II SA/BD 612/22

II SA/Bd 612/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. N., H. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. N. i H. N. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. – powoływanej dalej jako "p.b."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. B. z [...] listopada 2021 r., wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego przez P. N. i H. N. (Skarżących) zamiaru wykonania robót budowlanych.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujące okoliczności.
Pismem z [...] września 2021r. Skarżący dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na postawieniu tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem o konstrukcji kontenerowej – składającego się z 2 obiektów połączonych ze sobą o łącznym wymiarze zewnętrznym 6x9 m, wysokości w zakresie 250-260 cm. W zgłoszeniu wskazano, że obiekt będzie miał ściany i dach wykonany z płyt warstwowych z rdzeniem styropianowym, podłoga zostanie wykonana na kratownicy. Obiekty kontenerowe zostaną zaś dostarczone w formie gotowej do montażu w miejscu docelowym i planowany zakres prac obejmować będzie ich rozładunek, ustawienie na bloczkach betonowych i połączenie obu obiektów (prace blacharskie). Skarżący wskazali termin rozpoczęcia robót oraz planowany termin rozbiórki (przeniesienia) obiektu. Jako działkę inwestycyjna wskazali n działkę nr [...] obręb [...] w B.. Do zgłoszenia dołączyli: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (podpisany przez obojga) oraz wypis z księgi wieczystej na dowód posiadania prawa własności ww. działki., schemat planowanej konstrukcji , kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem działki inwestycyjnej, informacje z rejestru gruntów.
Postanowieniem z [...] października 2021r. Prezydent M. B., działając na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. wezwał Skarżących do uzupełnienia zgłoszenia poprzez między innymi:
- wskazanie prawidłowe terminu rozbiórki obiektu,
- wskazanie funkcji projektowanego obiektu,
- wyjaśnienie, czy obiekt będzie miał dostęp do mediów i w jaki sposób obiekt będzie wentylowany,
- wskazanie miejsca gromadzenia odpadów stałych,
- przedłożenie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone indywidualnie przez każdego ze Skarżących,
- przedłożenie opracowanie rysunkowe w zakresie: planu sytuacyjnego sporządzonego na mapie zasadniczej wraz ze zwymiarowaniem obiektów, przekroju pionowego kontenerów ze wskazaniem posadowienia, elewacji obiektów,
- uzgodnienie inwestycji z gestorami infrastruktury technicznej, będących w kolizji z planowana inwestycją,
- wykazanie spełnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...][...]" zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady M. B. z [...] września 2011r. w zakresie § 14 pkt 2 tej uchwały,
- uzgodnienie inwestycji z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
W wyznaczonym terminie Skarżący przedstawili: zgłoszenie na poprawionym formularzu, indywidualnie podpisane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, lokalizacje obiektu na mapie zasadniczej wraz z rysunkiem wskazującym na miejsce składowania odpadów i odległości obiektu od elementów stacji paliw znajdujących się na sąsiedniej działce, przekrój pionowy ze wskazaniem sposobu posadowienia obiektu, rysunek obrazujący elewację obiektu. W piśmie z [...] listopada 2021r. przedstawili wyjaśnienia co do spełnienia, w ich przekonaniu, warunków określonych w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się zaś do kwestii dostępu do mediów Skarżący wyjaśnili, że w obiekcie planuje się "podłączenie prądu przedłużającym kablem naziemnym z istniejącego już budynku, podłączonym do wtyku odbiornikowego na ścianie kontenera". W obiekcie zamontowana zaś zostanie klimatyzacja, z funkcją grzewczą. Z pisma wynika, że Skarżący przedstawili także uzgodnienie lokalizacji obiektu z rzeczoznawcą do spraw bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
Prezydent M. B., decyzją z [...] listopada 2021r. nr [...], wniósł sprzeciw – wskazując na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 30 ust. 5c p.b.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na częściowe uzupełnienie przez Skarżących zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych. W ocenie organu nieprawidłowo złożono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne albowiem złożone do akt indywidualne oświadczenia nie zostały opatrzone datą.
