dokonywanej przez schronisko opieki nad zwierzętami jest nierzeczywisty i nigdy nie wystąpił w działalności schroniska w Bydgoszczy. Uciekając się do reguł wykładni językowej, zdaniem organu zwrócić należy uwagę na tytuł Programu widniejący pod § 5: "Zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt", który powinien zostać uwzględniony przy odczytywaniu treści całej tej jednostki redakcyjnej, a zatem także przy odczytywaniu budzącego wątpliwości Skarżącego przepisu art. 5 ust. 1 Programu.
Przy okazji omawiania tego zarzutu organ zwrócił uwagę, że warto szerzej spojrzeć na problem wykładni w prawie administracyjnym, szczególnie w warstwie wykładni językowej i przedstawić uwagi doktryny, co do rozumienia bezpośredniego zwrotu językowego, "że nie wiadomo na czym miałoby polegać rozumienie bezpośrednie, które eliminowałoby sytuację wykładni - nie dopuszczałoby wykładni w ogóle. Jeśli, zdaniem M. Zielińskiego, miałoby ono polegać na automatycznym, bezrefleksyjnym percypowaniu treści wyrażenia, a wykładnia, jak wiadomo, jest niewątpliwie zabiegiem refleksyjnym, to w myśl zasady - clara non sunt interpretanda, trzeba by w konsekwencji uznać, że bezrefleksyjna pewność co do treści jakiegoś zwrotu stanowiłaby tamę nie do przebycia dla refleksyjnego pozyskania treści (nawet tej samej treści) danego zwrotu."(K. Lewandowska, T. Lewandowski, Wykładnia celowościowa i językowa w prawie administracyjnym. Wytyczne doktryny i praktyczny przykład ich zastosowania, ST 2010, nr 9, s. 19-29.).
W przekonaniu organu nadużyciem jego kompetencji byłoby, jak oczekuje Skarżący, ustalanie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, częstotliwości ich dokarmiania oraz formułowanie, kto będzie przyjmował zgłoszenia o miejscach ich przebywania. O takich działaniach milczy ustawa o ochronie zwierząt. Ten postulat nie znajduje podstawy w żadnym konkretnym przepisie ustawy o ochronie zwierząt. Organ nie może się domyślać, czy określenie częstotliwość dokarmiania kotów jest jego domeną, czy nie. Na gruncie wielu ustaw i wyroków sądów administracyjnych, wyrażony został dominujący obecnie pogląd o konieczności wąskiego odczytywaniu delegacji ustawowych - w granicach upoważnień zawartych w ustawie, jak stanowi art. 94 Konstytucji RP. Zastosowanie się do poglądów Skarżącego spowoduje przekroczenie przyznanych mu ustawą kompetencji.
W § 6 ust. 1 pkt 1-4 Programu uchwalono konkretne działania podejmowane"
w ramach opieki nad wolno żyjącymi kotami, poza przepisami, w których Skarżący dopatruje się nieprawidłowości - odpchlanie, odrobaczanie, pomoc rannym kotom i ich hospitalizację. W tym obszarze, trudny do utrzymania jest zarzut Skarżącego
o niewskazaniu sposobów wykonywania opieki nad wolno żyjącymi kotami. Zagadnienie stało się już przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego; i tak w wyroku z dnia 31.01.2024 r. WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 735/23 (vide także wyrok WSA
w Gorzowie Wielkopolskim z 12.04.2023 r., II SA/Go 140/23) orzekł, że skonkretyzowanie w uchwale zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami nie jest możliwe do ujęcia w sposób obejmujący całokształt zagadnienia. Mianowicie, w sytuacji kotów wolno żyjących nie jest możliwe określenie konkretnego miejsca i sposobu ich dokarmiania,
a działania takie są podejmowane dopiero po zgłoszeniach od mieszkańców, ponieważ koty wolno żyjące nie posiadają stałych miejsc przebywania. Dokarmianiem kotów zajmuje się Gmina w sposób stały w momencie, gdy zachodzi taka potrzeba.
Odnośnie zarzutu dotyczącego § 6 ust. 1 pkt 2 Programu w świetle art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Prokurator podniósł, iż w Programie postanowiono, że kastracja wolno żyjących kotów obu płci, będzie wykonywana w ramach umowy zawartej z osobą fizyczną, osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącymi zakłady lecznicze dla zwierząt, we współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Skarga dotyczy także i tego zagadnienia, zdaniem skarżącego przepis jest zbyt ogólny i nie określa bliższych danych tych podmiotów lub sposobu ich wyłonienia.
