II SA/Bd 618/22

II SA/Bd 618/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 420/24 - Wyrok NSA z 2025-02-26
II OZ 694/23 - Postanowienie NSA z 2023-12-05
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 6 lipca 2021 r. nr XXVII/256/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Pismem z 23 maja 2022r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.- dalej powoływanej jako "u.s.g.") oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 6 lipca 2021r. nr XXVII/256/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Prądocin XI". Uchwale zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, powoływanej dalej jako "u.p.z.p."), a mianowicie: art. 15 ust. 1 i 2 pkt 6, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 tej ustawy. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W skardze Wojewoda wywiódł, co następuje:
W toku przeprowadzonej oceny, przedstawionego do kontroli legalności ww. aktu prawa miejscowego, organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza przytoczone na wstępie przepisy w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Rada Gminy w § 2 pkt 7 przedmiotowej uchwały wprowadziła następująco brzmiący zapis cyt.: "ilekroć w uchwale jest mowa o powierzchni całkowitej zabudowy - należy przez to rozumieć sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych, wszystkich budynków na działce budowlanej". W innych przepisach uchwały (§ 2 pkt 4) Rada Gminy, działając na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., użyła tak zdefiniowanego pojęcia w celu określenia "intensywności zabudowy" – tj. jako wskaźnika powierzchni całkowitej wszystkich budynków na działce w odniesieniu do powierzchni działki.
Wojewoda zauważył, że określając powyższy parametr Rada Gminy zobowiązana była do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego. Z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt u.p.z.p. wynika, że intensywność zabudowy określa stosunek powierzchni całkowitej zabudowy, czyli sumę powierzchni wszystkich kondygnacji, do powierzchni działki budowlanej. Tymczasem, poprzez wprowadzenie własnej definicji powierzchni całkowitej zabudowy, Rada Gminy zmodyfikowała wskazany w ww. ustawie sposób ustalenia wartości minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. W rozumieniu przedmiotowej uchwały wskaźnik ten oznacza stosunek sumy powierzchni kondygnacji nadziemnych, wszystkich budynków na działce.
Wojewoda uznał także, że pod uwagę należałoby wziąć także definicję pojęcia "kondygnacja", przyjętą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), zgodnie z którą przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. W uzasadnieniu skargi zwrócono także uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Tym samym wskaźnik intensywności zabudowy stosowany w urbanistyce i budownictwie stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki (vide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r" sygn. akt IV SA/Wa 525/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 187/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1255/17). Tymczasem, jak podkreślił organ nadzoru, Rada Gminy Nowa Wieś Wielka pominęła kondygnacje podziemne czym, zdaniem organu nadzoru, naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej u.p.z.p. poprzez nieuprawnioną modyfikację sposobu ustalenia wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz przekroczyła kompetencję ustawową w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem organu nadzoru przepis § 2 pkt 4 i 7 zaskarżonej uchwały, w powiązaniu z regulacją § 8 pkt 5 zaskarżonej uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu rangi ustawowej, co należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.
Wojewoda zarzucił ponadto naruszenie trybu procedowania. Podkreślił, że w trakcie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Prądocin XI", na etapie wystąpienia o opinie i uzgodnienia oraz na etapie I wyłożenia projektu planu obowiązujące było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowa Wieś Wielka uchwalone uchwałą nr XLI/4018/10 z dnia 5 października 2010r. zmienioną uchwałą nr XLII/369/14, natomiast na etapie II wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone uchwałą nr XVI/205/20 Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 30 listopada 2020r.
Wojewoda przytoczył przy tym brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i podkreślił, że kluczowym elementem procedowania nad planem jest wzajemna relacja studium i planu miejscowego w kontekście celów jakim każde z tych opracowań służy. Ustalenia studium są bowiem wiążące dla gminy przy ustalaniu miejscowego planu. Opierając się zaś na stanowisku judykatury Wojewoda stwierdził, że wykładnia przepisów u.p.z.p. przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania ustawowego: najpierw powinno dojść do uchwalenia studium, a następnie uchwalenia miejscowego planu. Niezachowanie zaś tej kolejności powoduje, że projekt planu nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane wobec "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procedowania nie wiadomo zatem, czy nie dojdzie do dopasowania ustaleń studium do ustaleń planu.
Podsumowując -Wojewoda przyjął, że czynności związane z przygotowaniem projektu (w zakresie opiniowania, uzgadniania) oraz I wyłożenia projektu planu miały miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do projektu studium, a nie samego studium – jako aktu obowiązującego, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu.