Organ w dalszej części motywując swe rozstrzygnięcie stwierdził, że zgłoszeniem objęto budowę zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej i wskazał na przepis art. 29 ust. 4 pkt 3 d p.b., który pozwala na budowanie instalacji (poza instalacją gazową) na zewnątrz użytkowanego budynku bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Wobec jednak ustalenia, że zgłoszeniem nie objęto użytkowanego budynku ww. przepis nie może mieć zastosowania. W konsekwencji organ I instancji przyjął, że planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zakwestionowali ustalenie, że jedynie częściowo uzupełnili zgłoszenie zgodnie z wezwaniem organu. Nie zgodzili się też z zakwalifikowaniem planowanej inwestycji jako budowy instalacji elektroenergetycznej. Podkreślili, że zgodnie definicją "budowy" zawarta w przepisach p.b. nie jest objęte podpięcie przedłużacza do gniazdka. Podkreślili także, że na działce inwestycyjnej i działkach sąsiednich (na których prowadzona jest stacja paliw) nie znajdują się naziemne zbiorniki paliwa, do których odnoszą się wymogi odległościowe zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W rozpoznaniu odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał zaskarżoną decyzję opisaną na wstępie. Wojewoda wyjaśnił, że lokalizacja planowanego obiektu jest niezgodna z § 98 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Wykazanie zgodności z tymi przepisami, w ocenie Wojewody, było przedmiotem wezwania dokonanego przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] października 2021r. W tej sytuacji, skoro planowana inwestycja nie spełnia wymogów odległościowych określonych ww. rozporządzeniu to zasadnie, zdaniem Wojewody, organ I instancji oparł sprzeciw na przepisie art. 30 ust. 5c p.b.
Dodatkowo Wojewoda powołał w uzasadnieniu art. 30 ust. 7 pkt 1 p.b. i stwierdził, że realizacja przez Skarżących inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę albowiem zaopatrzenie obiektu w energię elektryczną za pomocą przedłużacza (z uwzględnieniem faktu posadowienia "budynku" w bezpośredniej bliskości stacji paliw) stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia i ludzi.
Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionowali Skarżący, którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podtrzymali oni zarzuty i argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, a nadto za błędne uznali powoływanie się przez Wojewodę na przepis art. 30 ust. 7 p.b. Wyjaśnili, że planowany obiekt i istniejący już budynek stacji paliw sąsiadują ze sobą, a kabel przedłużacza znajdować się będzie poza placem, po którym poruszają się pojazdy, w miejscu niedostępnym dla osób postronnych. Obiekty te zaś znajdują się w stosownych odległościach od wszystkich urządzeń do dystrybucji paliwa – poza jakąkolwiek strefą wybuchu – co potwierdził rzeczoznawca w przedstawionym uzgodnieniu lokalizacji obiektu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymują dotychczas zajmowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 12 października 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 4 sierpnia 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd, w wyżej określonych granicach kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, Wojewoda orzekł z oczywistym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja pozbawiona jest właściwego uzasadnienia prawnego. Nie ustalono i nie omówiono prawidłowo podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia.
Organ pierwszej instancji, rozpoznając przedmiotowe w sprawie zgłoszenie, wniósł sprzeciw w oparciu o dwie przesłanki tj. w oparciu o przepis art. 30 ust. 5c oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Przesłankę z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. powiązał zaś z art. 29 ust. 4 pkt 3d p.b. Stwierdził, że zgłoszeniem objęta jest też budowa zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej, a w okolicznościach sprawy jest to możliwe tylko w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda także odniósł się do przesłanki wniesienia sprzeciwu określonej w art. 30 ust. 5c p.b. (w sentencji rozstrzygnięcia), nadto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na art. 30 ust. 7 pkt 1 p.b.