Zdaniem organu administracji nie można podzielić zapatrywania Skarżącego także i w tej części, ponieważ organ w uchwale wskazał 1) grupy podmiotów (osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), 2) węzeł prawny (umowa), 3) profil świadczeń (zakłady lecznicze dla zwierząt) oraz 4) podmioty współpracujące w świadczeniach (organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt). Wskazanie jest zatem precyzyjne prawnie, a pamiętać należy, że Program jest uchwalany w oparciu o zaopiniowany projekt (art. 11a ust. 6 i 7 u.o.z.), tenże projekt jest poddany pod uchwałę i wykonywany przez organ wykonawczy. W tej procedurze nie ma podstaw prawnych, aby do 1 lutego każdego roku wyłonić podmiot dokonujący świadczeń po 31 marca, bo nie ma pewności, że uchwała zapadnie w zgodzie z projektem, bo przecież nie musi. Co bowiem w przypadku, gdy w projekcie Programu zostanie wskazany konkretny podmiot wykonujący świadczenia (czyli zostanie zawarta z nim umowa przez organ wykonawczy) a program nie zostanie uchwalony zgodnie z projektem. Rada miasta nie ma instrumentów pozwalających wybrać podmiot wykonujący dane świadczenia. Jednocześnie brak jest miejsca na samowolę organu wykonawczego w procesie zakupu dostaw, usług, gdyż obowiązują przepisy Prawa zamówień publicznych a w realiach zakupowych miasta Bydgoszczy, także proces zakupu dóbr poza progiem stosowania Prawa zamówień publicznych poddany jest regułom konkurencji (zakupy odbywają się na powszechnie dostępnej platformie zakupowej OpenNexus).
Odnośnie żądania stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w całości organ administracji podniósł, iż nawet gdyby doszło do naruszenia w zaskarżonej uchwale Rady Miasta przepisów ustawy o ochronie zwierząt, to stan ten ad casum nie uzasadnia żądania Prokuratora Rejonowego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały
w całości. Prokurator Rejonowy zaskarżył 3 (trzy), marginalne w ujęciu istoty całej regulacji, przepisy Programu. Ich ewentualna eliminacja z obrotu prawnego nie powinna wpłynąć na byt i wykonalność pozostałych przepisów, tym bardziej, że chodzi
o stabilizację porządku prawnego w trwającym już 2024 roku ochrony zwierząt. Wszystkie (także zaskarżone) przepisy Programu są wykonywane w ramach środków przewidzianych na finansowanie programu w tym, w oparciu o zawarte umowy. W takim ujęciu żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości nie zasługuje na uwzględnienie, jako zbyt daleko idące. W wyniku kontroli sądowej aktu, nawet przy podzieleniu przez Sąd uwag Skarżącego, można doprowadzić do zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, bez potrzeby jej eliminowania z obrotu prawnego w całości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. III FSK 4022/21).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") nawiązującym w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane
w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Bydgoszczy Nr LXXVIII/1639/24 z dnia 27 marca 2024 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Bydgoszczy na rok 2024, dla której szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 11a u.o.z., który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z treści art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie
z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 u.o.z., należą do kompetencji rady gminy.
Program, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., tj. sprawy:
- zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania;
- odławiania bezdomnych zwierząt;
- obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- usypiania ślepych miotów;
- wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 5 u.o.z., program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, iż organ jednostki samorządu terytorialnego podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743).
Należy jednak zauważyć, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 103/21). W konsekwencji, brak doprecyzowania tej regulacji jest źródłem istotnych wątpliwości dotyczących prawidłowości wypełnienia delegacji ustawowej.
Ponadto pamiętać należy, że program opieki jest aktem prawa miejscowego, co implikuje, że powinien zawierać przede wszystkim normy o charakterze generalnym
i abstrakcyjnym. Specyfika jednak ocenianej regulacji powoduje, że zawiera on również normy konkretne, co z kolei nie oznacza, że istnieją podstawy do uznania, że program ma się zamienić w akt o takim charakterze.
Z drugiej też strony, cechą aktu normatywnego, jakim jest tego typu uchwała, jest jej skuteczność i wykonalność, a więc jej ustalenia nie mogą mieć charakteru tylko planu ogólnych założeń, ale w sposób konkretny (tj. wykonalny) winna regulować kwestię delegowaną gminie przez ustawodawcę. Skoro akt ten stanowi o prawie obowiązującym na terenie danej gminy, musi zawierać przepisy dające się stosować w konkretnych stanach faktycznych zaistniałych na terenie gminy. Rolą organu jest więc skuteczne wykonanie delegacji ustawowej, choć ustawodawca nie precyzuje dostatecznie zakresu obowiązku. Uchwała musi jednak zawierać regulacje o takim stopniu szczegółowości, który pozwoli na jednoznaczne określenie sposobu wypełniania zadania.