Organ nadzoru, mając na względzie uchybienie przepisom prawa oraz jego charakter uznał, że podniesione uchybienie jest na tyle istotne, że stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Gminy Nowa Wieś Wielka Wójt wniósł o oddalenie skargi w całości lub stwierdzenie, że uchwała został wydana z naruszeniem prawa. Alternatywnie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 4 i 7 oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie.
Motywując przedstawione wyżej wnioski organ podkreślił brak w przepisach u.p.z.p. wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni całkowitej zabudowy" oraz niejednolitość poglądów judykatury w przedmiocie tej problematyki.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia procedury przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, że Wójt Gminy i Rada Gminy, odpowiadające za sporządzenie planu i studium zawsze ściśle ze sobą współpracują i nie prowadzą niezależnej polityki planistycznej. Zauważył też, że organ sporządzający plan przedstawił do uzgodnień dokument, który zgodny był z projektem studium wyłożonym do wglądu publicznego, a co więcej studium ostatecznie zostało uchwalone bez wprowadzania zmian – tj. w brzmieniu przedstawionym do uzgodnień i publicznego wglądu w dniach od 6-27 października 2020r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 21 lipca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 28 czerwca 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Na wstępie tej części rozważań powiedzieć należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, jego zadania, uprawnienia, a także nadzór nad samorządem zostały ujęte w Konstytucji RP, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego( w zakresie przyznanych im uprawnień) samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru stanowi zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. Przesłanki sprawowania nadzoru i wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały nadto w ustawie o samorządzie gminnym, w rozdziale 10, zatytułowanym "nadzór nad działalnością gminną" która w art. 85 stanowi, że nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ponadto, jak określa art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych ustawami. Brzmienie przytoczonych przepisów wskazuje, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego (tu: gminy) została przekazana wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem, czyli kryterium legalności. Organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Jak dalej wskazał ustawodawca w art. 91 ust. 1 ustawy, o braku legalności uchwały orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
Wojewoda Kujawsko-Pomorski wywiódł skargę na uchwałę w trybie art. art. 93 ust. 1 u.s.g. Przewidziane powołanym przepisem prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały (w całości czy też części) musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Ze względu na przedmiot zaskarżenia, Sąd zobligowany był w niniejszej sprawie uwzględnić również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zauważyć należy, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Do zasad sporządzania planu zalicza się wartości i merytoryczne, wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez kompetentne organy, dotyczące ustaleń zawartych w akcie planistycznym. Do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy zaliczyć zawartość aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), ustalenia w nim zawarte, a także standardy dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego – tj. do kolejno podejmowanych czynności planistycznych określonych przepisami prawa, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.
Należy nadto zauważyć, że redakcja omawianego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy - co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po 183/19 – dostępny na stronie internetowej od adresem: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (vide: wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18 – dostępny w bazie LEX nr 2703320).
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski w skardze zawarł zarzuty dotyczące zawartości aktu, kwestionując także tryb sporządzania zaskarżonej uchwały.
Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że w całości podziela zarzuty skargi, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia, uznając je za trafne. Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza zarówno zasady sporządzania planu miejscowego, jak i tryb procedowania w stopniu i w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.
W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona uchwała zawiera wadliwe unormowanie określone w § 2 pkt 4 i 7, naruszając przy tym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w sposób istotny.
Sąd rozpoznający sprawę z wniesionej skargi również nie ma wątpliwości co do tego, że wskazane przepisy zaskarżonej uchwały, zgodnie z którymi: przez "intensywność zabudowy" należy rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej wszystkich budynków na działce w odniesieniu do powierzchni działki (§ 2 pkt 4), przez "powierzchnię całkowitej zabudowy" - należy rozumieć sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej (§ 2 pkt 7), naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w sposób istotny. Naruszenie to polega na wprowadzeniu przez organ uchwałodawczy własnej definicji pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy", modyfikującej znaczenie tego pojęcia wywodzone z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Określenie wielkości powierzchni zabudowy jest obligatoryjnym ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści powołanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W cytowanym przepisie ustawodawca wyraźnie wskazał, że aby ustalić m.in. maksymalną "intensywność zabudowy" należy brać pod uwagę powierzchnię "całkowitej zabudowy", a nie np. powierzchnię "zabudowy nadziemnej". W orzecznictwie sądów na tle powyższego przepisu prezentowany jest pogląd, że "intensywność zabudowy" ("wielkość powierzchni zabudowy") powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. W konsekwencji należy przy obliczaniu całkowitej zabudowy nieruchomości brać pod uwagę także kondygnacje podziemne. Nie jest przy tym możliwe, aby prawodawca lokalny dokonał modyfikacji definicji ustawowej "intensywności zabudowy" poprzez własne określenie, jaki rodzaj zabudowy (nadziemna, podziemna) należy brać pod uwagę przy obliczaniu powyższego wskaźnika (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 635/14, z 18 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 162/12, wyroki WSA we Wrocławiu m.in. wyrok z 3 lutego 2016 r. II SA/Wr 796/15 wskazujący inne orzeczenia tegoż Sądu, wyroki WSA w Bydgoszczy z 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 908/12; z 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 780/16 oraz z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 648/18, dostępne na stronie jw.).