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgłoszenie jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 p.b., że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., który wymaga załatwienia przez organ sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Niezgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w Prawie budowlanym, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. W doktrynie przyjmuje się, że zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, jest to swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2015, s. 339). W tej sytuacji, milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych - oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegającą tej właśnie formie reglamentacji, a nie pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust. 5c lub ust. 6 i 7 p.b.), to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Do czasu wszczęcia tego postępowania, badanie zgłoszenia po jego wniesieniu (a przed ewentualnym sprzeciwem organu) odbywa się w oparciu o niesformalizowane zasady (vide: wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1685/11 – dostępny na stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nie zmienia to jednak faktu, że zgłoszenie, podobnie jak wniosek o pozwolenie na budowę, musi dla swej skuteczności spełniać (chociaż w sposób uproszczony) określone warunki formalne i materialnoprawne. Nie można bowiem nie zauważać, że celem działania organów w odniesieniu do zgłoszenia jest ustalenie, czy objęta nim budowa lub roboty budowlane są zgodne z prawem.
Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 6). W myśl natomiast art. 30 ust. 2 p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ - w trybie art. 30 ust. 5c p.b.- nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5.
Z powyższych regulacji wynika przede wszystkim, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego art. 30 ust. 2 p.b. wynika jednak również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie jest zatem możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, stanowią dokumenty wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane lub ustaw szczegółowych, o ile mają one zastosowanie w sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2612/16 – dostępny jw.).
W rozpoznawanej sprawie żaden z orzekających organów nie podjął nawet próby wyjaśnienia, czy żądania organu I instancji odnośnie uzupełnienia złożonego przez Skarżących zgłoszenia mają podstawy w przepisach prawa. Od obowiązku tego uchylił się w szczególności organ odwoławczy. Odniesienie się do treści odwołania jest zasadniczym obowiązkiem procesowym tego organu, którego źródłem jest nie tylko ogólny wymóg przestrzegania zasad ogólnych postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.), ale również sama potrzeba zamieszczenia w decyzji administracyjnej wszystkich jej obligatoryjnych elementów, w szczególności uczynienia zadość wymogowi, by uzasadnienie faktyczne obejmowało jasne wskazanie przyczyn, z powodu których (określonym) dowodom odmawia się wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia, zdaniem Sądu wymogów stawianych decyzji wydawanej na skutek odwołania, a w konsekwencji uniemożliwia to stwierdzenie, że odwołanie zostało rozpoznane, a sprawa administracyjna ponownie całościowo rozpatrzona, co odbiera zaskarżonej decyzji wydanej w takich warunkach cechę legalności.
Podnoszona przez Skarżących wadliwość postępowania organu I instancji jest o tyle istotna, że dotyczy kluczowej w niniejszej sprawie kwestii wniesienia sprzeciwu wobec przyjęcia, że Skarżący mimo wzywania do uzupełnienia zgłoszenia udzielała odpowiedzi niepełnych - co w efekcie wymusiło wniesienie sprzeciwu.
Organ I instancji za brak formalny zgłoszenia uznał złożenie nieprawidłowych oświadczeń o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak opatrzenia oświadczeń datą ich złożenia). Nie sposób nie zauważyć, że organ wzywał Skarżących (współwłaścicieli nieruchomości) do przedłożenia indywidualnych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wskazując z jakiego przepisu prawa wywodzi obowiązek wykazania tytułu prawnego (z którego to prawo wynika) w formie dwóch oddzielnie składanych dokumentów. Organ pominął też, co najistotniejsze, że już do zgłoszenia z [...] września 2021r. załączono wypis z księgi wieczystej, z którego wynikało, że Skarżący są współwłaścicielami działki inwestycyjnej.
Analizując decyzję o sprzeciwie, Wojewoda pominął zupełnie rozważania nad zasadnością uzupełnień i wyjaśnień, których organ I instancji domagał się w postanowieniu wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 5c p.b. Przede wszystkim Wojewoda nie ustosunkował się do dokumentów złożonych wraz z uzupełnieniem zgłoszenia i do wyjaśnień Skarżących, którzy wykazywali, że uczynili zadość wezwaniu organu I instancji. Zauważyć także należy, że postanowieniem z [...] października 2021r. Skarżący zostali wezwani do "wykazania spełnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady M. B. z [...] września 2011r. w zakresie § 14 pkt 2 tej uchwały. Skarżący złożyli stosowne wyjaśnienia i przedstawili również uzgodnienie lokalizacji projektowanego obiektu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (tu uwaga: organy nie kwestionują przedstawienia do pisma z [...] listopada 2021r. tego uzgodnienia, jednak organy nie dołączyły tego dokumentu do akt przedstawionych tut. Sądowi). Wojewoda "przemilczał" przedstawione dowody. Jednakże w ocenie Sądu, nie ta okoliczność jest przesądzająca o przyjęciu wadliwości (przedwczesności) zastosowania przez organy obu instancji art. 30 ust. 5c p.b. W ocenie Sądu Skarżący zareagowali na wezwanie określone w postanowieniu z [...] października 2021r. Określili rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia i termin rozbiórki (przeniesienia) obiektu budowlanego, dołączyli do zgłoszenia stosowne szkice i rysunki oraz uzgodnienie z rzeczoznawcą. Rzeczą organów było zatem dokonanie (na podstawie tak uzupełnionego zgłoszenia) oceny możliwości skorzystania przez Skarżących z uproszczonego procesu inwestycyjnego.