Program opieki na zwierzętami winien, stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., obejmować umieszczanie w schronisku zwierząt bezdomnych. W zaskarżonej uchwale - § 5 ust. 1 Rada posłużyła się pojęciem: umieszczenia w schronisku bezdomnych zwierząt domowych oraz określiła, że schronisko zapewnia "opiekę" co zdaniem skarżącego nie jest tożsame z zapewnieniem miejsca w schronisku dla zwierząt. W tym zakresie częściowo można zgodzić się z Prokuratorem, że doszło do pewnej modyfikacji definicji zwierzęcia bezdomnego regulowanej w art. 4 pkt 16 u.o.z. Zgodnie z nim przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Nie nastąpiło to jednak
z przyjęciem regulacji ograniczającej ochronę i opiekę nad zwierzętami. Z jednej strony uregulowanie w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, co obejmuje zwierzęta domowe i gospodarskie i jest wymagane lecz kwestie związane z umieszczaniem w schronisku reguluje cyt. § 5 ust. załącznika do uchwały, natomiast odnośnie do zwierząt gospodarskich czyni to § 11 Programu - po myśli art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., bowiem organ przewidział miejsce dla zwierząt gospodarskich, także bezdomnych - vide: § 7 ust. 7 Programu. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca definiując pojęcie schroniska dla zwierząt określa je jako miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi- art. 4 pkt 25 ustawy co niejako wytrąca argumenty skarżącego. Odnośnie zarzutu dotyczącego zawężenia zakresu regulowanej w § 5 ust. 1 Programu materii poprzez wskazanie, że schronisko zapewnia "opiekę", co w ocenie Prokuratora nie jest tożsame z "zapewnieniem miejsca w schronisku dla zwierząt", podkreślić też należy, że przepis § 5 ust. 1 oznaczony jako "Zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt" stanowi
o przyjęciu bezdomnych zwierząt i zapewnieniu im opieki, która to czynność jak słusznie wskazuje organ administracji, pochłania w całości działanie w postaci zapewnienia miejsca w schronisku.
Zarzuty skargi odnośnie do § 6 ust. 1 pkt. 1 załącznika zaskarżonej uchwały nie były również zasadne.
Prokurator zarzucił naruszenie art. 11a ust. 2 pkt. 2 u.o.z. - poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 6 ust. 1 pkt. 1 załącznika zaskarżonej uchwały, nie wskazano konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, nie wskazano sposobów wykonywania opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, nie wskazano kto będzie przyjmował zgłoszenia o miejscach ich przebywania oraz nieprecyzyjnie określono podmiot, który będzie realizował opiekę nad wolno żyjącymi kotami.
Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami winien obejmować opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Nie jest jednak możliwe precyzyjne określenie częstotliwości wydawania karmy oraz jej ilości, bowiem potrzeby zwierząt w tym zakresie są dynamiczne i podlegają zmianom, w szczególności związanym z porami roku oraz konkretnymi warunkami metrologicznymi. W ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. rada gminy zobowiązana jest m.in. "w szczególności" do opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym do ich dokarmiania. Ustawodawca nałożył na organ gminy obowiązek ogólny opieki nad wolno żyjącymi kotami, pozostawiając już sposób jego realizacji uznaniu gminy. Nie zobowiązał bowiem do wskazania miejsca dokarmiania bądź jego częstotliwości (tak słusznie np. wyrok WSA w Gdańsku z w sprawie II SA/Gd 673/18, LEX nr 2616649).
Wyjaśnienia wymaga, że w odniesieniu do zarzutu w istocie braku kazuistycznych rozwiązań nie można pomijać, że byłoby to sprzeczne z naturą omawianego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami, a więc zasady działania. Zdaniem Sądu, wobec tak skonstruowanych przepisów dotyczących dokarmiania wolno żyjących kotów, zarzut nadmiernej ogólności jest nieuzasadniony. Nie są one ogólnikowe, lecz ustalają reguły postępowania ze szczegółowością dostosowaną do potrzeb i są dostosowane do funkcji, jaką postanowienia programu mają spełnić. Postanowienia uchwały (załącznika) odnoszące się do dokarmiania wolno żyjących kotów są dostatecznie precyzyjne i wyczerpujące. Określają one warunki i zasady wydawania karmy, a w odniesieniu do podmiotu, identyfikują go przez zasady wyboru
i cechy. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Bd 687/21, że przewidziany w art. 11a u.o.z. "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi" w aspekcie pkt 2) tj. opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, nie może być utożsamiany ze szczegółowym harmonogramem dokarmiania kotów. Ma to być, jak wynika z zacytowanego przepisu, "program".
Zdaniem Sądu nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła wadliwa regulacja w tym zakresie, co stwarzałoby podstawy do przyjęcia, że zaskarżony akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, gdyż nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, ani że uchwała nie nadaje się do wykonania.
Zaskarżony przez Prokuratora akt, zdaniem Sądu spełnia więc ustawowe wymogi. Wskazano działania, jakie zostaną podjęte, aby zrealizować ustawowy wymóg opieki na wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Jak słusznie podniósł w tej kwestii organ administracji - w § 6 ust. 1 pkt 1-4 Programu uchwalono konkretne działania podejmowane w ramach opieki nad wolno żyjącymi kotami, poza przepisami w których Skarżący dopatruje się nieprawidłowości - odpchlanie, odrobaczanie, pomoc rannym kotom i ich hospitalizację. I w tym obszarze trudny do utrzymania jest zarzut Skarżącego o nie wskazaniu sposobów wykonywania opieki nad wolno żyjącymi kotami.
W konkluzji, argumentacja o konieczności zamieszczenia w Programie bardziej uszczegółowionego sposobu realizacji zadania dokarmiania kotów poprzez brak ustalania miejsc w których przebywają koty wolno żyjące, częstotliwości ich dokarmiania oraz formułowania, kto będzie przyjmował zgłoszenia o miejscach ich przebywania, nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do stwierdzenia, że uchwała jest sprzeczna z prawem w zaskarżonym zakresie.
Powołując się na orzeczenie WSA II SA/Bd 687/21 należy pamiętać, że mamy do czynienia z programem – a nie ze szczegółowym harmonogramem dokarmiania. Jeśli są podane warunki jakie dany podmiot powinien spełnić oraz jakie i jak ma realizować zadania, na gruncie omawianego problemu należy uznać je za wystarczające. Ponadto, wskazanie w programie konkretnych podmiotów nie gwarantuje, że będą one przez cały okres obowiązywania programu systematycznie karmić wolno żyjące koty. Program nie może być uznany za źródło nałożenia na obywatela obowiązków, zatem nawet wskazanie konkretnej osoby w programie w rzeczywistości nie gwarantuje wykonania zadania
w większym stopniu niż ma to miejsce teraz.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Odwołując się jednak do ww. przepisów u.s.g., mogą zatem być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA
z 11.02.1998r., II SA/Wr 1459/97, Lex 33805; z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, Lex 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona
w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Odnośnie do zarzutu, iż w § 6 ust. 1 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały ograniczono się do ogólnego wskazania, że kastracja wolno żyjących kotów obu płci będzie wykonywana w ramach umowy zawartej z osobą fizyczną, osoba prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącymi zakłady lecznicze dla zwierząt, we współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt bez określenia bliższych danych tych podmiotów lub sposobu ich wyłonienia, zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w art. 11 ust. 2 obowiązek wskazania konkretnego podmiotu zawarł jedynie w punkcie 7, dotyczącym wyznaczenia gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Jednak program, o którym mowa w art. 11a u.o.z. z jednej strony
w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, z drugiej strony, konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy, kto (jaki podmiot) dla terenu tej gminy prowadzi schronisko dla zwierząt, gospodarstwo rolne zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich, jest zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jest podmiotem odpowiedzialnym za odławianie bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, czy opiekę nad wolnożyjącymi kotami i ich dokarmianie. Stanowisko to wyrażane było wielokrotnie w orzecznictwie przywołując wyroki NSA z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, z 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17, z 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17, z 17 października 2017 r. sygn. II OSK 268/16.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi wyjaśniając, że taki charakter programu nie będzie zachowany, jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r. II OSK 1754/18 i przywołane tam orzecznictwo). W kwestionowanym zapisie brak dostatecznego sprecyzowania podmiotu mającego wykonywać zadania obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Chodzi zatem o usługi specjalistyczne, wymagające instytucjonalnego umocowania, które są trudno zastępowalne, czym różnią się od realizacji prostych zadań np. w zakresie dokarmiania wolnożyjących kotów. W takim zaś przypadku dla skutecznej realizacji obowiązku, zapis zawarty w zaskarżonej uchwale należy uznać za niewystarczający czym istotnie narusza prawo.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej w § 6 ust. 1 pkt 2 jej załącznika, zaś w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.