Podzielając zatem stanowisko wyrażone w skardze na przedmiotową uchwałę, Sąd stwierdził, że zdefiniowanie przez Radę Gminy Nowa Wieś Wielka pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" i "intensywności zabudowy", poprzez zawężenie desygnatu tego pojęcia do powierzchni kondygnacji nadziemnych narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Za zasadne Sąd uznał także zarzut naruszenia procedury planistycznej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.
. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż niemal równocześnie przeprowadzano procedurę sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu był już gotowy w dniu 2 czerwca 2020 r. - o czym świadczą daty na pismach, którymi Wójt zwrócił się do właściwych organów o zaopiniowanie i uzgodnienie planu. Projekt planu został wyłożony do wglądu dwukrotnie od 21 lipca do 27 sierpnia 2020r. i od 6 do 27 października 2020r. Jak łatwo zauważyć istotne elementy procedury sporządzenia planu wyprzedziły procedurę zmiany studium. Ostatecznie uchwałę w przedmiocie zmiany studium podjęto 30 listopada 2020 r. – co prawda przed podjęciem zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenie planu zagospodarowania, jednakże w momencie przekazywania projektu planu do uzgodnień i zaopiniowania obowiązywała uchwała nr XLI/418/10 Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 5 października 2010r. zmieniona uchwałą nr XLII/369/14 i ta uchwała była powoływana w dokumentacji projektowej przekazanej do uzgodnień i do publicznego pierwszego wyłożenia. Przy ponownym wyłożeniu publicznym przedstawiono zmieniony projekt planu, wskazujący już na projektowaną do uchwalenia uchwałę w przedmiocie zmiany studium. Nie ponowiono jednak przekazania projektu planu do uzgodnień i zaopiniowania (poza przekazaniem go do uzgodnienia z organem inspekcji sanitarnej). Najistotniejsze jest w sprawie jednak to, że zarówno pierwsze, jak i drugie wyłożenie publiczne miało miejsce przed datą uchwalenia zmiany studium. Jeżeli zatem Rada Gminy powoływała się w dokumentacji projektowej na brzmienie studium, które zostało przyjęte uchwałą z dnia 30 listopada 2020r. – to faktycznie procedowano w oparciu o projekt nowego studium, a nie w oparciu o obowiązujący akt. W oparciu o akta planistyczne nie sposób też wnioskować, czy organ prowadzący procedurę planistyczną (dokonując oceny zgodności planu ze studium na etapie jego uchwalania) analizował "aktualność" czynności podjętych w okresie obowiązywania Studium z 2010r.
Z powyższego można wnioskować, że organy gminy w niniejszej sprawie nie projektowały rozwiązań uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o ustalenia obowiązującej uchwały w sprawie studium. W tej sytuacji zarzut, że ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium "dopasowywano" do regulacji zawartych w projekcie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego nie może być uznany za całkowicie bezzasadny. W obowiązującym do 30 listopada 2020r. studium dla obszaru objętego planem przewidywano funkcję zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej. Dopiero nowe ustalenia studium i projektowanego planu umożliwiły rozwój zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – co podnoszone było w uwagach lokalnej społeczności (k. 89 akt planistycznych – 1 teczka).