Nie powinno być jednak rolą występującego ze zgłoszeniem, ocenianie własnego wniosku pod kątem prawidłowego zakwalifikowania robót budowlanych zgłaszanych do realizacji i zgodność inwestycji z przepisami prawa (np. w zakresie przepisów techniczno-budowlanych). To organ I instancji, po zapoznaniu się ze zgłoszeniem (i jego uzupełnieniem) powinien był rozstrzygnąć, czy planowane roboty budowlane zakwalifikować należy jako podlegające rygorowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 p.b.) lub czy realizacja budowy może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 7 p.b.).
Przypomnieć raz jeszcze należy, że określona w art. 30 ust. 5c p.b. procedura, może mieć miejsce jedynie "w razie konieczności uzupełnienia", zatem w sytuacji uznania przez organ, że niezbędnym jest, z punktu widzenia przepisów odrębnych, dołączenie wskazanych w art. 30 ust. 2 ww. dokumentów.
W tych okolicznościach utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, przy lakonicznym i wadliwym stwierdzeniu przez organ I instancji, że zgłoszenie nadal jest niekompletne (z uwagi na braki oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością), jest naruszeniem przepisów regulujących zasady przeprowadzania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Ponadto zauważyć należy, że Wojewoda rozpoznał odwołanie w oderwaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w którym wskazano na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej. Utrzymał to orzeczenie w mocy, ale faktycznie (co wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia), mimo powołania się w podstawie rozstrzygnięcia na art. 30 ust. 5c p.b., wskazał na zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. w powiązaniu z § 98 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014r., poz. 1853). Przepis ten reguluje kwestie odległości budynków od wymienionych w tym przepisie elementów stacji paliw. Tymczasem zgłoszeniem objęto "tymczasowy obiekt budowlany", który zgodnie z art. 3 pkt 5 p.b. należy do kategorii obiektów budowlanych wyróżniających się wśród innych obiektów wymienionych w art. 3 pkt 1 p.b. kryterium odwołującym się do ich niepołączenia trwale z gruntem oraz do ich przeznaczenia – tj. do ich czasowego użytkowania. Obiektem budowlanym, o którym jest zaś mowa w § 98 ww. rozporządzenia jest "budynek", który zgodnie z art. 3 pkt 2 p.b. jest obiektem trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamenty i dach.
Powołując się zatem na przepisy ww. rozporządzenia Wojewoda nie wyjaśnił, czy w tej sytuacji okoliczności sprawy (jakie !) i dokumentacja złożona wraz ze zgłoszeniem nie pozwalają na zakwalifikowanie budowy objętej zgłoszeniem jako budowy tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, czy też organ odwoławczy doszedł do wniosku, że planowane roboty dotyczą budowy budynku (posiadającego fundamenty) lub stanowią rozbudowę stacji paliw – co uzasadniałoby nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 6 p.b.
Wojewoda wskazał także, że rozstrzygnięcie organu I instancji powinno być oparte na przepisie art. 30 ust. 7 pkt 1 p.b. Nie dostrzegł, że orzeczenie organu pierwszej instancji nie zawierało rozstrzygnięcia przewidzianego w tym przepisie. Organ pierwszej instancji w decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 5 p.b., orzekając o sprzeciwie, nie nałożył przewidzianego w art. 30 ust. 7 pkt 4 obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie inwestycji objętej zgłoszeniem. Wojewoda zdaje się nie odróżniać przewidzianego w art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu przy zaistnieniu opisanych tam przesłanek, od przewidzianego w art. 30 ust. 7 p.b. nałożenia w decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 5 obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Co istotne, takiego obowiązku organ pierwszej instancji nie nałożył. Sąd stwierdza, że w sytuacji gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji.
Jednakże okoliczności sprawy nie dawały podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji powołaniem się na art. 30 ust. 7 p.b. Organ I instancji wniósł sprzeciw z powołaniem się (poza art. 30 ust. 5c p.b.) na art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., zaś organ odwoławczy zasadność tego rozstrzygnięcia ocenił w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 4 - przepis o odmiennym zakresie rozstrzygnięcia. Wojewoda, zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, nie mógł zaakceptować orzeczenia organu pierwszej instancji, którego rozstrzygnięcie nie odpowiada zakresowi tej podstawy. Przez zaistniałą zmianę podstawy prawnej doszło do zmiany tożsamości sprawy, gdyż wprawdzie zachowany został podmiot, przedmiot ale nastąpiła inna ocena stanu faktycznego sprawy przy zmienionym stanie prawnym.
Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu wykluczone jest jednak łączenie w uzasadnieniu jednej decyzji obu grup przesłanek, tj. przesłanek z art. 30 ust. 6 i przesłanek z art. 30 ust. 7 p.b. Determinują one odmienne, choć mające zbliżone skutki materialnoprawne, akty administracyjne. Dla prawidłowego zastosowania art. 30 ust. 7 p.b. konieczne jest wskazanie, w jaki sposób wykonanie obiektu, objętego zgłoszeniem może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ musi wykazać, jakie konkretne przepisy prawa mogą świadczyć o tym, że inwestycja spowoduje wystąpienie takiego zagrożenia. I co kluczowe w sprawie niniejszej – na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. nie można orzec o sprzeciwie bez jednoczesnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie – a decyzją organu I instancji nie objęto nakazu uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda oceniając, że okoliczności sprawy wskazują na potrzebę orzeczenia po myśli art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. nie mógł utrzymać w mocy decyzji organu pierwszej instancji, bowiem w ten sposób utrzymał w mocy rozstrzygnięcie, które nie odpowiadało ww. przyjętej podstawie prawnej.
Kierując się powyższą argumentacją, Sąd orzekł jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W tym miejscu Sąd dodatkowo wyjaśnia, że na tle niniejszego postępowania zainicjowanego zgłoszeniem, stosowanie przepisów k.p.a. oraz zakres kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego i Sądu ulega istotnemu ograniczeniu z uwagi na specyfikę regulacji dotyczących wnoszenia sprzeciwu. Nie jest bowiem możliwe z uwagi na upływ terminu ponowne wydanie decyzji o sprzeciwie przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów procesowych, nie był władny uchylić rozstrzygnięcia organu I instancji – zgodnie z wnioskami skargi.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uzupełni akta sprawy o dokumenty załączone do uzupełnienia zgłoszenia (uzgodnienia, których brak jest w aktach, a z pism Skarżących wynika, że zostały przedstawione organowi I instancji), a następnie dokona analizy prawidłowości wydanego przez organ I instancji postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia, oceni czy takie braki wystąpiły (i czy postanowienie te mogło być potraktowane jako skuteczne tj. powodujące przerwę biegu terminu do wydania sprzeciwu) oraz czy zostały uzupełnione zgodnie z wymogami. W konsekwencji oceni, czy decyzja organu I instancji znajduje oparcie w art. 30 ust. 5c p.b. Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że nie zachodzą podstawy do oparcia sprzeciwu na art. 30 ust. 5c p.b. z uwagi na uzupełnienie braków zgłoszenia zgodnie z wymogami prawa (art. 30 ust. 2 p.b.) to powinien ponownie dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. przy uwzględnieniu wskazań zawartych w uzasadnieniu oraz reguł postępowania administracyjnego. Zajętemu zaś stanowisku organ odwoławczy powinien dać pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu od skargi.