W orzecznictwie wskazuje się, że prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą być prowadzone wówczas, gdy w sposób ostateczny zostało ukształtowane i uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stanowisko to poparte było następującą argumentacją. Otóż art. 14 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, iż przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W kontekście powyższych przepisów jawi się w sposób jednoznaczny wzajemna relacja studium i planu miejscowego w kontekście celów jakim każde z tych opracowań służy. Pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia planu miejscowego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Stąd przyjmowano, że wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w u.p.z.p.: najpierw uchwalenie studium, a dopiero następnie uchwalenie planu miejscowego. Podkreślano także, iż wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Studium określa bowiem zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych. Równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego (ewentualnie zmiany studium i zmiany planu), nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów u.p.z.p.. Procedura tworzenia planu miejscowego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procedowania nie wiadomo czy ustalenia plan miejscowego dostosowywane są do studium, czy studium do planu. Podkreślano jednocześnie w orzecznictwie, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego, mógł dokonywać wymaganych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych po pierwsze, należy rozumieć w ten sposób, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć zgodnie z dalszymi postanowieniami u.p.z.p., że w tym miejscu chodziło ustawodawcy o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu u.p.z.p., jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Organy gminy działające w tym wypadku jako prawodawca lokalny zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu w trakcie stanowienia prawa. Prace nad planem miejscowym mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (vide: wyroki NSA: 25 listopada 2011 r., II OSK 1974/11, z 30 marca 2014 r.f II OSK 2578/12, z 3 kwietnia 2019 r.( II OSK 1487/17, wyrok WSA w Gdańsku z 15 września 2011 r. II SA/Gd 423/11; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13 lutego 2013 r., II SA/Go 818/12 – dostępne na stronie jw.).
W orzecznictwie można spotkać się z odmiennym poglądem wskazującym, iż wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust, 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem normatywnego nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Należy mieć bowiem na uwadze, że procedury planistyczne są długotrwałe i skomplikowane, wymagają współpracy wielu organów, dlatego sytuacja w zakresie zgodności projektu planu ze studium może ulegać zmianie w trakcie trwania procedury. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Jednakże w ocenie Sądu, zgodność planu miejscowego ze studium (aktem obowiązującym) musi natomiast bezwzględnie istnieć w chwili przekazania projektu planu do uzgodnień oraz przy publicznym jego wyłożeniu – co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie można bowiem akceptować fikcji zgodności projektu planu ze studium tylko dlatego, że zostało ono uchwalone przed planem, ale po przeprowadzeniu istotnych czynności wymaganych i podejmowanych przed przyjęciem planu w drodze uchwały organu gminy. Samo stwierdzenie zgodności planu miejscowego (w jego projekcie) ze studium, w sytuacji gdy studium to zostało zmienione formalnie po przeprowadzeniu uzgodnień i po publicznym wyłożeniu projektu planu, pozwala uzyskać jedynie formalną zgodność obu tych aktów. Zgodność planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium jest przeprowadzana dwuetapowo - przed przystąpieniem do opracowania planu, a następnie po przyjęciu przez ten dokument ostatecznego kształtu. Taki sposób procedowania służyć ma temu, aby wszelkie niezgodności ze studium zostały wyeliminowane bądź na wczesnym etapie, bądź przed ostatecznym uchwaleniem planu miejscowego. Wyklucza to, zdaniem Sądu, możliwość przeprowadzenia analizy w tym przedmiocie jedynie w odniesieniu do projektu zmiany studium. Stwierdzenie zgodności ze studium musi odnosić się do uchwały obowiązującej, a więc takiej która została uchwalona i weszła w życie, a nie do procedowanego dopiero projektu. Taki sposób podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego czyni cały ten proces, który z natury rzeczy jest skomplikowany i powinien się sprowadzać do rzetelnego i kompleksowego zbadania zgodności planu ze studium - iluzorycznym i pozbawionym znaczenia, które nadaje mu ustawodawca (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 900/20 – dostępny na stronie jw.).Takie działanie prowadzi do fikcji uchwalania planu w zgodzie z prawidłowo uchwalonym studium i pozbawia studium jakiegokolwiek znaczenia. Przy akceptacji zastosowanej przez Radę Gminy interpretacji wyżej wymienionych przepisów u.p.z.p. dochodziłoby do sytuacji, w których można jednocześnie zmienić plan i studium pod kątem pewnych zamierzeń inwestycyjnych odnoszących się do poszczególnych terenów. Byłyby to sytuacje niepożądane z punktu widzenia porządku planistycznego gmin, albowiem studium, jako akt będący wyrazem polityki wewnętrznej gminy i określający główne zamierzenia i kierunki zagospodarowania w gminie, pozbawiony byłby jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2313/14). Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - w świetle przedstawionej powyżej argumentacji - podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że studium weszło w życie z dniem podjęcia uchwały w tym przedmiocie, a zatem w chwili uchwalenia planu zmiana studium była już uchwalona .
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której prace planistyczne prowadzone były w oparciu o projekt zmiany studium - co zdaniem Sądu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku.